Организационно-правовые основы противодействия коррупции органами безопасности

Органы Федеральной службы безопасности (далее – органы безопасности) наряду с другими правоохранительными органами и специальными службами участвуют в пределах своей компетенции в противодействии коррупции в России.

В своем выступлении на расширенном заседании коллегии ФСБ России 28 января 2010 года, где рассматривались основные итоги оперативно-служебной деятельности органов безопасности в 2009 году и приоритетные задачи на 2010 год, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что одной из приоритетных задач, стоящих перед органами безопасности является обеспечение экономической безопасности. В частности, глава государства заявил, что «…необходимо шире использовать существующие оперативные возможности для пресечения различных схем, направленных на разворовывание бюджетных средств. Такие схемы существуют, они известны, хотя изобретаются всё новые и новые. Поэтому работу в этом направлении необходимо продолжить, жестко пресекая в этом направлении факты коррупции и должностных преступлений. Конечно, при этом я хотел бы особо подчеркнуть необходимость действовать в рамках закона и в соответствии с той компетенцией, которая есть у федеральной службы безопасности, уважая и неукоснительно соблюдая права граждан, включая право собственности и право хозяйствующих субъектов»[138].

Важнейшими принципами деятельности органов безопасности являются принцип законности, а также уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Поэтому фундаментом эффективного противодействия коррупции является четко установленная правовая основа такой деятельности, которая устанавливает компетенцию, принципы и границы деятельности федеральной службы безопасности, гарантирует соблюдение органами безопасности важнейших конституционных норм.

Под правовой основой противодействия коррупции органами безопасности понимается совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленные на правовое регулирование общественных отношений, связанных с участием органов безопасности в противодействии коррупции, в том числе в выявлении и устранении причин коррупции, выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании коррупционных правонарушений, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В статье 4 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» установлено, что правовую основу деятельности федеральной службы безопасности составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры Российской Федерации.

В Положении о Федеральной службе безопасности Российской Федерации[139] (далее – ФСБ России) установлено, что ФСБ России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации.

Основной уровень правового регулирования деятельности органов безопасности по противодействию коррупции составляют федеральные законы, среди которых наиболее важное значение имеет Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» [140]. Органы безопасности в своей деятельности в первую очередь руководствуются положениями данного закона, так как он определяет назначение, состав, правовые основы и принципы деятельности федеральной службы безопасности в целом.

Так, в качестве одного из направлений деятельности органов безопасности в названном Федеральном законе выделена борьба с преступностью[141], в рамках которой органы безопасности проводят оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию коррупции (ст. 10). В компетенцию органов безопасности, согласно данному Федеральному закону, входит разработка и осуществление во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с коррупцией (ст. 12), а также проведение оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, представляющих угрозу безопасности Российской Федерации (ст. 13).

Большую роль в противодействии коррупции органами безопасности играет Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» [142]. Среди основных задач оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД) Федеральный закон выделяет добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной безопасности Российской Федерации. Основаниями проведения оперативно-розыскных мероприятий органами безопасности в соответствии с данным Законом являются события или действия, создающие угрозу государственной безопасности Российской Федерации. Кроме этого, указанным Законом определены принципы ОРД, дан исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий (далее – ОРМ) и условия их проведения, предусмотрена возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, данный Закон определяет содержание ОРД органов безопасности, осуществляемой на территории Российской Федерации и закрепляет систему гарантий законности при проведении ОРМ.

Особое место среди законодательных актов в сфере противодействия коррупции органами федеральной службы безопасности занимает Федеральный закон «О противодействии коррупции», который является базовым законом в системе противодействия коррупции.

Отдельные правовые нормы, касающиеся противодействия органами безопасности коррупции, содержатся в таких кодифицированных правовых актах, как Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Также следует иметь в виду, что органы безопасности в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» проводят оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию коррупции, представляющей угрозу безопасности Российской Федерации. При этом их подследственность в данной области существенно уже полномочий в сфере оперативно-розыскной деятельности.

В соответствии с ч. 6 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 285, 290, 291 и 292 УК РФ, может производиться следователями органов безопасности только в случае выявления этих преступлений в ходе расследования уголовных дел о других преступлениях, отнесенных к их подследственности. При этом данные преступления, а также преступление, предусмотренное статьей 289 УК РФ, относятся к «прямой» подследственности следователей Следственного комитета Российской Федерации и органов внутренних дел. Остальные составы преступлений из приведенного перечня преступлений коррупционной направленности относятся к так называемой «альтернативной» подследственности (ч. 5 ст. 151 УПК РФ) и могут расследоваться органами безопасности в случае их выявления ими. Это в свою очередь объясняет тот факт, что в 2010 году по материалам органов безопасности возбуждено 2 027 уголовных дел коррупционной направленности, из которых органами безопасности - 178, органами прокуратуры – 1 613, органами внутренних дел - 236.

Среди уголовных дел, находящихся в производстве следователей органов безопасности, преобладают дела о хищениях с использованием своего служебного положения, а именно о мошенничестве (статья 159 УК РФ, части вторая – четвертая) и присвоении и растрате (статья 160 УК РФ, части вторая – четвертая), далее по степени распространенности в практике органов федеральной службы безопасности идут уголовные дела о злоупотреблении полномочиями (статья 285 УК РФ) и коммерческом подкупе (статья 204 УК РФ).

С учетом подследственности органов безопасности применительно к коррупционным преступлениям подозреваемыми и обвиняемыми по уголовным делам, находящимся в их производстве, как правило, являются должностные лица федеральных государственных унитарных предприятий, которые осуществляют хищения денежных средств и имущества путем обмана с использованием своего служебного положения. Данные деяния квалифицируются по ст. 159 (части вторая – четвертая), ст. 160 (части вторая – четвертая), а также ст. 201 и ст. 204 УК РФ.

Правовую основу предупреждения коррупции в органах безопасности составляют соответствующие положения Федерального закона «О противодействии коррупции», а также принятые в соответствии с данным Федеральным законом указы Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты ФСБ России.

В рамках предупреждения и профилактики коррупционных проявлений в органах безопасности активно осуществляется антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов (далее – антикоррупционная экспертиза). Она регулируется приказом ФСБ России от 24.11.2009 № 606 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФСБ России и нормативных правовых актов ФСБ России в органах федеральной службы безопасности».

Антикоррупционная экспертиза проводится в соответствии с данным приказом и согласно методике, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.

В соответствии с указанным приказом определены коррупциогенные факторы, которыми являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Антикоррупционная экспертиза проводится юридическими подразделениями (юрисконсультами) подразделений ФСБ России, разрабатывающих проекты нормативных правовых актов, либо подразделений ФСБ России, являющихся головными исполнителями в ФСБ России при согласовании проектов совместных нормативных правовых актов, а также Договорно-правовым управлением ФСБ России.

Следует заметить, что может также проводиться независимая антикоррупционная экспертиза. Для проведения такой экспертизы проекты нормативных правовых актов, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, могут размещаться на официальном сайте ФСБ России в сети Интернет.

По результатам антикоррупционной экспертизы органами безопасности составляется заключение, в котором отражаются все выявленные положения нормативного правового акта, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц нормативного правового акта (разделы, пункты, подпункты, абзацы и т.д.) и соответствующих коррупциогенных факторов, а также возможные негативные последствия сохранения их в нормативном правовом акте.

Обязательное представление гражданами, поступающими на службу в органы безопасности и претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и сотрудниками, замещающими должности федеральных государственных служащих, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предусмотренное Федеральным законом «О противодействии коррупции» и указами Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557[143] и № 559[144], в органах Федеральной службы безопасности осуществляется в соответствии с приказом ФСБ России от 09.10.2009 № 524 «О представлении в органах федеральной службы безопасности сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера». В этом приказе устанавливаются сроки и форма предоставления сведений о доходах, об имуществе, принадлежащем на праве собственности, о вкладах в банках, ценных бумагах, об обязательствах имущественного характера.

Сведения предоставляются в форме справки отдельно на сотрудника (гражданин), на супругу (супруга) и на каждого из несовершеннолетних детей. При этом сотрудники, имевшие в истекшем календарном году доход только по месту службы, не освобождаются от представления сведений о доходах. Предоставляемые данные являются сведениями конфиденциального характера, если они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 21.09.2009 № 1065, утвердившему Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, разработан специальный Порядок проверки в органах федеральной службы безопасности достоверности и полноты таких сведений, который утвержден соответствующим приказом ФСБ России.

В ФСБ России функционирует комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих органов безопасности и урегулированию конфликта интересов. Её основной задачей является содействие ФСБ России в обеспечении соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции», а также осуществления мер по предупреждению коррупции.

Порядок образования и работы комиссии ФСБ России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих органов федеральной службы безопасности и урегулированию конфликта интересов осуществляется в соответствии с приказом ФСБ России от 28.08.2010 № 414 «Об утверждении положения о комиссии ФСБ России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих органов федеральной службы безопасности и урегулированию конфликта интересов» и приказом ФСБ России от 10.09.2010 № 428 «Об образовании комиссии ФСБ России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих органов федеральной службы безопасности и урегулированию конфликта интересов».

Состав комиссии утверждается Директором ФСБ России. В её состав входят председатель комиссии, его заместитель, назначаемый Директором ФСБ России из числа членов комиссии, замещающих должности государственной службы в подразделениях ФСБ России, секретарь и члены комиссии. Все члены комиссии при принятии решений обладают равными правами. В отсутствие председателя комиссии его обязанности исполняет заместитель председателя комиссии. Этот орган формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые комиссией решения.

Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит разбирательства.

Заседание комиссии проводится в присутствии государственного служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов или его представителя.

Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в её заседании. Решения комиссии носят обязательный характер.

Копия протокола заседания комиссии или выписка из него приобщается к личному делу государственного служащего, в отношении которого рассмотрен вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» сотрудники обязаны уведомлять руководителей, начальников органов безопасности, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка.

Невыполнение сотрудником данной должностной (служебной) обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок такого уведомлениявоеннослужащими и федеральными государственными гражданскими служащими органов безопасности о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений установлен приказом ФСБ России от 10.06.2010 № 291. Так, уведомление о фактах обращения в целях склонения военнослужащего и федерального государственного гражданского служащего органа безопасности к совершению коррупционных правонарушений должно осуществляться сотрудником незамедлительно в письменном виде. В случае нахождения сотрудника не при исполнении служебных обязанностей, вне пределов постоянного места прохождения службы, о факте склонения его к совершению коррупционных правонарушений он обязан сообщить по любым доступным средствам связи, а по прибытии к постоянному месту прохождения службы незамедлительно в установленном порядке оформить уведомление.

Приказом также определен порядок проведения проверки содержащихся в уведомлении сведений. Так, основными целями проверки содержащихся в уведомлении сведений являются установление в действиях (бездействии), которые предлагается совершить сотруднику, признаков коррупционного правонарушения, уточнение фактических обстоятельств склонения и круга лиц, принимающих участие в склонении сотрудника к совершению коррупционного правонарушения. Кроме того, это необходимо, чтобы своевременно определить и принять меры профилактического характера, направленных на предупреждение коррупционного правонарушения, воспрепятствование вмешательству в деятельность сотрудников, недопущение совершения ими противоправного деяния.

В ходе такой проверки проверяется наличие в представленной сотрудником информации признаков состава коррупционного правонарушения. Также могут быть отобраны объяснения у сотрудника, сообщившего о факте склонения его к коррупционному правонарушению.

Результаты проведенной проверки оформляются в виде заключения и с приложением материалов проверки докладываются должностному лицу, принявшему решение о ее проведении. Руководитель, исходя из ее результатов, принимает меры, направленные на предупреждение коррупционного правонарушения, пресечение вмешательства в деятельность органов безопасности.

В органах безопасности организовано исполнение требований статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» и Указа Президента Российской Федерации 21.07.2010 г. № 925[145], согласно которым гражданин Российской Федерации, замещавший должность федеральной государственной службы, включенную в соответствующие Перечни должностей, в течение двух лет со дня увольнения с федеральной государственной службы:

а) имеет право замещать должности и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции по государственному управлению этими организациями входили в должностные (служебные) обязанности федерального государственного служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, установленном Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821;

б) обязан при заключении трудовых договоров и (или) гражданско-правовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте федеральной государственной службы с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

Данные требования в обязательном порядке доводятся до государственных служащих органов безопасности.

В целях наиболее эффективной реализации положений рассмотренных нормативных правовых актов в органах безопасности организуется проведение следующих мероприятий:

регулярное обсуждение на заседаниях аттестационных комиссий органов безопасности состояния и результатов работы по обеспечению соблюдения военнослужащими требований к служебному поведению, урегулированию конфликта интересов, предупреждению коррупции в органе безопасности и мер по ее совершенствованию;

мониторинг законодательства в сфере противодействия коррупции и практики его применения, с целью выявления правовых проблем и разработки путей их решения;

дополнительное персональное ознакомление военнослужащих и федеральных государственных гражданских служащих с ограничениями, запретами и обязанностями, связанными с прохождением военной (государственной гражданской) службы в органах федеральной службы безопасности;

проведение сборов руководителей подразделений кадров, председателей и секретарей аттестационных комиссий с целью их обучения, выявления проблем применения антикоррупционного законодательства и разъяснения порядка его применения;

проведение занятий с сотрудниками и их правовое просвещение по актуальным вопросам государственной политики в сфере противодействия коррупции, соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению, урегулированию конфликта интересов;

изучение и распространение передового опыта деятельности подразделений кадров и аттестационных комиссий органов безопасности в сфере профилактики коррупции;

методическое и научно-информационное обеспечение деятельности подразделений кадров и аттестационных комиссий органов безопасности в сфере профилактики коррупции, разработка методических рекомендаций по ключевым вопросам их работы с учетом специфики деятельности органов безопасности.

Таким образом, можно говорить о том, что на сегодняшний день проблема правового регулирования деятельности органов безопасности по противодействию коррупции обретает особую значимость в рамках реализуемой государственной антикоррупционной стратегии и находится на достаточно высоком уровне: приняты необходимые законодательные и организационные меры, которые позволяют вести реальное противодействие коррупции.