Изменение избирательной системы и его причины

Сам факт необходимости изменения избирательной системы был публично признан федеральной властью сразу после акций протеста по итогам выборов в Государственную Думу РФ 4 декабря 2011 года, и, очевидно, был связан с попыткой ликвидации побочных последствий прежней электоральной политики 2000-х годов.

В начале 2000-х годов электоральные реформы стали неотъемлемой частью государственной политики. Тогда политика государства в целом была направлена на резкое усиление контроля федерального центра над регионами, и избирательное и партийное законодательство стали важной частью реализации этого курса. Согласно Федеральному закону от 01 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях», только политические партии сохраняли право на участие в выборах. Чтобы получить новый правовой статус, нужно было вместо ранее установленной фактически символической численности (требовалось лишь несколько учредителей) иметь минимальную численность в 10 тысяч членов и региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. В итоге, к концу 2003 года в стране существовали лишь 44 партии; в 2004 году число партий достигло своего максимума – 46 партий. Федеральным законом от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регионы стали обязаны избирать не менее половины депутатов своих парламентов по пропорциональной избирательной системе. В сентябре 2004 года было объявлено о предстоящей отмене прямых выборов губернаторов (последние подобные выборы прошли в феврале 2005 года) и переходе с 2007 года от смешанной к полностью пропорциональной избирательной системе. Таким образом, регионы лишались своих прямых непосредственных представителей в Государственной Думе РФ, и сохраняли лишь опосредованное представительство через привязанные к регионам группы партийных списков. Главным бенефициаром этих изменений было федеральное руководство политических партий.

Структура партий предполагала жесткую иерархию, когда все решения даже региональных отделений требуют согласования с ее центральным руководством. Фактически наряду с системой «исполнительной вертикали» и иных вертикалей (вертикали силовых структур, корпоративных вертикали и т.п.) создавалась партийная вертикаль, когда «последнее слово» в любой партии оставалось за ее центральным руководством, а сами партии регистрировались только в Москве и были зависимы от контролирующих органов. Одним из главных аргументов сторонников данной системы было то, что усиление «партийной вертикали» будет способствовать усилению единства страны и ее внутренней интеграции. То есть региональные парламенты должны были оказаться зависимы от федерального центра не в меньшей степени, чем от региональной власти.

По мере накопления опыта выборов по новым правилам федеральный центр стал пытаться все сильнее контролировать процесс выдвижения кандидатов партиями, еще более сокращая число партий-игроков (до 7 партий к 2011 году) и вводя все новые запреты и контрольные механизмы. В 2005 году были запрещены избирательные блоки, началось повсеместное повышение заградительного барьера до 7%, резко ужесточилась регистрация списков и кандидатов (от правил сбора подписей до оформления личных документов кандидатов), что усилило правовые возможности воздействия регистрирующих и контролирующих органов на состав кандидатов. Фактически большинство этих норм неисполнимы и носят запретительный характер, изначально ориентируясь на политику двойных стандартов, когда для одних нормы закона действуют, а для других – нет. В 2006-2007 годах были введены запрет партиям включать в предвыборные списки представителей других партий, запрет депутатам вступать в ходе созыва в иную партию, чем ту, от которой они официально баллотировались. Иными словами, были вообще запрещены межпартийные союзы, когда члены одной партии-союзника входят в избирательный список другой (как, к примеру, члены «СПС» входили в список «Яблока» на выборах Московской городской Думы). Промежутки времени между этапами ужесточения законодательства сокращались. Если между первоначальным введением новых норм до изменения законодательства в 2005 году прошло около 3-ех лет (а в случае Федерального закона «О политических партиях» – почти четыре года), то между поправками 2005 года и новой редакцией правовых норм 2006 года – менее одного года. Одновременно отменили графу «против всех», предельный порог явки для признания выборов состоявшимися, институт общественных наблюдателей на выборах.

Было законодательно закреплено правовое неравенство партий, уже представленных в Государственной Думе РФ, и всех остальных политических партий. В частности, партии, представленные в Государственной Думе РФ, освобожденные от сбора подписей и внесения избирательного залога при выдвижении кандидатов (в 2009 году избирательный залог отменили), получили привилегированное положение при формировании избирательных комиссий.

Смысл системы все более ограниченной конкуренции и управляемой партийности был прост – в условиях, когда растет доля депутатов, избираемых по партийным спискам, а сами партии при этом находятся в прямой зависимости от контролирующих их деятельность органов исполнительной власти, контроль последних над партиями по сути превращается в их косвенный контроль над депутатами.

Постепенно следующим этапом реформы стало все более широкое использование уже не смешанной, а полностью пропорциональной избирательной системы. Именно этим отметилось президентство Д. Медведева (2008-2012 годы). С 2007 года она была внедрена не только на выборах депутатов Государственной Думы РФ – на полностью пропорциональную систему выборов к 2011 году перешло 11 регионов из 83, в 2011 году был принят закон о принудительном введении партийных списков уже и на муниципальных выборах.

При этом администрация Президента Д. Медведева попыталась несколько усилить «системную» (то есть состоящую из зарегистрированных партий) оппозицию. Вероятно, в условиях имеющей конституционное большинство «Единой России», таким образом предпринималась попытка усилить иных игроков и тем самым повысить политический вес президента как медиатора, снизить его зависимость от «Единой России». Были приняты поправки к законам, гарантирующие представителям парламентских партий работу на штатной основе в региональных парламентах, фактически снижающие заградительный барьер до 5% и т.д. Незначительно была снижена минимальная численность членов партий.

Некоторое усиление системной оппозиции при Д. Медведеве наложилось на изменение социально-экономической обстановки после кризиса 2009-2010 годов, революцию социальных сетей, символическое влияние внешних событий («арабская весна» и т.д.) и ряд других факторов. Системная оппозиция начала все чаще фрондировать, началась концентрация протестных голосов вокруг немногих оставшихся, хотя и системных, но альтернативных партий. Один из лидеров незарегистрированной оппозиции А. Навальный объявил публичную кампанию «Голосуй за любую другую партию». «Единая Россия» получила в итоге менее 50% голосов. Подробный кризис вызвал немедленный демонтаж ряда элементов политической системы 2000-х годов, осуществленных уже в условиях фактического возвращения В. Путина на пост Президента РФ.

Чтобы избежать концентрации протеста вокруг немногих оставшихся партий, были предприняты экстренные меры по смягчению партийного и избирательного законодательства, призванные стимулировать размывание протестных голосов между множеством партий. 15 декабря 2011 года премьер-министр В. Путин провел в прямом эфире очередную (десятую) «горячую линию» под названием «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение». В данном эфире было заявлено о намерении вернуть выборы губернаторов. В. Путин также заявил, что можно либерализовать регистрацию партий^[2].

Через неделю после «горячей линии» В. Путина, 22 декабря 2011 года Президент РФ Д. Медведев выступил со своим последним на посту Президента Посланием Федеральному Собранию РФ. В Послании он продолжил тему комплексной политической реформы.

В частности, было предложено:

· Ввести упрощенный порядок регистрации партий по заявке с численностью членов от 500 человек, представляющих не менее 50 процентов регионов страны.;

· Отменить необходимость собирать подписи для участия в выборах в Государственную Думу РФ и в региональные законодательные органы;

· Сократить количество подписей избирателей, необходимых для участия кандидата в выборах Президента РФ, до 300 тысяч, а для кандидатов от непарламентских партий – до 100 тыся;.

· Изменить систему выборов в Государственную Думу РФ. Дословно было сказано: «Считаю целесообразным для укрепления связей депутатов с избирателями ввести пропорциональноепредставительство по 225 округам. Эта мера позволит каждой территории иметь своего непосредственного представителя в парламенте. Сейчас, к сожалению, все это знают, некоторые субъекты Федерации не имеют даже одного депутата, избранного местными жителями».

· Изменить порядок формирования Центральной избирательной комиссии РФ и региональных избирательных комиссий. Представительство политических партий в избиркомах должно быть расширено. Партии должны получить право отзывать своих представителей в комиссиях досрочно в случае необходимости.

Уже 23 декабря 2011 года Президент РФ приступил к выполнению обещаний по либерализации избирательного и партийного законодательства. Все основные законы в рамках предложенной реформы были довольно быстро внесены и приняты, однако, с новым федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы РФ возникла задержка, его концепция несколько раз менялась. В январе-марте 2012 года в СМИ обсуждалось, как может быть на практике реализована идея «пропорционального представительства по 225 округам». Ряд экспертов высказывали гипотезу, что речь идет о биноминальной избирательной системе чилийского типа (двухмандатные округа, где конкурируют партийные списки – при такой системе в большинстве округов ожидалось избрание представителей разных партий, и только в округах, где одна партия имеет более двух третей голосов, она могла бы получить оба мандата). Высказывалась также версия смешанной избирательной системы, но только для партийных кандидатов (без самовыдвиженцев). Наконец, в конце февраля 2012 года был внесен законопроект о новых правилах выборов в Государственную Думу РФ, который в итоге предполагал сохранение полностью пропорциональной системы, при этом партийные списки предлагалось делить на 225 территориальных групп и упразднить в списках наличие центральной общероссийской части. Данный законопроект и содержащаяся в нем явно плохо проработанная и во многом абсурдная методика распределения мандатов вызвали резкую критику. В итоге он так и не был принят.

1 марта 2013 года Президент РФ В. Путин внес в Государственную Думу РФ новый проект федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Одновременно на основании пункта «б» части 6 статьи 112 Регламента Государственной Думы РФ глава государства отозвал предыдущий проект федерального закона № 21870–6 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Именно данный законопроект в итоге и стал основой принятого закона.

Он предусматривал смешанную избирательную систему, в соответствии с которой половина депутатов Государственной Думы РФ (225) избирается по одномандатным избирательным округам (один депутат – один округ), другая половина – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов с 5% заградительным барьером^[3] (в 2007 и 2011 годах барьер составлял 7%). Образование одномандатных избирательных округов осуществляется на основе единой нормы представительства избирателей, определяемой на один округ, что обеспечивает примерное равенство округов по числу избирателей. В субъектах Российской Федерации, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства, образуется по одному одномандатному избирательному округу. Схема одномандатных избирательных округов утверждается федеральным законом сроком на 10 лет. Предполагалось, что регистрация федерального списка кандидатов, а также кандидатов, выдвинутых политической партией по одномандатным избирательным округам, осуществляется без сбора подписей избирателей (в итоге право регистрации без сбора подписей сохранено лишь за отдельными партиями – см. далее). Кандидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, предлагалось собирать не менее 0,5% подписей избирателей от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа, а если в округе менее 100 тысяч избирателей – не менее 500 подписей (в итоге принята норма про 3% и не менее 3000 подписей).

Как и ранее, закон содержит как запрет на избирательные блоки, так и на выдвижение партиями членов других партий.

При этом в партийный список могут быть включены беспартийные, но их доля должна составлять не более 50% процентов от числа кандидатов в списке. Всего в федеральном списке кандидатов должно быть не менее 200 и не более 400 (в 2011 году – не более 600 кандидатов). В список кандидатов, выдвинутых партией по одномандатным избирательным округам, могут быть включены беспартийные граждане (максимальная доля таких граждан в списке не установлена).

Политическая партия вправе назначить до 1000 доверенных лиц. Кандидат, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, вправе назначить до 20 доверенных лиц. Доверенные лица регистрируются в течение пяти дней после дня поступления письменного представления вместе с заявлением самого гражданина о согласии быть доверенным лицом, но не ранее соответственно принятия решения о заверении списка кандидатов, уведомления окружной избирательной комиссии о выдвижении кандидата по одномандатному избирательному округу.