Образование избирательных округов

Границы одномандатных избирательных округов определяются исходя из численности избирателей, зарегистрированных на территориях субъектов РФ, по состоянию на дату, ближайшую ко дню принятия Центральной избирательной комиссией РФ решения о представлении на рассмотрение Государственной Думы РФ схемы одномандатных избирательных округов (на 1 января или на 1 июля).

Одномандатные избирательные округа образуются на основе единой нормы представительства избирателей, определяемой путем деления общего числа избирателей, зарегистрированных в РФ, на общее число одномандатных избирательных округов (225).

После определения единой нормы представительства избирателей, число избирателей, зарегистрированных на территории каждого субъекта Российской Федерации, делится на число, составляющее единую норму представительства избирателей. Целая часть полученного частного является предварительно установленным числом одномандатных избирательных округов для соответствующего субъекта Российской Федерации. Исходя из принципа, что в каждом регионе должен быть хотя бы один избирательный округ, регионам, в которых число зарегистрированных избирателей меньше единой нормы представительства избирателей, выделяется по одному избирательному округу. Затем оставшиеся одномандатные избирательные округа распределяются по одному между субъектами Федерации, у которых частное, определенное в соответствии с вышеназванным делением, больше единицы и имеет наибольшую дробную часть.

Если выходит, что число распределенных одномандатных округов окажется больше 225, то их распределение производится по следующим правилам. В первую очередь одномандатные избирательные округа выделяются по одному малочисленным субъектам Федерации (квота менее одного округа при делении).

Затем общее число избирателей, зарегистрированных на территориях остальных регионов, делится на число нераспределенных округов. Полученное частное является вторичной единой нормой представительства избирателей для одномандатного избирательного округа. После вновь число избирателей, зарегистрированных на территории каждого такого региона, делится на вторичную единую норму представительства избирателей. Целая часть полученного частного и есть число полученных округов, оставшиеся нераспределенными округа распределяются по одному между субъектами Федерации, у которых указанное частное имеет наибольшую дробную часть.

При образовании округов должно соблюдаться примерное равенство округов по числу зарегистрированных на их территориях избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей в пределах одного субъекта Российской Федерации не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 15%. Не допускается образование одномандатных округов из территорий, не граничащих между собой, за исключением территорий, не граничащих с другими территориями в данном субъекте Российской Федерации. При образовании округов должны учитываются границы муниципальных образований и населенных пунктов.

Центральная избирательная комиссия РФ должна разработать и не позднее чем за 80 дней до дня истечения срока, на который была утверждена прежняя схема одномандатных избирательных округов, представить в установленном порядке на рассмотрение Государственной Думы РФ новую схему одномандатных избирательных округов и ее графическое изображение. Схема одномандатных избирательных округов утверждается федеральным законом сроком на 10 лет. Указанный федеральный закон должен быть опубликован не позднее чем за 20 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема одномандатных избирательных округов. В случае если такой федеральный закон не опубликован в указанный срок, новая схема избирательных округов утверждается Центральной избирательной комиссией не позднее чем через один месяц со дня истечения этого срока.

Первая после дня вступления в силу нового закона о выборах 2014 года схема одномандатных избирательных округов должна была быть представлена ЦИК РФ на рассмотрение Государственной Думы РФ не позднее 5 сентября 2015 года. Указанная схема утверждается федеральным законом, который должен быть опубликован не позднее 5 декабря 2015 года.

Федеральный закон № 300-ФЗ «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят Государственной Думой 20 октября 2015 года, одобрен Советом Федерации 28 октября 2015 года, подписан Президентом РФ 3 ноября 2015 года.

В результате реализации принципа, в соответствии с которым каждый регион должен быть представлен хотя бы одним избирательным округом, и с учетом неравномерности размещения населения, на практике деление округов по числу избирателей получается непропорциональным. Самые малочисленные округа – это Ненецкий (33087 избирателей) и Чукотский (34772 избирателей), самые крупные это Астраханский (748938 избирателей), Курганский (733026 избирателей) и Бурятский (715529 избирателей).

Главная особенность этого закона – нарушение существовавшей ранее традиции образования максимально компактных округов, когда крупные муниципалитеты дробились между разными округами только в случаях, когда имели число избирателей, превышающее размеры одного мажоритарного округа. Согласно этой традиции, за счет наличия компактных городских округов политическое представительство получали и города, и периферия.

Теперь же почти во всех случаях, когда в регионе более одного избирательного округа, крупнейший город вместо того, чтобы стать базой для создания избирательного округа, дробится на части, которые объединяются с периферией. В мировой практике манипуляции с нарезкой округов с целью создания преимуществ для определенных сил и нарушающие их компактность – в первую очередь при дроблении устоявшихся территорий с гомогенным составом населения – называются джерримендерингом (в судебной практике как доказательство применения джерримендеринга используется как раз измеряемый уровень компактности округов)[7]. В отечественной практике данную технологию попытались назвать «лепестковой нарезкой», когда округа идут «лепестками» от центра к периферии. Одним из ее первых примеров можно считать выборы Тульской областной думы 2014 года.

Данной проблемы в отношении нарезки округов нет в 32 регионах, где образуется единственный мажоритарный округ. Также проблема «разбавления» городских избирателей периферией не касается Москвы (15 округов) и Санкт-Петербурга (8 округов). Дифференциация политических предпочтений избирателей разных районов обоих крупнейших городов федерального значения, конечно, присутствует, но она состоит не в различиях между голосованием в самих городах и аграрной периферии.

Наибольшее количество округов также образовано в Московской области (11), Краснодарском крае (8), Ростовской и Свердловская областях (по 7), Татарстане и Башкортостане (по 6), Нижегородской, Самарской и Челябинской областях (по 5). В Алтайском, Красноярском, Пермском, Ставропольском краях, Волгоградской, Воронежской, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской, Саратовской областях выделено по 4 округа. В Дагестане, Крыму, Приморском крае; Ленинградской, Омской, Оренбургской областях – по 3.

Наконец, самая большая группа из имеющих более одного округа регионов имеет по два округа. Это Удмуртская республика, Чувашская республика, Забайкальский и Хабаровский края; Архангельская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Вологодская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Кировская, Курская, Липецкая, Пензенская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ.

При этом опыт региональных и муниципальных выборов последних лет показывает, что подавляющее число мест по мажоритарным округам получают кандидаты власти (обычно идут от «Единой России»). Так на выборах региональных парламентов 13 сентября 2015 «Единая Россия» выиграла 213 округов из 230 (или 92,6%), а на выборах горсоветов региональных центров – 491 округ из 543 (или 90,92%). При этом даже из этих немногих мест, доставшимся независимым кандидатам и кандидатам иных партий, многие также являются фактическими кандидатами, поддержанными властью, но по разным причинам выдвинутыми не от «Единой России». На выборах Государственной Думы РФ сами округа существенно больше по размерам, чем на региональных выборах, поэтому и сами избирательные кампании существенно дороже и организационно сложнее. Побеждать в них обычно под силу или кандидатам, опирающимся на административный ресурс, либо на значимые финансовые ресурсы (но подобные кандидаты также обычно имеют с властью конструктивные отношения). Компенсировать нехватку административного ресурса и финансовых средств может высокая личная известность, но количество подобных кандидатов крайне невелико. В таких условиях ситуация для представителей оппозиции может оказаться еще хуже, если только не произойдет радикального ухудшения социально-экономической обстановки и роста протестных настроений, и/или часть округов заведомо не будет согласована для отдачи формально независимым кандидатам или представителям иных партий.

Эту изначально тяжелую для оппозиции ситуацию еще больше ухудшает вышеупомянутая «лепестковая» нарезка мажоритарных округов. Очевидная стратегия власти при такой нарезке границ округов – ставка на понижение явки в городах и максимальная накрутка явки на периферии всеми возможными способами, включая различные манипуляции и прямые фальсификации. Также крайне вероятна ставка работающих на власть политтехнологов на повышение и актуализацию антигородских настроений.