Особенная часть 2 page

2 апреля 2009 г. был принят новый Закон "О польском гражданстве". Отметим, что конституционность данного Закона по инициативе Президента Республики была предметом проверки Конституционного трибунала, и он вступил в действие лишь в январе 2012 г. <1> (Президент Республики подверг сомнению конституционность статей Закона, расширяющих компетенцию воевод, получающих право приема в польское гражданство иностранцев, что, по мнению Президента, "способствует эрозии прерогатив Президента Республики".) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Wyrok Trybunala Konstytucyjnego z 18 stycznia 2012 r. // Monitor Polski. 2012. Poz. 39.

Принятие нового Закона было обусловлено не только необходимостью замены многократно измененного за 47 лет действия Закона от 15 февраля 1962 г. "О польском гражданстве". Кардинальные перемены в экономических, социальных и политических реалиях страны с очевидностью требовали приведения данной сферы общественных отношений в соответствие как с новой Конституцией, так и с современным позиционированием страны, вступившей в Европейский союз, а следовательно, и с общеевропейскими стандартами.

В качестве правовой базы при разработке нового Закона во многом послужил принятый в последние годы обширный блок миграционного законодательства.

Закон 2009 г. вводит два новых для польского законодательства о гражданстве принципа: непрерывность и исключительность польского гражданства. Польский гражданин, обладающий гражданством иного государства, не может для получения правового результата ссылаться перед польскими властями на обладание иным гражданством и вытекающими из этого правами и обязанностями (п. 2 ст. 3).

К числу новаций Закона "О польском гражданстве" следует отнести и признание польским законодателем института двойного гражданства. При этом польский гражданин, обладающий одновременно гражданством иного государства, наделен в отношении Польской Республики теми же правами и обязанностями, что и лицо, обладающее только польским гражданством (ст. 3).

Польское гражданство может быть приобретено:

- в силу права;

- вследствие признания польского гражданства за иностранным гражданином;

- вследствие предоставления польского гражданства;

- вследствие восстановления польского гражданства - это новый для польского права порядок, позволяющий иностранцу, утратившему польское гражданство до 1 января 1999 г., обрести его вновь. Вопрос решается министром внутренних дел. Ранее польское законодательство допускало восстановление в гражданстве только для женщин, утративших его в результате вступления в брак с иностранцем.

Основной формой приобретения польского гражданства остается получение его в силу рождения на основе принципа крови (ius sanguinis). В качестве дополнительного основания действует принцип почвы (ius soli).

Заключение польским гражданином брака с лицом, не имеющим польского гражданства, не влечет изменения в гражданстве супругов.

Правовой режим иностранцев. Одной из острейших проблем для страны, испытывающей колоссальный отток собственных граждан в поисках работы за границу, стало постоянно возрастающее количество беженцев из других стран. Причем для многих из них Польша служит лишь своеобразным промежуточным пунктом на пути в более "труднодоступные" страны Европы. Не имея реальной возможности ждать в течение нескольких лет рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища в Германии, во Франции либо в Бельгии, беженцы используют более доступный вариант получения этого статуса в Польше. Именно поэтому правовые и финансовые аспекты ситуации с беженцами на территории Польши являются наиболее сложными проблемами для миграционной политики Польши.

По данным Статистического бюро Евросоюза, в 2008 г. польские учреждения позитивно решили дела в отношении 65% ходатайств иностранцев о предоставлении защиты на территории Польши. Такой показатель практически в 2 раза превышает средний уровень по Европейскому союзу <1>.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik "Gazeta Prawna" z 14 grudnia 2009 r.

Основы политики государства в определении правового статуса иностранцев закреплены в Конституции Польской Республики 1997 г. Как и большинство современных европейских конституций, она исходит из принципа наделения иностранцев всеми правами и свободами, которые не являются прерогативой польских граждан. Таким образом, основные различия в положении польских граждан и иностранцев заложены на конституционном уровне.

Польская Конституция закрепляет право иностранцев на получение убежища в стране, а также на признание статуса беженца согласно международным договорам, обязывающим Польшу (ст. 56).

Польская Республика оказывает помощь полякам, проживающим за границами страны, в сохранении их связей с национальным культурным наследием (п. 2 ст. 6).

Основой современной политики, направленной на возвращение соотечественников в Польшу, служит конституционная норма, предоставляющая лицам польского происхождения право навсегда поселиться на территории Польской Республики (п. 5 ст. 52).

На основании ст. 31 Конституции ограничения в области пользования конституционными свободами и правами могут быть установлены только в законе и только тогда, когда они необходимы в демократическом государстве для его безопасности или публичного порядка либо для охраны окружающей среды, здоровья и публичной морали или же свобод и прав третьих лиц. Эти ограничения не могут нарушать сущность свобод и прав. Большинство адресатов польских конституционных норм, определяющих конкретные социально-экономические права, определены по формуле "каждый имеет право". Таким образом, легально находящиеся на территории Польши иностранцы имеют возможность реально получать социальную помощь государства.

Статус иностранцев регламентирован также Законом от 13 июня 2003 г. "Об иностранцах", Законом от 13 июня 2003 г. "О предоставлении иностранцам защиты на территории Польской Республики", а также Законом от 9 ноября 2000 г. "О репатриации".

Административное право

Современное польское административное право находится в стадии активного реформирования и, соответственно, формирования новой правовой базы. Прежде всего, это продиктовано вступлением страны в Европейский союз и, как следствие, необходимостью приведения национального законодательства в соответствие с европейскими стандартами. С принятием Конституции 1997 г. принципиально изменилась и система источников общеобязательного права, что не могло не отразиться на работе органов публичной администрации.

Определенным изменениям подверглась и система государственных органов либо, как в случае с органами местного самоуправления, во многом реформированы их полномочия, прежде всего в сфере публичных финансов. Отметим, что именно для административного права совокупность указанных факторов в значительной степени - более сложная проблема, чем для большинства иных отраслей.

Добавим, что в стране давно назрела необходимость обновления административного законодательства, поскольку в его основе старейший польский кодекс - Административно-процессуальный кодекс 1960 г., изменяемый по несколько раз в год.

Предметом современного польского административного права являются административно-правовые нормы, определяющие структуру, а также принципы функционирования публичной администрации. Польская доктрина различает материальное административное право, регулирующее права и обязанности органов публичной администрации и граждан, и процессуальное административное право, определяющее принципы и порядок административного производства.

Административное право любого государства отличает не только наиболее широкая, в сравнении с иными отраслями, сфера правовой регламентации, но и объем правового регулирования. Так, в числе источников польского административного права несколько сотен законов и несколько тысяч распоряжений, охватывающих практически все сферы деятельности - как личности и общества в целом, так и государства. Возникает проблема и при попытке определения той его части, которая для иных отраслей составляет общую часть. Кодификация общей части административного права, как свидетельствует мировой опыт, изначально проблематична не только с точки зрения объема соответствующего правового массива, но и с учетом весьма динамичного его состояния.

Попытки разработки закона, содержащего единую регламентацию общих положений административного права, дающих возможность ограничить самовольное правотворчество административных органов, в Польше предпринималась трижды <1>. Первый в истории польского права проект закона, определяющего общие понятия, принципы и правила административного права, был разработан еще в 1988 г. <2>. Второй проект такого закона был подготовлен под эгидой Законодательного Совета в 1996 г. <3>. Однако явное сопротивление представителей публичной администрации не позволило убедить ни один из субъектов права законодательной инициативы в необходимости такого закона.

--------------------------------

<1> См.: Wasilewski A. Kodifikacja prawa administracyjnego. Idea i rzeczywistosc. PWN, Warszawa, 1988.

<2> См.: Por. Borkowski J. Przepisy ogolne prawa administracyjnego a porzadkowanie legisacji administracyjnej, w: Legislacja administracyjna. Wyd. UG 1993 r. S. 7 - 18.

<3> См.: Przeglad Legilacyjny. Wyd. Kancelaria Prezesa Rady Ministrow. 1997. N 1 (11). S. 121 - 154.

И лишь 12 января 2011 г. соответствующий проект был внесен в Сейм <1>. Законопроект состоит из семи глав, объединяющих 51 статью: Глава 1. Общие положения; Глава 2. Органы публичной администрации; Глава 3. Административно-правовые права и обязанности; Глава 4. Основные принципы рассмотрения дел; Глава 5. Административные санкции; Глава 6. Административные соглашения и договоры; Глава 7. Изменения в действующем законодательстве, переходные и заключительные положения.

--------------------------------

<1> См.: http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/3432/VI.

Таким образом, можно предположить, что польское административное право находится на грани обретения современного правового источника, позволяющего обеспечить реализацию одного из главных прав современного гражданина - права на надлежащую администрацию.

Основными проблемами современного административного права, нашедшими разрешение в указанном проекте, польские аналитики называют, прежде всего, отсутствие единства в терминологии. До сих пор нет легального определения таких основополагающих для административного права понятий, как "публичная администрация", "руководство", "ведомство"; последнее часто отожествляется с понятием "орган публичной администрации".

Пробелы в административном праве возникают подчас из-за того, что в ходе реформирования упраздняется какой-либо орган, но при этом остается неясным, кому перешла его компетенция.

Нового подхода требует вопрос о четких критериях выбора административных санкций и определение не только верхних, но и нижних их пределов.

И наконец, необходимо создать общую правовую базу для административных договоров. Отсутствие в польском праве столь распространенного в иных государствах и доказавшего свою эффективность инструмента необходимо восполнить. При этом особого внимания требует и относительно новое для польского права явление - договоры, заключаемые между органами публичной администрации и частными лицами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Kubiak A. Koncepcja umowy administracyjnej // Panstwo i Prawo. 2009. Z. 4 (758). S. 46 - 58; Kochanowski J. O dobra administracje // http://www.rpo.gov.pl/indeks.pht?md=4440.

Необходимым элементом системы источников административного права является их четкая иерархия. В соответствии с принятой в польском праве конституционной классификацией источников права выделяют общеобязательные источники административного права и источники внутреннего характера.

Источники административного права - это акты, регулирующие организацию и функционирование администрации, а также отношения администрации с субъектами - гражданами. Так же как и в системе источников иных отраслей права, высшее место в иерархии источников административного права принадлежит Конституции. В основании же этой системы находится административный акт. Один из важнейших для административного права конституционных принципов является обязательность действия всех органов публичной администрации на основании закона и в установленных им границах.

В числе общеобязательных источников административного права законы, ратифицированные международные договоры, а также распоряжения и акты местного права. К источникам внутреннего права относятся постановления Совета министров, распоряжения Председателя Правительства и министров.

Особое значение для административного права имеет категория специальных актов, не входящих по Конституции в систему источников права. Речь идет об актах планирования, статутах, регламентах, технических нормах. Без данной категории актов невозможно представить эффективный процесс управления в современных условиях.

В польской доктрине признается правовой характер актов планирования. В основе планирования конкретных сфер экономической и социальной деятельности либо отдельных территорий лежит Закон от 20 апреля 2004 г. "О Национальном плане развития". Закон от 27 марта 2003 г. "О территориальном планировании и благоустройстве" предусматривает обязательное принятие соответствующих местных планов территориального благоустройства, которые являются источниками местного права.

Особую группу актов в административном праве составляют статуты и регламенты. Ими субъекты публичного права определяют внутреннюю структуру и принципы функционирования (статуты воеводств, уездов, гмин). Относятся ли эти акты к "особым" источникам права и какова их правовая природа, до сих пор предмет доктринальных споров <1>. С одной стороны, они, несомненно, принадлежат к актам внутреннего права. С другой стороны, их воздействие во вне безусловно, поскольку они являются общеобязательными актами.

--------------------------------

<1> См.: Blas A. Niekonstytucyjne zjawiska w administracjj publicznej w: Instytucje wspolczesnego prawa administracyjnego. Krakow, 2001. S. 49.

Отдельного внимания требуют статуты и регламенты административных учреждений, адресованные как собственным служащим, так и пользователям оказываемых ими публичных услуг. В данной группе статуты высших учебных заведений, клиник и больниц и т.п.

Традиционно к особым источникам административного права относятся технические нормы, содержащиеся в правовых актах. Основополагающим актом в области технического регулирования в Польше является Закон от 12 сентября 2002 г. "О стандартизации". После вступления в ВТО на основании Постановления Совета министров от 9 мая 2000 г. в Польше создана Национальная система нотификации технических предписаний, норм, а также процедур оценки.

Публичная администрация в польском праве включает в себя два уровня: государственную, в том числе правительственную администрацию, действующую от имени государства, а также администрацию самоуправления, т.е. администрацию отдельных субъектов, которым государство передает часть своих полномочий.

Сложность определения самого понятия "публичная администрация" привела к тому, что многие доктринальные попытки исходят из негативного, так называемого остаточного подхода при определении этого понятия. Так, по мнению ряда польских авторов, публичная администрация составляет ту часть государственной деятельности, что не является ни законодательством, ни судопроизводством <1>.

--------------------------------

<1> См.: Izdebski H., Rulesza M. Administracja publiczna, zagadnienia ogolne. Warszawa, 2000; Stach M. (red.) Prawo administracyjne. Pojecia, instytucje, zasady w teorii I orzecznictwie. Lodz, 2000.

В то же время в рамках так называемых позитивных, но описательных определений, понятие "публичная администрация" рассматривается в трех значениях:

1) предметном, как выделение в государстве организационной структуры, специально созданной для реализации определенных целей, имеющих характер публичных задач;

2) как характеризующаяся особыми чертами деятельность, предпринимаемая в рамках реализации целей публичного характера;

3) как группа лиц, работающих в организационных структурах государства либо территориального самоуправления.

Функциональное определение понятия "орган публичной администрации" дается Административно-процессуальным кодексом. К ним отнесены органы правительственной администрации, органы единиц территориального самоуправления, а также иные государственные органы и иные субъекты, созданные в силу права либо на основании соглашений для рассмотрения индивидуальных дел, разрешаемых путем вынесения административного решения (п. 3 ст. 5).

Одним из наиболее эффективных методов, активно используемых в польском административном праве в последние годы, признается децентрализация. Функциональная децентрализация осуществляется в связи с перераспределением функций между структурными единицами аппарата управления одного уровня. Потребность в этом возникает, когда государству требуется быстро отреагировать на проблему, требующую к тому же специализированного подхода, а жесткая министерская система не способна найти адекватные решения чрезвычайных проблем. Тогда образуются специализированные автономные структуры, уполномоченные самостоятельно выполнять определенные функции и решать конкретные вопросы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Децентрализация управления в зарубежных государствах. М., 2009. С. 12.

Политика децентрализации публичного управления приводит к созданию многочисленных органов и учреждений, обладающих административной и финансовой автономией. Главной целью их деятельности является реализация задач публичного управления, входящих в компетенцию органов центральной государственной администрации. Данная категория органов, обладающих одновременно признаками органа публичной администрации и чертами субъекта частного права, определяется чаще всего как "независимые административные органы" либо "децентрализованные учреждения".

В структуре центрального аппарата администрации Польши также существуют независимые органы различной правовой формы, осуществляющие переданные им функции публичной администрации в масштабе всей страны. Как правило, на них возлагается выполнение публичных задач в экономических и социальных сферах. По сравнению с большинством иных правовых систем создание подобных независимых структур публичного управления относительно новое явление для польского права. Именно поэтому в польской административно-правовой доктрине только формулируется подход к определению их правового статуса, проведению какой-либо классификации и осмыслению перспектив их эффективного использования <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Трещетенкова Н. Функциональная децентрализация в Польше. Децентрализация управления в зарубежных государствах. М., 2009. С. 215 - 234.

Как отмечает профессор Ян Зиммерманн, "современное польское административное законодательство гораздо чаще выходит за рамки традиционных структурных решений и создает новые категории субъектов публичной администрации, в компетенцию которых входит исполнение определенного круга публичных задач" <1>.

--------------------------------

<1> Zimmermann J. Prawo administracyjne. Wydanie II, 2006. S. 117.

Независимые административные органы не обладают статусом органа правительственной администрации. Они создаются на основании закона либо учреждаются высшим органом правительственной администрации в форме:

- государственной организационной единицы, обладающей или не имеющей статуса юридического лица;

- государственного юридического лица;

- акционерного общества Государственной казны.

Подобные органы различаются между собой организационной структурой, принципами ведения финансового хозяйства, а также порядком деятельности. Чаще всего они именуются агентствами, публичными учреждениями либо фондами (Агентство материальных ресурсов, Национальный фонд здоровья, Фонд социального страхования).

Административное право наделяет статусом административных субъектов также общества публичного права, исполняющие порученные задачи из области публичной администрации, что отличает их от обществ частного права. Подобные образования, так же как и агентства, являются новой для польского права формой исполнения публичных задач.

Среди обществ публичного права можно выделить общества, являющиеся государственными субъектами (акционерное общество Государственной казны - Польские телекоммуникации) и негосударственные общества (занимающиеся, к примеру, созданием и содержанием учреждений здравоохранения). Отдельную группу составляют государственные товарищества, занимающиеся особыми экономическими зонами, морскими портами, платными автостоянками и т.п.

Ряд таких органов обладает правом принимать решения наравне с государственными органами, иные - гражданско-правовыми инструментами (заключение договоров, посессионное право участия в имуществе иных субъектов).

Исполнение публичных задач может возлагаться и на многочисленные фундации и предприятия общественной полезности, чаще всего подчиненные министрам (Почта Польши, Государственные леса).

Сложность классификации независимых административных органов определена во многом тем, что, обладая одним и тем же наименованием, они могут кардинально отличаться по порядку формирования, степени финансовой самостоятельности и подотчетности. Наиболее очевидно это в отношении агентств. Они замышлялись как своеобразная комбинация публичной и частноправовой формы для повышения эффективности и креативности исполнения публичных функций <1>.

--------------------------------

<1> См.: Kallas M., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Szpor G. Prawo administracyjne. Warszawa, 2002. S. 237.

Некоторые из агентств наделены статусом независимых центральных органов публичной администрации (Агентство сельскохозяйственного рынка, Государственное агентство радиокоммуникаций) либо только статусом юридического лица (Агентство строительства и эксплуатации автострад).

Существуют также агентства, обладающие статусом торговых обществ, создаваемых органами публичной администрации (Агентство экономического развития). Их деятельность направлена на осуществление инновационных проектов, модернизацию, приватизацию, реприватизацию, а также реструктуризацию, проводимую чаще всего в сельском хозяйстве и оборонной промышленности.

Членство Польши в Европейском союзе привело к изменению статуса ряда уже существующих агентств. Наделение некоторых из них правом распоряжения финансовыми поступлениями из фондов Евросоюза для улучшения положения в отдельных сферах польской экономики привело к наделению их статусом казначейских агентств. Так, Агентство сельскохозяйственного рынка, образованное в 1990 г. для стабилизации сельскохозяйственного рынка и защиты доходов от сельхозпродукции, с 1 мая 2004 г. после получения аккредитации приобрело статус казначейского агентства (agencja platnicza).

Важнейшим шагом на пути изменения сложившейся ситуации должен стать Закон от 27 августа 2009 г. "О публичных финансах" <1>. Он предусмотрел создание нескольких новых организационно-правовых форм, в ряду которых главное внимание привлекают исполнительные агентства.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2009. N 157. Poz. 1240.

Определив агентства в качестве государственных юридических лиц, призванных решать ключевые задачи государства, Закон устанавливает сферы и принципы их деятельности, а также основные правила ведения финансового хозяйства. Исполнительные агентства могут создаваться только на основании отдельного закона. Основой финансовой деятельности исполнительных агентств является годовой план, предусматривающий в разделе о доходах не только поступления от собственной деятельности, но и возможность получения дотаций из государственного бюджета.

Существование разнообразных агентств в структуре публичной администрации оценивается в польской доктрине достаточно критично. В качестве аргументов обращают внимание как на многочисленность и неоднородность агентств, разницу в их подведомственности, так и на неустойчивость правовой регламентации принципов их деятельности и надзора. Так, к примеру, существует позиция, определяющая агентства как "эклектические юридические лица, являющие пример коммерциализации системных форм правительственной экономической администрации" <1>.

--------------------------------

<1> Niczyporuk J. Agencje rzadowe w: Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, red. J. Stelmasiak i J. Szreniawski. Bydgoszcz - Lublin, 2002. S. 169.

Подобный вывод, по мнению профессора Яна Зиммерманна, "верно передает существо нарастающей проблемы: законодатель начинает забывать о необходимости ясного и единообразного формирования структуры государственной администрации, создавая от случая к случаю для реализации единичных целей новые организационные формы, каждая из которых действует на основе различных принципов и занимает различное место в структуре публичной администрации" <1>.

--------------------------------

<1> Zimmermann J. Op. cit. S. 119.

Независимые административные органы всегда являются органами специализированной компетенции и выступают в качестве субъектов публичного права, при этом большинство из них могут быть и субъектами частного права.

Польские исследователи разделяют позицию российских ученых о том, что, несмотря на весьма специфическое положение децентрализованных учреждений, они правомерно являются частью государственного аппарата. Получая свои полномочия от государства, определяющего как методы, так и границы их деятельности, децентрализованные органы не входят в иерархическую структуру, но находятся в ведении центральной или местной публичной администрации.

Деятельность независимых органов публичной администрации подлежит контролю со стороны государства. Как правило, это административный, финансовый, судебный и парламентский контроль. В рамках административного контроля, осуществляемого правительством либо министром, прежде всего, следует назвать утверждение регламентов, а также право назначения руководителей таких органов.

Финансовый контроль не должен нарушать принципа автономии независимых учреждений и проводится в форме изучения и утверждения их бюджетов.

Особенность судебного контроля состоит в том, что любые конфликты с участием независимого административного органа и органа государственной администрации отнесены к компетенции административных судов. Общие принципы судопроизводства распространяются на дела с участием независимых органов в качестве истцов либо ответчиков в суде.

Формы парламентского контроля варьируются в зависимости от степени участия парламента в формировании конкретного органа.

В польской доктрине административного права в последние годы все больший интерес вызывает проблема "приватизации" функций и задач публичной администрации. По сравнению с иными правовыми системами для административного права Польши использование этой формы децентрализации, называемой часто "аутсортингом", имеет второстепенный и скорее случайный характер. Главным правовым препятствием является не только отсутствие единой законодательной регламентации, но и отсутствие широко используемого в практике иных государств института административного договора.

Тем не менее польское законодательство успешно моделирует во многом схожие (смежные) формы децентрализации. В числе наиболее интересных и значительных новаций можно назвать институт публично-частного партнерства, общественно полезную деятельность неправительственных организаций в области решения публичных задач, концессионные договоры.

Приватизацию публичных задач в польской доктрине относят к числу наиболее перспективных среди многочисленных форм децентрализации публичной администрации и максимального сближения этой администрации и граждан, диктуемого принципом субсидиарности <1>.

--------------------------------

<1> Ibid. C. 123.

Гражданская служба является одним из наиболее значимых, ключевых институтов современного административного права. Статус лиц, работающих в органах публичной администрации Польши, регламентирован положениями трех Законов: от 22 марта 1990 г. "О работниках органов самоуправления", от 16 сентября 1982 г. "О работниках государственных учреждений" и от 21 ноября 2008 г. "О гражданской службе".

Современная модель гражданской службы является результатом многолетней и не всегда эффективной реформы, первый этап которой ознаменовался принятием 5 июля 1996 г. Закона "О гражданской службе" <1>. Действующий Закон от 21 ноября 2008 г. Закона "О гражданской службе" <2> является завершением четвертого этапа реформирования корпуса гражданской службы.