Особенная часть 3 page. <2> СМ. : dziennik Ustaw

--------------------------------

<1> Однако уже в 1998 г. он был заменен новым законом. Отметим, что за 12 лет с момента принятия первого закона о гражданской службе была и третья попытка, реализовавшаяся в принятии Закона "О гражданской службе" от 24 августа 2006 г.

<2> См.: Dziennik Ustaw. 2008. N 227. Poz. 1505.

Основными новациями Закона 2008 г. польские исследователи называют упразднение существовавшего с 2006 г. государственного кадрового резерва и введение открытого конкурсного набора на замещение должностей в корпусе гражданской службы. Кроме того, высшие должности в государственной администрации были выведены за пределы корпуса гражданской службы.

Закон 2008 г. устанавливает прохождение подготовительной службы лицами, впервые занимающими должности в корпусе гражданской службы, в качестве обязательного, а не возможного, как было ранее, условия замещения должности. Исключения предусмотрены лишь для выпускников Национальной школы публичной администрации.

Предусматривается также проведение периодической письменной оценки работы служащих корпуса гражданской службы. По результатам таких проверок, проводимых не реже чем раз в 24 месяца и не чаще чем раз в 12 месяцев, формулируются предложения по индивидуальным программам профессионального развития служащего.

К числу новаций законодательства о гражданской службе следует отнести и отмену одного из основополагающих требований к члену корпуса гражданской службы - наличие польского гражданства. С 24 марта 2009 г. открывается возможность принятия на ряд должностей и граждан государств Европейского союза, а также иных государств, граждане которых на основании международных договоров либо предписаний права Евросоюза обладают правом на трудоустройство на территории Польши. Закон 2008 г. предусматривает два ограничения: должность не должна быть связана с исполнением публичной власти, а соискатель должен представить документ о владении польским языком.

Центральным органом правительственной администрации по делам гражданской службы вновь становится Начальник гражданской службы, подчиненный непосредственно Председателю Совета министров, при котором воссоздается также и Совет гражданской службы. Такая модель руководства существовала на основании Закона "О гражданской службе" 1996 г.

В соответствии с концепцией реформы государственной службы все государственные служащие подразделяются на две основные категории: корпус гражданской службы и служащие государственных учреждений. К первой категории отнесены служащие правительственной администрации, статус которых определен Законом 2008 г. Основы правового статуса второй категории регламентируются Законом от 16 сентября 1982 г. "О работниках государственных учреждений". Различие между государственной и местной публичной службой отражено наличием Закона от 22 марта 1990 г. "О работниках органов самоуправления".

Подобное решение в значительной степени является возвратом к традициям Второй Польской Республики, когда на основании Закона от 17 февраля 1922 г. "О государственной гражданской службе" (действовавшего до 1939 г.) устанавливалась отдельная правовая регламентация статуса гражданской службы и иных государственных служащих.

На конституционном уровне цели и задачи гражданской службы определены следующим образом. "Для обеспечения профессионального и политически нейтрального выполнения задач государства в учреждениях правительственной администрации действует корпус гражданской службы. Председатель Совета Министров является начальником корпуса гражданской службы" (ст. 153). Основополагающим для института гражданской службы является и конституционный принцип равного доступа для всех польских граждан, обладающих в полном объеме публичными правами (ст. 60).

Польское законодательство традиционно выводит понятия "служащий публичной службы" и "служащий государственного учреждения" путем перечисления органов, работники которых должны быть отнесены к одной из этих категорий.

Административная юстиция. История административной юстиции на польских землях уходит своими корнями в XVIII и XIX вв. Знаковым событием в развитии судебного контроля деятельности публичной администрации явился 1807 г., когда впервые был создан отдельный, навеянный французской концепцией, административный суд - Государственный Совет Варшавского Княжества под председательством монарха. В его состав входили: Председатель Совета министров, министры, секретарь Совета, члены Совета - министры без портфеля, а также докладчик. Наряду с разработкой законопроектов Сейма и королевских указов, а также вопросов бюджета и управления национальным имуществом, Совет наделялся значительными полномочиями в области судопроизводства.

Так, в компетенцию Совета входило рассмотрение споров между судебными и административными органами, рассмотрение административных споров и даже истребование дел из совета префектур, рассматривающих по первой инстанции споры между гражданами и органами администрации о нарушении законности в налоговых и ряде иных вопросах. Как отмечают авторы монографии "История государства и права Польши", "это были зачатки более позднего административного судопроизводства, которому во второй половине XIX в. в некоторых странах были переданы для рассмотрения все те споры, по которым граждане считали, что органы администрации нарушили право" <1>.

--------------------------------

<1> Бардах Ю., Леснодорский Б., Пиетрчак М. История государства и права Польши. М., 1980. С. 325.

Истоки современной модели польской административной юстиции историки права относят к положениям Конституции от 17 марта 1921 г. В соответствие со ст. 17 этой Конституции, задачей Высшего административного трибунала было решение о законности административных актов, как органов правительственной администрации, так и администрации самоуправления.

В настоящее время органы административной юстиции представляют двухуровневую систему, возглавляемую Высшим административным судом и включающую воеводские административные суды.

Основы функционирования административной юстиции определены Конституцией, установившей, что Высший административный суд и иные административные суды осуществляют в сфере, определенной законом, контроль деятельности публичной администрации (ст. 184). Контроль включает в себя также вынесение судебных решений о соответствии законам постановлений органов территориального самоуправления и нормативных актов местных органов правительственной администрации.

Дела, подведомственные административным судам, рассматриваются воеводскими судами в качестве первой инстанции. Высший административный суд в порядке надзора за деятельностью в сфере судебной практики рассматривает жалобы на их решений и ряд иных вопросов, определенных законом.

Контроль деятельности публичной администрации включает в себя принятие решений по вопросам, связанным с жалобами: на административные решения, обжалованные постановления, изданные в порядке административного производства, либо на окончательное постановление, а также постановление, разрешающее дело по существу; постановления о принудительном исполнении решения, о мере обеспечения, на которые поданы жалобы; иные действия администрации, вытекающие из полномочий; акты местных органов территориального самоуправления и территориальных единиц территориального самоуправления и их союзов, акты надзора за деятельностью органов единиц территориального самоуправления; бездействие органов в определенных законом случаях.

К компетенции административных судов отнесены и споры о компетенции между органами единиц территориального самоуправления, а также между ними и органами публичной администрации на местах.

В числе субъектов, наделенных правом на подачу жалобы в административный суд, закон называет каждого, обладающего правовым интересом, прокурора, уполномоченного по гражданским правам, а также общественные организации (в пределах уставной деятельности по вопросам, относящимся к интересам других лиц, если организация принимала участие в административном производстве). Перечень является открытым <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Zimmermann J. Prawo administracyjne. Wyd. II. 2006. C. 374 - 383.

Институциональные формы контроля. Наряду с возможностью судебного обжалования деятельности (бездеятельности) органов государственной администрации, в Польше существует ряд специализированных органов, в задачу которых входит контроль деятельности администрации. В их числе Верховная палата контроля, институт уполномоченных (омбудсменов) и региональные счетные палаты.

Административное производство. Основным источником административно-процессуального права является один из старейших кодифицированных актов польского права - Административно-процессуальный кодекс. Принятый 14 июня 1960 г., он неоднократно был изменен. Кодекс состоит из 10 глав, объединяющих 269 статей. При этом в ряде частей выделены главы, а статьи делятся на параграфы. Раздел I - Общие положения. Раздел II - Производство. Раздел III - Особые предписания по делам социального обеспечения. Раздел IV - Участие прокурора. Разделы V - VI (отменены). Раздел VII - Выдача справок. Раздел VIII - Жалобы и заявления. Раздел IX - Судебные пошлины и издержки. Раздел X - Заключительные положения.

Кодекс регламентирует:

- порядок производства перед органами публичной администрации по вопросам индивидуальных административных решений, входящих в их компетенцию;

- порядок производства перед иными государственными органами, а также иными субъектами, созданными в силу права либо в результате соглашения о рассмотрении дел, указанных в п. 1;

- порядок производства по делам о рассмотрении споров между органами территориального самоуправления и органами правительственной администрации;

- производство по рассмотрению жалоб и заявлений государственными органами, органами территориального самоуправления, а также органами общественных организаций.

Две статьи Кодекса содержат особые предписания по делам из области социального обеспечения.

Действие Кодекса не распространяется на административное производство по некоторым категориям дел. С точки зрения предметной (объективной) сферы это вопросы уголовного финансового производства, а также урегулированные нормами Налогового положения (за исключением положений об участии прокурора в процессе и производства по жалобам и заявлениям). С точки зрения субъективного критерия это вопросы, относящиеся к компетенции польских дипломатических представительств и консульств (также за исключением рассмотрения жалоб и заявлений). В польской доктрине подобный метод определения предметной сферы действия Кодекса называют негативной энуменацией.

На основании конституционных предписаний Административно-процессуальный кодекс устанавливает, что административное производство является двухинстанционным (ст. 15). Однако данный принцип не имеет в польском административном праве абсолютного характера. Так, на основе ст. 127 Административно-процессуального кодекса решения, вынесенные по первой инстанции министром либо самоуправляющейся коллегией, не могут быть обжалованы в судебном порядке. В этом случае стороне принадлежит право обращения с ходатайством о повторном рассмотрении дела.

В административном процессе, проводимом органами публичной администрации, действуют принципы, выводимые из Конституции, а также ратифицированной Польшей Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека. Кроме того, 6 сентября 2001 г. был принят Европейский кодекс надлежащей администрации, ставший для каждого государства - члена ЕС правовым ориентиром и стандартом.

Принципы административного производства, следующие из польской Конституции, - это общие принципы правового государства.

Личность обладает правом: на защиту своих правовых интересов в ходе установленной законом процедуры; открытое и быстрое производство по делу; свободный и независимый контроль деятельности и бездействия публичной администрации; равенство перед законом; защиту личных интересов; внесение петиций, жалоб и заявлений; обжалование решений в вышестоящей инстанции.

На основании статьи шестой указанной Конвенции, польский гражданин обретает в отношениях с органами публичной администрации права: на рассмотрение дела административным органом, а при необходимости - на дальнейшее судебное рассмотрение; рассмотрение вопроса в разумные сроки; получение исчерпывающей правовой информации; реальную возможность защиты своих прав и интересов; активное участие в административном производстве лично либо через представителя.

Конституция предписывает всем государственным органам обязанность действовать на основе и в границах права (ст. 7).

Следовательно, действия органов публичной администрации в отношении гражданина должны иметь четкие правовые основы и ограничения. Нормативные акты внутреннего характера, в понимании ст. 87 Конституции, не могут быть основанием для издания решений в отношении физических и юридических лиц и иных независимых от публичной администрации субъектов. Именно так раскрывается в административном производстве принцип законности.

И еще один принцип, выводимый из п. 3 ст. 31 Конституции, - принцип пропорциональности, определяющий возможные границы административного вторжения в сферу прав личности.

Как уже отмечалось, в административном производстве действует принцип двухинстанционности, основанием которого является конституционное положение о возможности обжалования решения, принятого в первой инстанции (ст. 78).

Как правило, все вышеперечисленные принципы воспроизведены и конкретизированы положениями Административно-процессуального кодекса. Кроме того, можно назвать еще ряд принципов административного производства, установленных уже непосредственно в Кодексе.

Так, принцип объективности предусматривает, что в ходе производства органы публичной администрации обязаны предпринять все возможное для тщательного выяснения фактического положения, а также для разрешения вопроса (ст. 7). Бремя доказывания действительных обстоятельств дела в принципе возлагается на орган, проводящий производство, исключения четко определяются законом.

Принцип учета в ходе производства и разрешения дела общественного интереса и справедливого интереса личности устанавливает две главные клаузулы, которые должны учитываться в процессе применения права: требование оценивать и требование сравнивать.

Положения Административно-процессуального кодекса направлены на повышение доверия граждан к органам государства; и, следовательно, все органы публичной администрации обязаны руководствоваться этим принципом в своей деятельности.

Экологическое право является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей польского права, эффективно использующей достижения современной науки и новейшие технологии в области охраны окружающей среды. При этом основные традиции правовой охраны природы историки польского права находят уже в X в. Именно в тот период появились первые статуты, касающиеся защиты некоторых видов зверей и растений. При Казимире Великом было положено начало защиты лесных угодий и редких видов животного мира. Так, Вислицкий (Малопольский) Статут 1347 г., считавшийся общим правом Королевства, устанавливал наказание за вырубку лесов и иных деревьев в чужих владениях, а также поставил под защиту соколов, лебедей и бобров.

Первым специализированным государственным органом охраны окружающей среды на польских землях была созданная в 1919 г. Временная государственная комиссия охраны природы, действующая в ранге совещательного органа министра по делам вероисповеданий и публичного просвещения.

В современной Польше задача охраны окружающей среды закреплена на конституционном уровне и вменена в обязанность государства. Польская Республика обеспечивает охрану окружающей среды, руководствуясь принципом равномерного развития. Публичные власти обязаны проводить политику, обеспечивающую нынешним и будущим поколениям экологическую безопасность, а также поддерживать действия граждан, направленные на охрану и улучшение состояния окружающей среды. При этом право каждого на получение информации о состоянии и охране окружающей среды отнесено к основным конституционным правам (ст. ст. 5 и 74).

На конституционном уровне сформулирована и обязанность каждого заботиться о состоянии окружающей среды, нести ответственность за причиненное ей ухудшение (ст. 86). Необходимость охраны окружающей среды определена Конституцией как одно из оснований для ограничений в области пользования конституционными свободами (п. 3 ст. 31).

После вступления Польши в Евросоюз страна приняла на себя определенные обязательства по соблюдению правовых стандартов Союза в области экологической безопасности, а также приведения национального законодательства в соответствие с ними. Польша принимает активное участие в международном сотрудничестве по вопросам охраны окружающей среды, а в системе источников польского экологического права присутствует блок обязательных для членов Европейского союза постановлений его органов.

Основой всех мероприятий в области экологии в настоящее время является "Экологическая политика государства на 2009 - 2012 годы с перспективой до 2016 года" <1>, принятая Сеймом 22 мая 2009 г.

--------------------------------

<1> См.: Monitor Polski. 2009. N 34. Poz. 501.

В структуре экологического права, как правило, выделяют три составные части: природоохранное право, природоресурсное право и экологизированные нормы иных отраслей права. Отметим, что необходимость обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов (земли, воды, недр, лесов, атмосферного воздуха, животного мира) получила отражение в правовых нормах намного раньше, чем предмет природоохранного права.

Правовые источники польского экологического права не кодифицированы и представляют собой весьма обширный массив как законодательных актов, так и принятых в их развитие актов органов исполнительной власти, а также актов местного права. По некоторым данным, насчитывается более 4000 текстов правовых актов, регламентирующих вопросы охраны окружающей среды.

Одни из них посвящены общим для экологического права проблемам, к примеру организации процессов управления и контроля; другие - непосредственно конкретным объектам защиты и охраны.

Определенные обязанности в сфере охраны окружающей среды могут возникать не только из общеобязательных правовых предписаний. Источником таких обязанностей, прежде всего в области ведения хозяйственной деятельности, являются также административные решения, гражданско-правовые договоры, нормы местного права, такие как план территориального благоустройства, а также программы охраны окружающей среды наряду с планом использования отходов.

Особая роль в системе источников польского экологического права отведена Закону от 27 апреля 2001 г. "Право охраны окружающей среды". Уже в силу предмета и комплексного характера регулирования данный Закон представляет собой базовый акт кодифицированного типа. Именно им определены принципы охраны окружающей среды, объекты охраны, а также условия использования природных ресурсов и финансово-правовые средства охраны окружающей среды.

Закон устанавливает принципы и условия допустимых выбросов субстанций или энергии в окружающую среду; платность использования объектов окружающей среды; доступ к информации о состоянии окружающей среды; обязанности органов управления, а также ответственность и санкции за нарушение правил охраны окружающей среды.

Однако в силу определенной специфики ряда объектов природоохранной деятельности действие данного Закона не распространяется на объекты атомного права, охрану морских вод от загрязнения. Система органов управления и принципы охраны указанных объектов установлены в Законе от 29 ноября 2000 г. "Атомное право" и в Законе от 16 марта 1995 г. "О предотвращении загрязнения морских вод с морских судов", а также в ряде иных правовых источников.

Потребность введения новых правовых механизмов охраны окружающей среды отражена в таких актах, как Закон 2007 г. "О предотвращении ущерба окружающей среде и ее восстановлении".

К категории базовых правовых источников относится также Закон от 16 апреля 2004 г. "Об охране природы". Определяя природу в качестве национального богатства и наследия, Закон формулирует задачи, цели и формы охраны природы. Так, охрана природы состоит в сохранении, разумном использовании, а также восстановлении ресурсов, творений и составных элементов природы.

Понятие "окружающая среда" определено Законом "Право охраны окружающей среды" как совокупность природных элементов, в том числе также преобразованных в результате деятельности человека, таких как поверхность земли, ископаемые, воды, воздух, ландшафт, климат, а также остальные составные части биологического многообразия и взаимодействие этих элементов.

Важно подчеркнуть, что, толкуя понятие "воздействие на окружающую среду", Закон устанавливает, что оно включает в себя также и влияние на здоровье людей.

В системе источников польского экологического права ряд законов комплексно регламентируют охрану отдельных объектов природоресурсного права, таких как вода, воздух, земля, леса, лесные и сельскохозяйственные угодья, животный и растительный мир.

Основополагающими актами природоресурсного права являются Законы: от 18 июля 2001 г. "Водное право", от 28 сентября 1991 г. "О лесах", от 4 февраля 1994 г. "Геологическое и горное право", от 18 апреля 1985 г. "О речном рыболовстве", от 13 октября 1995 г. "Право охоты", от 21 августа 1997 г. "Об охране животных", от 3 февраля 1995 г. "Об охране сельскохозяйственных и лесных земель", от 22 июня 2001 г. "О генетически модифицированных организмах", от 18 декабря 2003 г. "Об охране растений", от 2 апреля 2004 г. "О системе идентификации и регистрации животных", от 17 июля 2009 г. "О системе управления эмиссией парниковых газов и иных субстанций".

Правовые нормы, имеющие непосредственное отношение к экологическому праву, содержатся и в актах, определяющих правила ведения хозяйственной деятельности. В их числе Законы: от 2 июля 2004 г. "О свободе хозяйственной деятельности", от 22 марта 1989 г. "О ремесле", от 20 октября 1994 г. "О свободных экономических зонах", от 25 июня 2009 г. "Об экологическом сельском хозяйстве", от 27 апреля 2001 г. "Об отходах", от 10 июля 2008 г. "Об отходах добывающей промышленности", от 19 июня 1997 г. "О запрете использования товаров, содержащих асбест", от 17 июля 2009 г. "О системе управления эмиссией тепловых газов и иных субстанций".

Основными принципами польского экологического права являются: рациональное использование окружающей среды; возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде; принцип кооперации, подразумевающий общую ответственность за охрану окружающей среды не только государства и его структур, но и всего общества в целом, а также каждого гражданина.

В законодательстве последних лет достаточно явно прослеживается усиление так называемых управленческих и экономических принципов охраны окружающей среды. Более четко определяются виды и формы ответственности органов публичной власти, а также юридических и физических лиц за экологическую безопасность; новую регламентацию обрели важнейшие вопросы экологического контроля и мониторинга состояния окружающей среды. В законодательстве закрепляются общие технологические стандарты и параметры допустимых негативных воздействий на окружающую среду, четкие ставки платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде как следствие хозяйственной деятельности.

Целями охраны природы Закон называет поддержание экологических процессов и стабильности экосистем, сохранение биологического разнообразия, геологического и палеонтологического наследия, формирование собственного поведения человека в отношении природы путем просвещения, информирования и поддержки деятельности по охране природы.

Провозглашенные цели охраны природы стоят во главе всей экологической политики государства и учитываются в программах охраны природы, принимаемых органами территориального самоуправления, в Концепции территориального благоустройства, стратегиях развития воеводств, планах территориального благоустройства воеводств, гмин, иных местных планах благоустройства, а также в хозяйственной и инвестиционной деятельности.

Комплексный подход к охране природы предопределен положениями Закона, установившими, что охрана одного либо нескольких природных элементов должна осуществляться только с учетом охраны остальных природных элементов.

Формами охраны природы являются: национальные парки, которые могут существовать как природные заповедники и ландшафтные парки; территории (зоны) охраняемого ландшафта, в том числе и определенные Общеевропейской программой "Природа - 2000", а также памятники природы, заказники и экологические угодья либо природно-охранные комплексы. К формам охраны Законом отнесены также места выступания геологических формирований, нагромождений, минеральных образований, фрагменты поверхностных выработок (карьеров), а также охрана отдельных видов растений, зверей и грибов.

Система государственного управления. Центральным органом правительственной администрации в области охраны природы и окружающей среды является министр окружающей среды. На местах данная сфера включена в компетенцию воевод, бургомистров или президентов городов. Определенными полномочиями наделены также старосты, воеводские сеймики и маршалы воеводств.

В Польше активно действуют и специализированные органы охраны природы и окружающей среды: главный инспектор охраны окружающей среды и соответствующие воеводские инспектора. На основании Закона от 20 июля 1991 г. "Об Инспекции охраны окружающей среды" главный инспектор в качестве центрального органа правительственной администрации призван контролировать соблюдение предписаний об охране окружающей среды. Главный инспектор назначается и освобождается от должности Председателем Совета министров.

Министр окружающей среды, выполняет задачи органа правительственной администрации в сфере охраны природы с помощью главного хранителя ("konserwatora") природы, имеющего статус секретаря или заместителя министра. Он назначается и освобождается от должности Председателем Совета Министров.

Воевода исполняет задачи органа правительственной администрации в области охраны природы с помощью воеводского хранителя природы.

В сфере охраны природы действуют также органы, наделяемые статусом консультативно-совещательных. Это Государственный совет охраны природы и воеводские советы охраны природы, действующие соответственно при министре окружающей среды и воеводах. Кроме того, при директорах парков создаются научные советы парка.

В качестве консультативно-совещательных органов образованы Национальная комиссия по оценке воздействия на окружающую среду и соответствующие региональные комиссии при маршалах воеводств.

Органами специальной компетенции в данной сфере являются: генеральный директор охраны окружающей среды и соответствующие региональные директора. Генеральный директор охраны окружающей среды, являясь центральным органом правительственной администрации, реализует свои задачи с помощью генеральной дирекции, имеющей статус государственной бюджетной организации.

Для получения достоверной информации о состоянии окружающей среды с 1991 г. в Польше действует система государственного мониторинга. Правовые основы механизма государственного мониторинга определены отдельной главой Закона "Право охраны окружающей среды", а также рядом иных законов.

Государственный мониторинг включает в себя задачи, предписываемые как отдельными законами, так и международными обязательствами Польши, а также реальными потребностями, диктуемыми экологической политикой государства.

Государственный мониторинг проводится на основе перспективных общенациональных программ, разрабатываемых главным инспектором охраны окружающей среды. Первая из таких программ была принята в Польше в 1992 г. На уровне воеводств соответствующие программы разрабатываются воеводскими инспекторами охраны окружающей среды и представляются на утверждение Генерального инспектора. Начиная с 2003 г. большинство позиций всех программ ориентированы на интеграцию страны в Европейский союз и унификацию системы оперативного управления охраной окружающей среды с европейскими стандартами.

Экологическая политика государства и программы охраны окружающей среды. Целью государственной экологической политики является создание необходимых условий для реализации охраны окружающей среды. Исходя из реального состояния окружающей среды, экологическая политика должна определять, прежде всего, экологические цели и приоритеты, перспективы и долгосрочные цели, виды и сроки проведения экологических мероприятий, а также источники, необходимые для достижения этих целей, в том числе экономическо-правовые механизмы и финансовые инструменты.

Государственная экологическая политика разрабатывается министром окружающей среды и утверждается Сеймом по представлению Правительства. При этом каждые четыре года Совет министров обязан представлять Сейму доклад о ее реализации.