Глава 8. Европейский Совет и Совет Европейского Союза

8.1. Европейский совет

8.1.1. Европейский совет до Лиссабонского договора

Европейский совет - высший орган политического руководства европейскими сообществами и Европейским союзом, своего рода коллективный глава Союза. Таково фактическое положение Европейского совета по сравнению с другими институтами и органами Союза. Однако мы не найдем подобных формулировок в учредительных договорах.

Европейский совет появился много позже создания основных институтов ЕС. В его состав входили высшие должностные лица государств - членов ЕС и самого Союза, а именно главы этих государств или их правительств, и также председатель Европейской комиссии <1>. На сессиях Европейского совета присутствовали министры иностранных дел государств - членов ЕС.

--------------------------------

<1> По ЛД в состав Европейского совета также входит его председатель, избираемый на 2,5 года. Таким образом, при 27 государствах - членах ЕС Европейский совет насчитывает 29 человек.

Европейский совет не был предусмотрен первоначальными учредительными договорами. Он был порожден в результате следующих событий.

Середина 1960-х гг. была отмечена конфликтом между президентом Франции генералом Шарлем де Голлем, отстаивавшим суверенные права государств, и председателем Комиссии ЕС Вальтером Хальштейном, пытавшимся превратить возглавляемый им институт в своего рода "европейское правительство".

Приход к власти во Франции и Германии нового руководства несколько оживил интеграционное строительство. Вновь избранный президент Франции Валери Жискар д'Эстен и канцлер Германии Гельмут Шмидт, не обремененные "демонами национализма", стали инициаторами встреч в верхах (саммитов) руководителей стран - членов сообществ. Из эпизодических эти встречи довольно быстро превратились в регулярные заседания Европейского совета.

Решение о проведении регулярных встреч глав государств и правительств стран - членов сообществ было принято в 1974 г. на саммите в Фонтенбло (Франция). Инициатива проведения периодических встреч в верхах принадлежала президенту Франции В. Жискар д'Эстену. Руководители стран "шестерки" решили встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития европейских сообществ. Одним из оснований для регулярных встреч на высшем уровне была необходимость координации усилий в области внешней политики, поскольку данная сфера не входила в ведение сообществ. Важной причиной создания Европейского совета была также необходимость урегулирования проблем, которые не мог почему-либо решить Совет (министров) на своем уровне.

Позднее существование Европейского совета в качестве высшего органа политического руководства было закреплено в Едином европейском акте 1986 г. (ст. 2) и в Маастрихтском договоре о Европейском союзе 1992 г. Данным Договором была установлена периодичность его заседаний: "Европейский совет собирается, по крайней мере, дважды в год..." (ст. 4).

Главной задачей Европейского совета, как ее определяла та же статья Маастрихтского договора, являлось то, что "Европейский Совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры".

В то же время многие зарубежные и отечественные юристы считали правовой статус Европейского совета в "долиссабонский" период достаточно неопределенным. В доказательство приводится тот факт, что данного органа не было в числе институтов Сообщества. Это считалось правовой аномалией, поскольку заседания Европейского совета оказывали значительное влияние на ход интеграции и на всю европейскую жизнь.

Оценивая статус Европейского совета в период до вступления в силу Лиссабонского договора, необходимо отметить следующее.

"Европейский Совет, - пишет, например, Ю.М. Юмашев, - фактически представляет собой "встречу в верхах" глав государств и правительств государств-членов" <1>. "Образно говоря, - продолжает тот же автор, - по своему статусу и действиям он чем-то напоминает КПСС, которая также была "вне правового поля страны". Не случайно Европейский совет часто называют "суперорганом" <2>.

--------------------------------

<1> Юмашев Ю.М. Право и институты Европейского союза/Европейских сообществ // Актуальные международно-правовые и гуманитарные проблемы: Сборник статей. М., 2003. Вып. IV. С. 289.

<2> Там же. С. 290.

Европейский совет самостоятельно правовых актов не издавал и потому не был отнесен к числу институтов. Он выступал в качестве органа стратегического планирования и политического руководства. Его решения имели политический, а не правовой характер. Они могли быть обязательны для государств-членов, а не для частных лиц, и не подлежали оспариванию в судебном порядке.

Европейский совет был и остается органом межгосударственного сотрудничества.

Он занимается крупными вопросами, связанными с переходом к следующему этапу интеграции, принимает решения, необходимые для разработки новых учредительных актов, созыва межправительственных конференций, расширения Союза, осуществляет руководство внешней политикой и политикой безопасности, контролирует сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере.

На рассмотрение Европейского совета передаются все спорные проблемы, не решенные на ином уровне институтами Союза. В своих заключительных документах после каждого заседания Европейский совет намечает, какие конкретные действия должны быть предприняты для достижения целей, поставленных учредительными договорами, которые Совету (министров) не удалось решить на своем уровне.

Кроме того, что заседания Европейского совета собирались не менее двух раз в год, был предусмотрен также созыв внеочередных сессий. В период до ЛД в Европейском совете председательствовал глава государства или правительства страны, которая осуществляла в данный период председательствование в Совете (министров) в течение шести месяцев. Заседания Европейского совета могли проходить на территории председательствующего государства, хотя по соображениям безопасности все чаще собирались в Брюсселе.

Отметим в этой связи, что среди приложений к Ниццкому договору 2001 г. имеется Декларация о месте заседаний Европейского совета. Поскольку ее текст весьма краток, приведем его полностью:

"Начиная с 2002 года одно заседание Европейского совета за каждый период председательствования будет проводиться в Брюсселе. Когда Европейский Союз будет насчитывать 18 членов, все заседания Европейского совета будут проводиться в Брюсселе". Согласно п. 2 ст. 1 Правил процедуры Европейского совета его заседания должны проходить в Брюсселе. В исключительных случаях на основе единогласия может быть решено провести заседание Европейского совета в ином месте.

Председатель в рамках сроков своих полномочий в течение шести месяцев осуществлял высшее представительство Союза в сфере международных отношений.

Решения Европейского совета были обязательны для поддержавших его государств и не обязательны для воздержавшихся при голосовании.

8.1.2. Изменения в статусе и составе Европейского совета

по Лиссабонскому договору. Введение поста

постоянного председателя Европейского совета

В Лиссабонском договоре вышеупомянутая юридическая аномалия, заключавшаяся в несоответствии реального статуса Европейского совета его правовому закреплению в учредительных договорах, исправлена. В частности, как отмечалось, Европейский совет Лиссабонским договором (ст. 13 ДЕС) включен в число полноправных институтов, где в их списке занимает второе место после Европейского парламента. Таким образом, можно сказать, что ЛД привел право в соответствие с практикой.

В Лиссабонском договоре повторена формулировка о том, что "Европейский совет дает Союзу необходимые импульсы для развития и определяет его общие политические ориентиры и приоритеты". Договор внес изменения в состав нового института. Согласно п. 2 ст. 15 ДЕС "Европейский совет включает глав государств или правительств государств-членов, а также его Председателя и Председателя Комиссии. В его работе участвует Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности".

Согласно п. 3 той же статьи Европейский совет должен собираться два раза в полугодие, т.е. четыре раза в год (прежняя формула - не менее двух раз в год).

Если согласно Маастрихтскому договору министры иностранных дел государств-членов должны были присутствовать вместе с руководителями государств на заседаниях Европейского совета, в Лиссабонский договор внесена существенная поправка.

Так, в п. 3 ст. 15 ДЕС говорится, что если того требует повестка дня, члены Европейского совета могут принять решение о сопровождении каждого из них министром, а председателя Комиссии - членом Комиссии. Когда этого потребует ситуация, председатель созывает чрезвычайное заседание Европейского совета <1>.

--------------------------------

<1> Как показывает практика, "чрезвычайные" или внеочередные заседания Европейского совета в последние годы собираются довольно часто. Их много больше, чем регулярных, плановых заседаний. В то же время в официальных сообщениях, в частности в СМИ, они именуются просто встречами в верхах - "саммитами" Европейского союза. Возможно, это делает формат подобных встреч более понятным широкой публике, которая в большинстве своем из-за большого количества "советов", существующих на европейском континенте, в результате довольно слабо в них ориентируется.

Таким образом, исключив обязательное участие министров иностранных дел в заседаниях Европейского совета, Лиссабонский договор предусматривает присутствие наряду с полноправными членами Европейского совета также министра, "когда этого требует повестка дня". В данном случае председателя Комиссии также может сопровождать соответствующий комиссар. Какой это должен быть министр и комиссар, договор не уточняет. Очевидно, что это должно быть продиктовано повесткой дня и вопросами, которые будут обсуждаться на заседании Европейского совета. Важно лишь отметить, что министры иностранных дел теряют монополию на участие в этом важнейшем институте.

Новым моментом является также то, что по ЛД Европейский совет созывается его председателем два раза в полугодие, т.е. четыре раза в год (до вступления в силу ЛД - не менее двух раз в год). Таким образом, количество регулярных заседаний по ЛД удваивается. Повторим, что предусматриваются и внеочередные заседания Европейского совета.

Согласно п. 4 ст. 15 ДЕС Европейский совет голосует консенсусом, за исключением случаев, когда договорами предусмотрен иной способ голосования. В ряде случаев, прямо установленных в договорах, Европейский совет должен принимать решения квалифицированным большинством.

Следует отметить, что порядок принятия решений квалифицированным большинством в Европейском совете аналогичен порядку, принятому для Совета, в силу п. 1 ст. 235 ДФЕС. Иначе говоря, ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС, в которых говорится о голосовании квалифицированным большинством, с учетом ст. 3 Протокола о переходных положениях, имеют отношение к двум важнейшим институтам - Совету (министров) и Европейскому совету.

Практически все положения, относящиеся к Европейскому совету и Совету (министров), содержатся в соответствующих статьях Протокола о переходных положениях, приложенного к Лиссабонскому договору.

В настоящей книге данным положениям уделено внимание в разделе, в котором говорится о деятельности Совета (министров). Там же приводится таблица распределения взвешенных голосов и порядок принятия решений, которые относятся одновременно как к Совету министров, так и к Европейскому совету. То есть указанная таблица отображает также распределение взвешенных голосов и в Европейском совете.

Стало быть, для двух важнейших институтов ЕС действует одна и та же таблица распределения по странам взвешенных голосов. Равным образом порядок принятия решений квалифицированным числом голосов в Совете относится также к Европейскому совету.

Нам также важно не упускать из виду, что Европейский совет, как и в его прежнем виде, по ЛД имеет межгосударственный характер.

В том, что касается положения об участии Министров в Европейском совете, мы видим, что это становится по новому договору, скорее, исключением, чем правилом. Объясняется это, очевидно, тем, что в расширившемся Европейском союзе Европейский совет в составе около 60 представителей, если иметь в виду участие 27 министров иностранных дел, а также представителей Комиссии, может увязнуть в дискуссиях и будет не в силах принимать оперативные решения.

Согласно ст. 15 ДЕС в состав Европейского совета входят главы государств или правительств государств-членов (на сегодня их 27), а также его председатель и председатель Комиссии. В его работе участвует и Высокий представитель по иностранным делам.

При этом следует иметь в виду, что председатель Европейского совета - это не руководитель председательствующего в течение шести месяцев государства, как это происходило ранее, а лицо, занимающее указанную должность на длительный срок (2,5 года), которое может быть вновь переизбрано, и не совмещающее ее с руководящей должностью в своей стране <1>. В то же время полугодовое председательствование государств-членов в Совете (министров) остается.

--------------------------------

<1> Первым председателем Европейского совета стал бывший премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпей, приступивший к исполнению своих обязанностей 1 января 2010 г.

Из других нововведений Лиссабонского договора следует отметить, что один член Европейского совета может делегировать право голоса другому. Согласно п. 1 ст. 235 ДФЕС "в случае голосования каждому члену Европейского совета может делегироваться право голоса со стороны не более одного из других членов". На практике на заседании Европейского совета в октябре 2003 г. тогдашний президент Франции Ж. Ширак уже представлял и своего германского коллегу канцлера Г. Шредера, которого важные дела задержали в Берлине. То есть можно сказать, что и здесь право лишь подтвердило то, что уже делалось на практике.

Идея создания постоянного поста председателя Европейского совета получила свое воплощение в тексте Европейской конституции, откуда была позаимствована Лиссабонским договором.

Сторонники замены шестимесячного председательствования в Европейском союзе на должность более постоянного председателя Европейского совета сроком на 2,5 года, который может быть затем переизбран еще на один такой же срок, в ходе работы Конвента по подготовке Евроконституции выдвинули ряд аргументов.

В соответствии с этими аргументами многие государства, председательствовавшие в Европейском совете, защищали, скорее, свои национальные интересы либо интересы своего региона, игнорируя цели всего Союза. Согласно высказывавшимся на Конвенте точкам зрения, шестимесячное председательствование в Европейском совете на основе ротации привносило нестабильность, отсутствие преемственности, особенно в том, что касается внешнеполитических вопросов. В ходе работы Конвента звучали речи о том, что великие державы - США и Россия - при прежнем порядке председательствования были вынуждены менять собеседника - руководителя Европейского союза каждые шесть месяцев. Отмечалось, в частности, что руководители других государств, да и сами граждане Европейского союза не успевали запомнить имя очередного высшего представителя Союза. В течение шести месяцев председательствующее государство не имело времени порой не только решить какие-либо вопросы, но и просто сформировать общую позицию по важной международной проблеме. На Конвенте приводился пример того, что в разгар иракского кризиса в качестве председательствующих в Союзе сменилось три государства - Испания, Дания и Греция. К тому же со временем и с увеличением числа государств-членов было все труднее совмещать посты руководителя своего государства и председателя Европейского совета.

Дело также в том, что в начале европейского строительства каждое государство на основе ротации председательствовало в сообществах раз в три года, т.е. когда в странах в основном сохранялись те же правительственные и административные команды. При численности ЕС, равной 27 государствам, при сохранении прежнего порядка шестимесячного председательствования одна и та же страна председательствовала бы в Европейском совете лишь один раз в каждые 13,5 лет.

Если, например, Франция с 1957 по 2008 гг. была председателем Совета 12 раз, в следующие 50 лет она смогла бы председательствовать не более четырех раз. Таким образом, на 13,5 лет государство-член было бы отстранено от важнейших рычагов влияния в Союзе.

Согласно Лиссабонскому договору председатель Европейского совета избирается квалифицированным большинством. Это положение Лиссабонский договор унаследовал от Конституции.

В ходе работы Конвента по выработке Конституции вносилось предложение избирать председателя Европейского совета (его условно называли также "президентом Европейского союза") на основе всеобщих выборов всеми гражданами Союза. Прозвучало также предложение председателя Конвента В. Жискар д'Эстэна избирать "президента Европейского союза" конгрессом народов, состоящим на одну треть из депутатов Европейского парламента и на две трети из депутатов национальных парламентов, назначаемых пропорционально численности населения страны. Но эти предложения не прошли.

На современном этапе по легитимности и полномочиям пост председателя Европейского совета продолжают сравнивать с постом председателя Комиссии, кандидатура которого подбирается Европейским советом, но утверждается (избирается) Европейским парламентом. Как представляется, практика совместной работы двух руководителей должна расставить все по своим местам. Очевидно, что многое также будет зависеть от личностей, которые будут занимать эти посты.

В соответствии с п. 5 ст. 15 ДЕС, определяющей статус председателя Европейского совета, лицо, избранное на эту должность, не может совмещать ее с каким-либо национальным мандатом. В то же время Лиссабонский договор не запрещает совмещать данную должность с исполнением функций в других европейских институтах.

В ходе работы Конвента при обсуждении этого вопроса имелась в виду возможность совмещения мандата председателя Европейского совета с постом председателя Комиссии. В этом случае предполагалось что-то вроде создания должности "президента Европы", наделенного более властными полномочиями. Однако большинство участников Конвента сочли данное предложение неприемлемым, и оно не прошло.

Договор о Европейском союзе в лиссабонской редакции уточняет в последнем абзаце п. 6 ст. 15 следующее: "Председатель Европейского совета обеспечивает на своем уровне и в этом качестве внешнее представительство Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности без ущерба полномочиям Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности".

По мнению зарубежных экспертов, одна из главных проблем, связанных с постом председателя Европейского совета, состоит в том, что на практике он может стать похожим на должность президента парламентской республики, как это происходит в Италии или Германии. В этих случаях, как известно, президент, оставаясь в тени, не играет ведущей роли, и его имя зачастую остается неизвестным широкой публике в других странах, поскольку главную роль в подобных республиках играют премьер-министры (в Германии - канцлер).

8.2. Совет Европейского союза

8.2.1. Совет до Лиссабонского договора

В названиях европейских организаций и их органов часто фигурирует слово "совет". Например, существует организация Северный совет. В Страсбурге действует Совет Европы (СЕ). В Европейском союзе имеются Европейский совет и Совет (министров) <1>.

--------------------------------

<1> Не путать с Комитетом министров - одним из главных органов Совета Европы.

Стремясь к сокращениям либо по незнанию даже отдельные эксперты-международники в СМИ порой путают различные европейские организации (например, ЕС с СЕ, Европейский союз или Европейский совет с Советом Европы), ошибаются в наименовании органов и институтов ЕС и, таким образом, невольно вводят в заблуждение читателя.

Статус Совета Европейского союза (Совета) был определен непосредственно в прежних учредительных договорах. Согласно договорам он является институтом, действующим на основе европейского права, который обеспечивает согласование национальных интересов государств-членов с выполнением задач, стоящих перед интеграционным объединением. Совет обязан воздержаться от принятия решения, если хотя бы одно из государств-членов заявит о том, что его принятие нанесет ущерб существенным национальным интересам.

В Совет входят представители правительств государств-членов в ранге министров. Наряду с Европейским парламентом Совет обладает законодательной и бюджетной властью. Он - главный институт, принимающий решения в области Общей внешней политики и политики безопасности, а также в сфере Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере.

Совет не имеет постоянного состава. В зависимости от характера обсуждаемых проблем Совет созывается в составе соответствующих министров. Например, Совет в составе министров сельского хозяйства принимает решения в области общей сельскохозяйственной политики.

Наиболее общими вопросами и вопросами политического характера занимается Совет, созываемый в составе министров иностранных дел или министров, ведающих европейскими делами. В тех случаях, когда решаются экономические вопросы, собирается Совет на уровне министров экономики, при решении финансовых вопросов - на уровне министров финансов или тех и других вместе (Экофин). Наиболее часто собирается Совет в составе министров иностранных дел, а также Экофин.

В 1993 г. Совет принял решение о своем официальном наименовании - Совет Европейского союза. Однако в специальной литературе, договорах и на практике этот институт часто называют просто Совет.

Председателем Совета является министр государства-члена, которое председательствует в Европейском союзе. Каждое государство - член Союза председательствует в Совете в течение шести месяцев в соответствии с установленным порядком <1>. Например, в 2010 - 2014 гг. запланирован следующий порядок председательства в Совете:

--------------------------------

<1> Decision du Conseil du ler janvier 2007 - 2007/5/CE, Euratom.

2010 г.

Январь - июнь Испания

Июль - декабрь Бельгия

2011 г.

Январь - июнь Венгрия

Июль - декабрь Польша

2012 г.

Январь - июнь Дания

Июль - декабрь Кипр

2013 г.

Январь - июнь Ирландия

Июль - декабрь Литва

2014 г.

Январь - июнь Греция

Июль - декабрь Италия

Совет наделен исключительно широкими полномочиями. Он обеспечивает координацию общей экономической и социальной политики государств-членов и наделен правом принятия обязательных решений. Совет ведает вопросами финансовой политики, имеет широкие полномочия в сфере общей внешней политики и политики безопасности, руководит сотрудничеством в области борьбы с преступностью и судопроизводства. Маастрихтский договор предусмотрел возможность созыва Совета на уровне глав государств и (или) правительств <1>. Совет, проходивший в таком составе, не следует путать с заседаниями Европейского совета. В отличие от порядка проведения Европейского совета заседания Совета Европейского союза на уровне глав государств и (или) правительств проходили согласно своей процедуре с принятием решений квалифицированным большинством голосов (Европейский совет принимал решения на основе единогласия или консенсуса).

--------------------------------

<1> Известны по меньшей мере два таких случая. В мае 1998 г. Совет в составе глав государств и правительств принял решение, согласно которому 11 государств - членов ЕС были допущены к третьему этапу создания экономического и валютного союза и им разрешалось ввести единую валюту - евро. Второй случай - это принятие Советом в составе глав государств и правительств общей энергетической политики ЕС в марте 2007 г.

Решения Совета облекаются в форму нормативных правовых актов, которые являются обязательными для государств-членов и могут быть оспорены в Суде ЕС.

Согласно Амстердамскому договору Совет был наделен правом принятия нормативных правовых актов по вопросам, регулируемым шенгенскими соглашениями, таким как визовая политика, миграция и убежище.

Совет наряду с Еврокомиссией и Европарламентом обладает законодательными функциями.

Согласно учредительным договорам решения в Совете принимаются единогласно, квалифицированным большинством голосов или простым большинством по процедурным вопросам.

Решения по важнейшим вопросам принимаются на основе принципа единогласия (главные направления развития Европейского союза, общая внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере, политика предоставления убежища и иммиграционная политика, политика экономической и социальной гармонизации, налоговая политика и т.д.). Единогласное голосование означает, что не должно быть голосов "против" при наличии кворума, равного простому большинству членов Совета, уполномоченных принимать участие в голосовании. При этом наличие воздержавшихся членов данного института не влияет на принятие решения.

Что касается квалифицированного большинства голосов, эта процедура принятия решений отличается большей сложностью. Она стала правилом при принятии важных решений политического характера, касающихся, например, мероприятий по завершению строительства единого внутреннего рынка. При применении этой процедуры каждое государство обладало в Совете числом голосов, отражающим численность населения, экономические показатели и ряд других факторов. Это так называемые взвешенные голоса, и такое голосование называлось взвешенным. Например, 15 государств Европейского союза имели в сумме 87 голосов. Германия, Великобритания, Италия и Франция имели по 10 голосов, Испания - 8, Бельгия, Греция, Португалия и Нидерланды - по 5, Австрия и Швеция - по 4, Дания, Ирландия и Финляндия - по 3 и Люксембург - 2 голоса. Получалось, что применительно к Германии один голос приходился примерно на 8 млн. человек населения, в то время как в Люксембурге он приходился примерно на 200 тыс. человек. Это обстоятельство, естественно, вызывало недовольство крупных государств Европейского союза.

Решение считалось принятым, если за него было подано 62 голоса из 87 (т.е. 71,26% общего числа голосов) и при условии, что предложение внесено Комиссией. Если решение принималось не на основании предложения Комиссии, необходимо, чтобы "за" было подано не менее 62 голосов при условии, что решение поддерживало не менее 10 государств-членов.

Важную роль в подготовке и реализации решений Совета играл Комитет постоянных представителей (для его обозначения часто используют аббревиатуру "Корепер" (от фр. Coreper - сокращенное название Comite des representants permanents). Каждое государство - член Союза имеет свое постоянное представительство, аккредитованное в Брюсселе. Постпреды в ранге послов государств-членов и образуют Комитет постоянных представителей. В рамках этого Комитета рассматриваются и утверждаются проекты почти всех решений, позже принимаемых Советом.

Существует генеральный секретариат Совета, занимающийся технической подготовкой сессий Совета, обеспечивающий внутреннюю деятельность его рабочих комитетов и органов.

Резиденция Совета находится в Брюсселе.

Возвращаясь к способам голосования в Совете, следует отметить, что после расширения Союза почти до 30 государств-членов могут создаться ситуации, когда достигнуть согласия по тем или иным вопросам будет весьма сложно. Такие случаи могут парализовать деятельность Совета, а вместе с ней и дальнейшее развитие Европейского союза. Чтобы избежать этого и улучшить управляемость Союза, Ниццкий договор значительно увеличил количество сфер деятельности, решение по которым должно приниматься квалифицированным большинством голосов. При этом в данные сферы вошло приблизительно 30 направлений деятельности, решения по которым ранее принимались единогласно. В частности, это касается гражданско-правового сотрудничества, заключения соглашений по торговле услугами и интеллектуальной собственности и др.

Что касается взвешенных голосов, Ниццкий договор 2001 г. предусмотрел, что их распределение меняется и должно выглядеть следующим образом (табл. 1) <1>.

--------------------------------

<1> Следует иметь в виду, что Болгария и Румыния тогда не были членами Европейского союза, поэтому их нет в таблице.

Таблица 1

Отныне квалифицированное большинство голосов определялось каждый раз в зависимости от количества присоединившихся государств. При этом любое государство-член могло потребовать проверить, охватывает ли квалифицированное большинство не менее 62% всего населения Европейского союза. Если выяснялось, что это не так, решение отклонялось.

Число проводимых заседаний Совета в нормативных актах не фиксируется. На практике оно весьма велико и в последние годы доходило до сотни в год.

8.2.2. Реформы Совета по Лиссабонскому договору

Совет министров и по Лиссабонскому договору остается важным институтом межгосударственного характера. Он формируется на той же основе, что и до ЛД.

В Лиссабонском договоре (ст. 16 ДЕС, ст. ст. 237 - 243 ДФЕС) уточняются его структура и компетенция.

Из новых моментов следует отметить официальное утверждение понятия "формации" (formations), представляющих собой секторальные группы или способы комплектования Совета в зависимости от обсуждаемых вопросов. По ЛД "Совет заседает в разных формациях". В договоре (п. 6 ст. 16 ДЕС), в частности, говорится о двух формациях - Совете по общим вопросам и Совете по иностранным делам. Совет по общим вопросам обеспечивает согласованность и преемственность в работе различных формаций всего Совета министров. Он также готовит заседания Европейского совета и обеспечивает последовательность работы и выполнение решений последнего, поддерживая связь с председателем Европейского совета и председателем Комиссии.

Совет собирается в составе министров иностранных дел (Совет по иностранным делам), а также секторальных групп министров транспорта, защиты окружающей среды, здравоохранения, образования, культуры и т.п. В п. 9 ст. 16 ДЕС говорится о том, что председательствуют на заседаниях секторальных групп (в формациях) Совета представители государств-членов согласно системе равной ротации.

В приложенной к ЛД Декларации об осуществлении председательства в Совете дополнительно к п. 9 ст. 16 ДЕС уточняется, что председательство в Совете, за исключением формации по иностранным делам, обеспечивается группами из трех государств-членов на протяжении периода в 18 месяцев. Речь идет о председательстве государств в Совете, выражающемся также в руководстве "формациями" Совета, за исключением Совета по иностранным делам, которым по ЛД постоянно руководит Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности. Идея подобного "триумвирата" направлена на обеспечение лучшей координации между шестимесячными председательствами. Эти группы формируются на основе равноправной ротации государств-членов, с учетом их разнообразия и географического равновесия внутри Союза. Каждое государство - член группы обеспечивает по очереди председательство в течение шести месяцев во всех формациях Совета, за исключением формации по иностранным делам <1>. Статьей 2 цитируемой Декларации закрепляется положение о том, что председательство в Корепер осуществляется представителем государства-члена, которое председательствует в Совете по общим вопросам.

--------------------------------

<1> Повторим, что Советом в составе министров иностранных дел руководит Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности.

С исторической точки зрения интересно отметить, что в Конституционном договоре имелось положение и о посте председателя каждой формации, назначаемого или избираемого на срок до одного года. Предполагалось, что председатели формаций министров будут составлять "команды председательства" (equipes de presidence, team Presidency) в Совете министров. Считалось, что введение постов председателей формаций увеличит эффективность работы всего института - Совета и сделает ее более стабильной.

У членов Европейского конвента по подготовке Евроконституции создалось, однако, впечатление, что в новой институциональной структуре Союза с учетом также дискуссии о посте "президента Европейского союза" появляется слишком много "председателей" или "президентов", работу которых, как это видно на примере планировавшегося состава Совета министров, никто не будет в состоянии координировать. Например, непонятно, кто при новой системе назначаемых на год председателей формаций возглавлял бы Корепер и множество других различных рабочих групп Совета министров <1>.

--------------------------------

<1> При нынешних действующих учредительных договорах Корепер и рабочие группы возглавляют соответствующие представители государства, председательствующего в течение шести месяцев на основе ротации.

Очевидно, что увеличение количества различных председателей-президентов наряду с имеющимся председателем Комиссии и новым постом председателя Европейского совета скорее ухудшало бы эффективность работы Совета министров, да и всего Европейского союза.