Глава 9. Европейская Комиссия

9.1. Статус Европейской комиссии

и ее роль в институциональной структуре ЕС

В различных зарубежных и отечественных источниках Европейскую комиссию (ЕК) называют "стражем учредительных договоров", "символом", "сердцем", "двигателем" или "мотором" институциональной европейской архитектуры. Данный институт в значительной мере отличает прежние сообщества и Европейский союз от других международных организаций.

Европейская комиссия - ведущий институт Европейского союза, который осуществляет повседневное оперативное управление делами Союза и без участия которого практически не принимается ни одно важное решение, обязывающее Евросоюз. Комиссия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве. Она совместно с Судом ЕС призвана защищать интересы европейской интеграции от посягательств со стороны государств - членов ЕС. Комиссия, как и Суд, выполняет функции стража европейской законности, добиваясь выполнения постановлений как первичного, так и производного (вторичного) права.

Комиссия принимает решения на основе коллегиальности, т.е. коллективно, простым большинством голосов ее членов.

Она была задумана, чтобы представлять в условиях полной независимости общие европейские интересы перед лицом всех государств - членов прежних европейских сообществ и Союза.

Комиссию нередко сравнивают с правительством, поскольку она играет решающую роль в управлении делами Союза. ЕК, в частности, распоряжается кредитами по бюджету, обладает законодательными функциями. В законодательной области ее называют "мотором", поскольку именно Комиссия предлагает "законопроекты" (т.е. делает предложения), которые, пройдя затем через Европейский парламент и Совет, становятся обязательными решениями.

Комиссия обеспечивает осуществление общих политик, например общей сельскохозяйственной политики, исполняет бюджет и управляет программами Евросоюза. В ходе конкретной реализации общих политик и программ Комиссия широко пользуется помощью национальных администраций государств-членов.

Однако как Евросоюз не является государством, так и Еврокомиссия не представляет собой аналога национальному правительству.

Утверждение состава ЕК производится на основе взаимного согласия межправительственных по характеру Европейского совета и Совета и представляющего граждан и народы Союза наднационального Европейского парламента.

Заседания Комиссии проводятся еженедельно. Решения принимаются большинством голосов и выносятся от имени всей Комиссии. Она осуществляет свои функции в соответствии с политическими ориентирами, устанавливаемыми ее председателем. В Комиссии существует строгое иерархическое подчинение ее членов председателю: он распределяет обязанности между членами Комиссии и может пересматривать это распределение. Председатель ЕК - член Европейского совета. Под руководством председателя работает генеральный секретарь Комиссии и его аппарат.

Комиссия, во-первых, играет роль "хранителя" Евросоюза и его правовой системы; во-вторых, является "мотором", обеспечивающим дальнейшее развитие интеграционных процессов; в-третьих, она административная инстанция, осуществляющая исполнительную власть на основании и во исполнение права ЕС.

9.2. Порядок формирования и состав Комиссии

Формирование Европейской комиссии, согласно п. 7 ст. 17 ДЕС, происходит следующим образом.

С учетом расстановки политических сил в Европейском парламенте, сложившейся после выборов, Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, предлагает Европейскому парламенту кандидата на должность председателя Комиссии. Данный кандидат избирается Европейским парламентом большинством голосов членов, входящих в его состав. Если данный кандидат не получает требуемого большинства, то Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, в течение 1 месяца предлагает нового кандидата, который избирается Европейским парламентом согласно аналогичной процедуре.

Совет по согласованию с избранным председателем Комиссии утверждает список других лиц, которых он предлагает назначить членами ЕК. Отбор этих лиц производится исходя из предложений, сделанных государствами-членами. Далее председатель Комиссии, Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и остальные члены Комиссии представляются в качестве коллегии на голосование в Европейский парламент для получения одобрения. На основании такого одобрения Комиссия назначается Европейским советом, постановляющим квалифицированным большинством.

Таким образом, Лиссабонский договор сохраняет принцип получения Комиссией своего рода двух "вотумов доверия" со стороны Европарламента: сначала председателю, затем всей Комиссии в целом. Отказ в "вотуме доверия" со стороны ЕП может последовать в случае несогласия с кандидатурой хотя бы одного из будущих комиссаров.

Проектом Европейской конституции впервые было введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент. Это положение перешло в Лиссабонский договор и, в принципе, должно приводить к избранию председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства <1>.

--------------------------------

<1> В сентябре 2009 г. председателем Комиссии вновь стал Жозе Мануэл Дуран Баррозу - кандидат от Европейской народной партии, фракция которой наибольшая по численности в Европейском парламенте.

Комиссия коллегиально ответственна перед Европарламентом.

До "большого" расширения Союза 1 мая 2004 г. в Комиссию входили 20 членов. Их также именуют комиссарами (или еврокомиссарами). Пять государств - Великобритания, Германия, Испания, Италия и Франция - имели по два места, а остальные 10 - по одному. Надо отметить, что это давняя традиция: с самого начала существования Комиссии в нее входили по два представителя от государств с наибольшей численностью населения и по одному представителю от остальных стран. Еще в Парижском договоре об учреждении ЕОУС 1951 г. было записано, что в состав Высшего руководящего органа (предшественник Комиссии) должен входить "по крайней мере один гражданин от каждого государства-члена, но не может быть более двух членов, имеющих гражданство одного и того же государства". Этот принцип, просуществовав 50 лет, был заменен с появлением Ниццкого договора 2001 г. на другой принцип - "от одного государства - один комиссар", что было обусловлено предстоявшим расширением Европейского союза.

При составе ЕС в 27 государств-членов ЕК насчитывает 27 комиссаров. В установленное число членов Комиссии входит и ее председатель. Комиссия и ее члены назначаются сроком на пять лет.

Недавно это правило было нарушено <1>. Так, когда последний состав Комиссии из 20 членов был назначен в 2000 г., предполагалось, что срок ее работы должен завершиться в 2005 г. Однако в связи с вступлением в 2004 г. в Европейский союз 10 новых государств встал вопрос об изменении состава Комиссии с целью обеспечения представительства в ней новых государств.

--------------------------------

<1> ЛД подтвердил правило, согласно которому срок полномочий Комиссии составляет пять лет. Сейчас он в результате вышеуказанного однократного изменения в 2004 г. совпадает со сроком проведения выборов депутатов Европарламента, которые избираются также на пять лет. Так, в 2009 г., когда проводились выборы в Парламент, был назначен и новый состав ЕК.

Руководство Европейского союза понимало, что после его расширения за счет вступления новых членов (в 2004 и 2007 гг. появились 12 государств-"новичков") при существовавшей системе формирования Комиссия должна увеличиться до 32 членов, что ухудшит ее управляемость и эффективность. В этой связи еще при подготовке Ниццкого договора в него включили положение об ограничении начиная с 2005 г. представительства каждого государства-члена в Комиссии лишь одним комиссаром. На деле, как мы видим, это произошло раньше, т.е. с 2004 г. после "большого" расширения ЕС. Вначале комиссаров стало 25, а с 2007 г. с присоединением к Союзу Болгарии и Румынии - 27.

При такой численности ЕК, согласно Ниццкому договору, Совет на основе единогласия должен принять решение о числе комиссаров, которое будет меньше чем 27. В этом случае комиссары по договору должны назначаться на основе системы равноправной ротации.

Данное положение о сокращении состава Комиссии из Ниццкого договора перешло в текст Европейской конституции, затем в Лиссабонский договор. Согласно ЛД принцип "от одного государства - один комиссар" должен действовать до 2014 г. Затем предусматривалось перейти к формированию сокращенного состава ЕК на основе принципа ротации (ст. 244 ДФЕС).