И правосудия в праве Европейского Союза

5.1. История и содержание понятия "Пространство свободы,

безопасности и правосудия"

В отечественной и зарубежной специальной литературе нет единства в трактовке и отображении данного понятия и института, введенного в право Европейского союза Амстердамским договором 1997 г. Объясняется это прежде всего широтой проблематики, входящей в содержание понятия "Пространство свободы, безопасности и правосудия" <1> (ПСБП или Пространство).

--------------------------------

<1> Фр. - L'espace de liberte, de securite et de justice.

В результате неодинаковых подходов в монографиях и учебных пособиях части, составляющие единое понятие Пространства, нередко содержатся в различных разделах, что, естественно, затрудняет его понимание и восприятие читателем.

Заметим также, что в разных российских источниках даже полное наименование Пространства пишется по-разному.

В том, что касается терминов "свобода" и "безопасность", то, как правило, их перевод на русский язык разночтений не вызывает. В то же время последний термин, который на английском и французском языках пишется одинаково - justice, на русский в разных публикациях переводится по-разному, например как "правосудие", "законность", "юстиция", "справедливость", "правопорядок".

Трудность в том, что слово justice обладает широкой семантикой, которая охватывает значения целого ряда русских слов, и в отсутствие официального перевода учредительных договоров ЕС каждый автор вправе предлагать свой перевод и свое понимание специальной терминологии.

Не вносит ясности и последний в немецком названии Пространства термин - das Recht <1>, основное значение которого - "право". Исходя из немецкоязычных текстов учредительных договоров ЕС, включая Лиссабонский договор, было бы вполне корректным название исследуемого нами института "Пространство свободы, безопасности и права" в том смысле, что это Пространство должно быть правовым, иначе говоря, пространством господства права.

--------------------------------

<1> См.: Der Vertrag von Lissabon. Heidelberg, 2008. S. 34.

Тем не менее из многих возможных вариантов перевода понятия автор данного пособия использует слово "правосудие" <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк.

<1> Именно так перевел термин justice проф. А.О. Четвериков в работе "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" (Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2008). См. также монографию проф. О.Ю. Потемкиной "Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского союза" (М., 2011). Аргументированное обоснование применения термина "правосудие" приводит проф. А.Г. Волеводз на с. 3 своего учебного пособия "Учреждения и органы Европейского союза по судебному и полицейскому сотрудничеству" (М., 2010).

В том, что касается различий в описании понятия ПСБП, представляется, что тому есть еще несколько причин.

1. Во-первых, некоторые направления ПСБП появились исторически в европейском праве раньше, чем формулировка и понятие самого Пространства. Речь в данном случае идет прежде всего о бывшей третьей опоре, названной в Маастрихтском договоре "сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел". Следует учесть, что вся современная проблематика третьей опоры и после упразднения трехопорной конструкции Лиссабонским договором входит в понятие ПСБП.

2. Во-вторых, отдельные важные составляющие понятия ПСБП формально возникли вне организационных и институциональных рамок и правового поля ЕС. Имеются в виду прежде всего шенгенские соглашения и все, что относится к содержанию так называемых "шенгенских достижений" (Schengen acquis - англ., acquis de Schengen - фр.) <1>.

--------------------------------

<1> Шенгенские достижения - совокупность нормативных правовых актов, включающих шенгенские соглашения и другие акты, принятые в их развитие. В частности, регулируют политики - визовую, миграционную и предоставления убежища.

После Амстердамского договора шенгенское право вошло в понятие ПСБП в качестве составной части. Шенгенские нормы как бы "выплеснулись" за рамки собственно шенгенских соглашений и сегодня представляют собой так называемые "шенгенские достижения", которые помимо шенгенских соглашений содержатся во множестве установлений, появившихся позже в развитие этих соглашений. Дальнейшее развитие шенгенских норм происходит как в рамках "внутреннего" права Европейского союза (в актах вторичного права), так и формально вне его рамок - посредством заключения двусторонних и многосторонних договоров между государствами - членами Союза, касающихся, например, полицейского сотрудничества.

Успех шенгенского процесса во многом предопределил появление новой цели - создания ПСБП на всей территории Европейского союза.

Кроме того, сюда же следует отнести нормы и меры отдельных европейских государств по сотрудничеству в борьбе с преступлениями, выработанные в рамках другой европейской организации - Совета Европы. Речь, в частности, идет о подписании под эгидой этой организации ряда Конвенций, например, о выдаче (1957 г.), о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.), о борьбе с терроризмом (1977 г.). Нормы, содержащиеся в этих Конвенциях, были позже позаимствованы нормативными правовыми актами ЕС. К тому же все государства - члены Европейского союза одновременно являются и членами Совета Европы и в качестве последних участвовали в выработке и принятии многих международных договоров СЕ.

В этот же пункт перечисления составляющих ПСБП, вначале возникших вне рамок права ЕС, отнесем и рецепцию в право ЕС из права Совета Европы норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. ЕКПЧ к тому же и по времени появилась раньше, чем возникли европейские сообщества. Как известно, ЕКПЧ была подписана под эгидой другой организации - Совета Европы в 1950 г. в Риме.

3. В-третьих, сложность понимания явления ПСБП и различия в его описании в научной и учебной литературе связаны с тем, что проблематика Пространства содержится не только в специальных разделах учредительных договоров <1>, но "разбросана" и по многим другим их статьям, что, естественно, не упрощает исследование и классификацию этого понятия. Вероятно, отсутствие единой системы в отображении ПСБП в отечественной и зарубежной специальной литературе является прямым следствием сложного характера многочисленных учредительных договоров ЕС. А как уже выше констатировалось, их кодификация (систематизация и сведение в единый текст) с помощью Конституции ЕС потерпела неудачу.

--------------------------------

<1> Впервые отдельная глава под названием "Пространство свободы, безопасности и правосудия" появилась в Договоре о введении Конституции для Европы 2004 г., который в силу не вступил. В настоящее время раздел с таким же названием содержится в тексте Договора о функционировании Европейского союза.

Таким образом, ПСБП - это что-то вроде мозаики, отдельные фрагменты которой сформировались в исторически разное время и, строго говоря, порой вне права европейских сообществ и Союза, к тому же были разбросаны по многим статьям действующих учредительных договоров.

Попытаемся с учетом ограниченных рамок главы осветить, как мы это понимаем, некоторые важные и актуальные моменты, образующие сложное понятие ПСБП. Руководствуемся в данном случае также тем, что считаем практически наиболее важным и интересным для читателя.

Если конкретизировать это широкое понятие, то можно дать ему следующее определение: Пространство свободы, безопасности и правосудия представляет собой прежде всего комплекс мер и форм сотрудничества правоохранительных органов государств - членов Европейского союза, а также институтов и специализированных органов и организаций ЕС, направленных на борьбу с транснациональной преступностью.

Согласно ст. 3 ДЕС в лиссабонской редакции "Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением".

Предполагается, что эти меры должны осуществляться в условиях свободы, соблюдения прав человека, высокого уровня охраны законности и правопорядка.

Как представляется, ключевое слово в понятии ПСБП - "безопасность", поскольку все меры направлены на обеспечение безопасности, предотвращения правонарушений, борьбы с преступностью и терроризмом в рамках Евросоюза.

Создание ПСБП затрагивает регулирование свободного передвижения лиц, процесса упразднения границ внутри ЕС, иммиграции, свободы учреждения и экономической деятельности граждан на территории другого государства-члена, сотрудничества государств-членов в борьбе с преступностью.

В последнем случае речь может идти о мерах полицейского, репрессивного характера, имеющих целью борьбу с преступностью, но которые могут непосредственно касаться повседневной жизни европейских граждан. Видимо, поэтому в наименовании Пространства первым идет термин "свобода" как цель и необходимое условие для проведения мер безопасности, которая должна обеспечиваться соблюдением прав человека и основных свобод.

Термин "пространство свободы, безопасности и правосудия" впервые появился в разделе VI Амстердамского договора, который назывался "Положения о сотрудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере". В частности, в ст. 29 указанного раздела говорилось, что "целью Союза является обеспечение гражданам высокого уровня безопасности в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия путем осуществления совместных действий государств-членов в области сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, а также путем предотвращения и борьбы с расизмом и ксенофобией" (выделено мной. - М.Б.).

Здесь нам важно отметить, что создание такого Пространства Амстердамским договором было включено в число целей Европейского союза. ПСБП - это цель (она пока полностью не достигнута) и одновременно процесс.

Отмена внутренних границ в Европейском союзе и появление так называемой мобильной преступности поставили на повестку дня ЕС задачу повышения эффективности борьбы с преступностью и терроризмом и гармонизации в этой связи законодательств и практики государств-членов.

Основные направления создания ПСБП были определены на заседании Европейского совета в Тампере (Финляндия) 15 - 16 октября 1999 г. (год вступления в силу Амстердамского договора). В частности, при обсуждении идеи о создании "европейского пространства свободы, безопасности и правосудия" участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции, т.е. сглаживания различий, гармонизации, слияния в будущем правоохранительных систем государств - членов Союза. Одна из целей данного положения состояла в том, чтобы преступники потеряли возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия.

Впервые большинство положений о Пространстве свободы, безопасности и правосудия было объединено под таким названием в Договоре, учреждающем Конституцию для Европы 2004 г. Затем данные положения также в виде особого раздела из Евроконституции почти целиком перешли в Лиссабонский договор.

Они сконцентрированы в Договоре о функционировании Европейского союза в разделе V (ст. ст. 67 - 89), который так и называется - "Пространство свободы, безопасности и правосудия". В то же время, учитывая особую природу данной проблематики, положения, касающиеся ПСБП, часто встречаются и в других статьях договоров - как Договора о Европейском союзе, так и Договора о его функционировании.

Однако вернемся к тем двум основным составным частям, из которых, как мы вначале отмечали, возникло ПСБП.

1. Во-первых, в понятие ПСБП входит сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО), которое до вступления в силу ЛД составляло третью опору Европейского союза.

Началом сотрудничеству государств-членов в совместной борьбе с преступностью (и, стало быть, бывшей третьей опоры) послужило создание группы Треви <1> министров внутренних дел государств - членов европейских сообществ.

--------------------------------

<1> Trevi - сокращение от фр. terrorisme, radicalisme, extremisme et violence internationale.

Группа Треви, за которой последовало образование различных специальных рабочих групп, действовала вне институциональных рамок сообществ.

Уместно напомнить, что в результате подписания Маастрихтского договора в деятельности вновь созданной организации - Европейского союза появилась новая сфера деятельности - третья опора, названная сотрудничеством в области юстиции (в других отечественных источниках - правосудия) и внутренних дел. Содержание этого сотрудничества было пересмотрено Амстердамским договором, который также переименовал соответствующий раздел, который стал называться, как и вся третья опора, сотрудничеством полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО). Ниццкий договор 2001 г. внес в данный раздел определенные изменения.

По Лиссабонскому договору создание Пространства как комплекс мер означает контроль на границах, включая визовую политику, регулирование иммиграционной политики, меры в области предоставления убежища, сотрудничество в гражданско-правовой сфере, т.е. проблематику, ранее относившуюся к первой опоре. Перечисленные вопросы регулируются в отличие от межправительственного сотрудничества коммунитарным, т.е. юридически более жестким методом.

Таким образом, сотрудничество государств-членов в правоохранительной сфере началось с заключением Маастрихтского договора в рамках третьей опоры ЕС, однако ограниченные возможности применявшегося в ней межправительственного (международно-правового) метода привели к коммунитаризации (т.е. переносу в право сообществ) части вопросов третьей опоры. При этом в результате коммунитаризации визовая политика, предоставление убежища, иммиграция и иные аспекты, связанные со свободным передвижением лиц, перешли в первую опору. Данная эволюция была совершена Амстердамским договором, которым ПСБП было объявлено одной из целей Союза.

Однако коммунитаризация (перевод в право сообществ) указанных вопросов ПСБП, на которые распространяется компетенция Комиссии, вызывала недовольство и сопротивление некоторых государств-членов (Великобритания, Польша). Это объясняется тем, что отдельные государства хотели бы сохранить полную "свободу маневра" целиком в СПСО, полагая, и не без основания, что это в большей мере соответствовало бы их национальным интересам, соблюдение которых для них важнее, чем соблюдение интересов общеевропейских.

2. Во-вторых, важнейший компонент ПСБП - шенгенское право - появился и действовал вначале вне правовой системы сообществ. Затем "шенгенские достижения" (acquis de Schengen) стали частью учредительных договоров ЕС. Амстердамским договором была расширена сфера действия права ЕС за счет коммунитаризации ряда областей, которые в прошлом не входили в ведение сообществ, следовательно, не регулировались нормами коммунитарного права. Следует иметь в виду, что современные источники шенгенского права, появившиеся после подписания шенгенских соглашений, издаются в формах, предусмотренных учредительными договорами ЕС, т.е. в виде регламентов, директив, рамочных решений и др.

Иными словами, шенгенское право, возникнув вначале в виде международных договоров формально вне права ЕС (шенгенские соглашения), став позднее неотъемлемым компонентом этого права, развивается в основном в традиционных европейских правовых формах - нормативных актах институтов Союза.

Успех шенгенского процесса во многом предопределил появление новой цели - создания ПСБП на всей территории Европейского союза. При этом шенгенское право стало важной составляющей понятия "Пространство свободы, безопасности и правосудия".

Подведем предварительные итоги.

Проблематика, связанная с ПСБП, обладает рядом особенностей.

1. Многие вопросы, касающиеся ПСБП, появились в компетенции интеграционного объединения исторически недавно, в основном с периода подписания Маастрихтского договора 1992 г. Конкретное понятие ПСБП появилось в Амстердамском договоре и позже было детализировано в Ниццком договоре. Впервые глава под названием "Пространство свободы, безопасности и правосудия" появилась в Договоре, учреждающем Конституцию для Европы, затем раздел под таким же названием был включен в Лиссабонский договор.

2. Вопросы ПСБП относятся к чувствительной сфере государственного суверенитета, поэтому вначале государства-члены стремились не упускать их из-под своего контроля и решать на межправительственной, международно-правовой основе, консенсусом. Для более эффективного управления процессом создания ПСБП отдельные вопросы были перенесены в право сообществ (коммунитаризированы). Однако коммунитаризация вопросов ПСБП, на которые в результате распространилась компетенция Комиссии и Суда ЕС, вызвала недовольство и сопротивление ряда государств-членов. Отдельные государства ЕС хотели бы сохранить полную "свободу маневра" целиком в проблематике бывшей третьей опоры - СПСО, полагая, что это в большей мере соответствовало бы их национальным интересам.

3. Для процесса интеграции в рамках ПСБП характерны особые позиции (или изъятия) для некоторых государств - членов ЕС. В результате вступления в силу Амстердамского договора шенгенское законодательство стало частью правовой системы Европейского союза, но при этом отдельные протоколы предусмотрели изъятия для Великобритании и Ирландии, а также особый статус для Дании.

5.2. "Шенгенские достижения" как часть ПСБП

5.2.1. Особенности государств "с изъятиями".

Государства, не входящие в ЕС,

в которые можно въехать с шенгенской визой

В результате вступления в силу Амстердамского договора нормы шенгенского права стали частью правовой системы Европейского союза. Повторим, что по решению Совета <1> положения шенгенского законодательства в зависимости от их характера были инкорпорированы как в Договор, учреждающий Европейское сообщество, так и в текст Договора о Европейском союзе. Это означает, что часть положений была отнесена к компетенции Сообщества и регулировалась коммунитарным правом. Другая часть была включена в сферу сотрудничества Союза, для которой характерно международно-правовое регулирование (бывшая третья опора).

--------------------------------

<1> От 20 мая 1999 г. N 1999/435/ЕС.

Таким образом, Амстердамским договором определенные положения шенгенских соглашений были включены в юридический и институциональный механизм первой опоры. В частности, как выше отмечалось, в коммунитарное право были переведены вопросы предоставления политического убежища, визовая и иммиграционная политика. Вопросы внутренней безопасности остались в ведении национальных государств. При этом три государства-члена - Великобритания, Ирландия и Дания - отказались участвовать в этой новой системе. Дания вступит в шенгенское пространство позднее - 19 декабря 1996 г., сохраняя при этом особый статус. Великобритания и Ирландия остаются вне шенгенской зоны до сегодняшнего дня.

В целом в том, что касается СПСО, представители трех выше упоминавшихся государств, особенно Великобритании, активно участвуют в соответствующих дискуссиях по развитию ПСБП во всех органах и институтах ЕС. В то же время окончательное решение они принимают, исходя только из собственных национальных интересов, оставаясь в стороне от мероприятий большинства государств. Таким образом, вышеуказанные "государства с изъятиями", с одной стороны, оказывают влияние на развитие европейского законодательства по созданию ПСБП, но с другой - не участвуют (либо участвуют лишь частично) в его реализации. Так, в настоящее время на Великобританию (впрочем, как и на Ирландию) не распространяется принцип свободного передвижения лиц - шенгенские правила, режим предоставления убежища, иммиграции и сотрудничество в гражданско-правовой сфере. Фактически тем самым британская сторона тормозит прогресс и интеграцию в вопросах, ранее относившихся к третьей опоре и в целом к ПСБП.

В то же время через шенгенскую систему к этой части механизма бывшей первой опоры присоединились в качестве ассоциированных членов Норвегия и Исландия, а недавно это сделали Швейцария и Лихтенштейн. Данные государства не являются членами ЕС, однако на их территорию можно въехать по шенгенской визе.

Уместно напомнить, что Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. и Конвенция о его применении 1990 г. вначале были подписаны лишь пятью из 10 тогдашних государств-членов (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией) формально вне правового поля европейских сообществ. Впоследствии к ним присоединилось большинство членов Европейского союза (13 из 15 так называемых старых государств-членов), а с начала 2008 г. к европейской зоне безвизового режима присоединились еще девять стран - "новичков" ЕС.

На сегодня (2012 г.) в шенгенское пространство входят 22 государства - члена ЕС, а также не члены ЕС - Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн, итого 26 государств. Не входят в это пространство государства - члены ЕС: Великобритания, Ирландия, Кипр, Болгария и Румыния.

Швейцария вступила в шенгенское пространство с декабря 2008 г. на основе ранее подписанного Соглашения между Швейцарской Конфедерацией, Европейским союзом и Европейским сообществом об участии Швейцарской Конфедерации в процессе реализации, применения и развития шенгенских достижений. Это Соглашение было подписано 26 октября 2004 г. в Люксембурге. Позднее к Соглашению присоединился Лихтенштейн посредством Протокола между Европейским союзом, Европейским сообществом, Швейцарской Конфедерацией и Княжеством Лихтенштейн о присоединении.