Глава 4. Право Европейского Союза и международное право

4.1. О соотношении права ЕС и международного права

Одновременное существование европейских сообществ и Европейского союза в период 1993 - 2009 гг. (до вступления в силу Лиссабонского договора) влечет необходимость различной оценки соотношения права сообществ и права Союза и международного права.

Итак, во-первых, в сообществах международное право являлось частью коммунитарного права и обе системы оказывали влияние друг на друга. Речь шла в данном случае о нормах международных договоров (иных, чем учредительные), заключаемых государствами-членами друг с другом.

В прежнем Европейском союзе, в его второй и третьей опорах, международное право доминировало, за исключением коммунитаризированных областей. Международное право составляло и основной механизм правоприменения во второй и третьей опорах. Одновременно институциональное устройство сообществ и Союза (оно у них, как и членство, было общим) также в основном базировалось на международном праве.

Во-вторых, отношения сообществ и Союза с международным окружением регулировались международным правом. Так называемые внешние международные договоры (с третьими государствами и международными организациями) являются источником права ЕС, и их нормы есть составная часть европейского права (права Европейского союза).

В-третьих, коммунитарный правопорядок <1> следует рассматривать как внутренний, подобный внутригосударственным правопорядкам. В то же время часть коммунитарного правопорядка очевидно представляла собой региональное международное право, когда речь шла о совокупности международных договоров, двусторонних и многосторонних, которые государства - члены ЕС заключали между собой. Подобные договоры являются дополнительным источником европейского права, и можно сказать, что в данном случае международное право является внешним источником права ЕС.

--------------------------------

<1> После вступления в силу Лиссабонский договор (ДФЕС) включает совокупность норм, действовавших в рамках Европейского сообщества.

Как известно, международное право является особой самостоятельной правовой системой. Многие международные организации характеризуются развитой институциональной структурой. В то же время в международном праве нет какого-либо единого законодательного собрания для его регулярного изменения (например, прогрессивного развития и кодификации). Эффективный исполнительный орган для его применения также отсутствует.

Очевидно, что европейское право возникло на основе учредительных договоров, образовавших европейские сообщества. Учредительные акты, образующие источник первичного права сообществ, являются международными договорами. Эти договоры были выработаны в результате сотрудничества государств-учредителей, подписаны должным образом и ратифицированы каждым из государств-членов.

Таким образом, европейское право своим происхождением прежде всего обязано международно-правовым установлениям. Создание Европейского союза 1992 г. и формирование его второй и третьей опор, расширив международно-правовую составляющую европейского права, еще больше укрепили взаимосвязь последнего с международным правом.

Европейские сообщества были наделены на основании решений Суда ЕС и толкований им определенных положений учредительных договоров международной правосубъектностью. Это означает, в частности, что сообщества были вправе заключать международные договоры с третьими государствами и международными организациями, поддерживать с ними дипломатические отношения <1>. Заключенные европейскими сообществами международные соглашения образовывали неотъемлемую составную часть права сообществ. В иерархии европейского права такие соглашения занимают место, непосредственно следующее за учредительными договорами. Это относится, в частности, и к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, подписанному Российской Федерацией с европейскими сообществами и государствами-членами в 1994 г. и вступившему в силу 1 декабря 1997 г.

--------------------------------

<1> Параллельно с дипломатическими миссиями (посольствами) 27 государств - членов ЕС в более чем 120 странах мира, включая Россию, действуют и постоянные представительства Европейского союза (до ЛД - делегации Европейской комиссии). Интересно, что представительства Евросоюза действуют и в самих государствах - членах ЕС. В свою очередь, в Брюсселе при ЕС открыли свои представительства более 150 государств, включая РФ. Это означает признание и подтверждение со стороны мирового сообщества статуса Европейского союза (ранее европейских сообществ) как международной межправительственной организации и предоставления ему соответствующих привилегий и иммунитетов.

4.2. Об ограничении суверенитета государств

в результате членства в Европейском союзе

4.2.1. Сторонники и противники суверенитета

В последние десятилетия значительно возросло число международных организаций, беспрецедентно широкой стала сфера их деятельности. Все большую роль в международных делах играют созданные в послевоенные годы международные организации интеграционного типа, наиболее ярким примером которых является Европейский союз. В этой связи возникает вопрос о влиянии на суверенитет государств их членства в подобных международных организациях.

По-прежнему одним из наиболее дискуссионных остается вопрос о степени ограничения суверенитета государств-членов в Европейском союзе.

Государственный суверенитет в отечественной доктрине обычно определяют как верховенство государства в пределах собственных границ и его самостоятельность, независимость в международных делах. Он есть качество, свойство любого государства. Общепризнанным также является то, что абсолютного государственного суверенитета нет, поскольку государства взаимозависимы, и эта взаимозависимость в современном мире непрерывно возрастает. То есть суверенитет не является абсолютным и не означает неограниченную свободу действий. Государства вправе, сохраняя атрибуты суверенитета, путем соглашений, заключенных на основе добровольности и равноправия, ограничивать свободу своих действий.

Таким образом, государства вынуждены ограничивать свой суверенитет, поскольку обстоятельства вынуждают их это сделать. С другой стороны, это может быть им выгодно.

Важно запомнить, что они делают это добровольно, что, в частности, выражается в заключении государствами международных договоров.

Во-первых, несмотря на отдельные скептические голоса по поводу существования и целесообразности использования термина "суверенитет", суверенитет остается сегодня международно-правовой реальностью, юридическим символом личности государства, его самостоятельности, его существования как единого социального образования в качестве политической организации общества, организации властвования.

Во-вторых, современной тенденцией является то, что государства могут ограничивать свободу своих действий в целях успешного решения общих проблем, например, в рамках международных организаций.

В-третьих, в международном праве отсутствуют нормы, запрещающие государствам на добровольной основе поступаться частью своего суверенитета в целях налаживания более действенного механизма межгосударственного сотрудничества.

В то же время понятие "суверенитет" отнюдь не для всех является чем-то вроде "священной коровы". Для некоторых авторитетных зарубежных специалистов в области международного права (Г. Кельзен, Й. Кунц, П.Е. Корбетт) характерно отрицательное отношение к суверенитету как к одному из "атавизмов" и главных препятствий на пути создания централизованного "мирового порядка", представляемого в виде "наднациональной власти".

В свое время много писали об утопичности проектов придания международному праву иерархического, субординационного характера, которому внутреннее право должно быть подчинено изначально. Главный смысл данных идей заключался в создании мирового правительства, обладающего наднациональной властью. Основным препятствием на пути реализации этих идей их авторы считали принцип суверенного равенства государств и в целом государственный суверенитет.

Негативное отношение к государственному суверенитету выказывается и некоторыми нынешними зарубежными юристами, выступающими за скорейшее преобразование Европейского союза в федерацию. Уместно повторить, что, например, Жан-Марк Фаврэ пишет: "До подписания Договоров о трех Сообществах (ЕОУС, ЕЭС, Евратом) в 1950-х гг. все попытки строительства единой Европы не имели успеха, главным образом по причине непримиримого противостояния между сторонниками федеративной Европы и националистами (ныне их называют souverainistes <1>), ожесточенно противостоящими федеративной "модели" <2>.

--------------------------------

<1> "Сторонники суверенитета".

<2> Favret J.-M. Op. cit. P. 21, 24.

Об антипатии этого исследователя к сторонникам суверенитета говорит тот факт, что когда он пишет о причинах провала проектов строительства единой Европы в период между двумя мировыми войнами, то среди этих причин, в частности, отмечает "установление националистических режимов в Италии и Германии". Таким образом, автор не делает разницы (по крайней мере в терминах) между сторонниками суверенитета и фашистами (и те и другие у него националисты).

Приверженцы ускоренного развития ЕС в сторону федеративного государства требуют установления в нем жестких единых правил и окончательного отказа от того, что они именуют "базаром национальных интересов". Они выступают за роспуск национальных государств, поскольку отстаивание национальных интересов приводит к отказу от европейской идеи и блокированию всех наднациональных процессов. Если одни видят в национальном государстве основу, обеспечивающую естественные интересы народов, то другие - главное препятствие для федерализации Европы, учитывающей прежде всего региональные, а не национальные интересы <1>.

--------------------------------

<1> Горюхин А. Противоречия, которые трудно сгладить // Вся Европа.ru. 2012. N 4(65).

Немецкий политолог Ф. Мано, оценивая европейское сотрудничество как системную ошибку, считает, что "единые правила государства будут соблюдать только до тех пор, пока это будет соответствовать их национальным интересам. А эти национальные интересы определяются на национальном уровне. И все санкции, имеющие целью заставить государства следовать общим правилам, таким образом, ударят мимо цели" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Избранный в сентябре 2009 г. на второй пятилетний срок председатель Еврокомиссии Ж.М.Д. Баррозу обещал в Европейском парламенте бороться с "национальным эгоизмом" государств.

Данные примеры дополнительно показывают, что острота борьбы между сторонниками создания единой Европы в виде федерации и защитниками суверенитета, а стало быть, сохранения межгосударственного характера Европейского союза, не уменьшилась с начала интеграционных процессов в Западной Европе.

4.2.2. О пределах ограничения суверенитета государств в ЕС

Возникает вопрос, до какой степени государство может идти добровольно на ограничение своего суверенитета, в том числе в результате членства в международной организации, чтобы в конечном счете не утратить своей международной правосубъектности?

"Рассуждая логически, - пишет профессор С.В. Черниченко, - приходится признать, что государство, являясь суверенным, вправе решать собственную судьбу, в том числе добровольно ограничивая свой суверенитет вплоть до полной его утраты" <1>.

--------------------------------

<1> Черниченко С.В. Теория международного права. Т. I. С. 36. Сравним похожее: "Потерять качество государства в международно-правовом значении - это и означает лишиться суверенитета" (Кузнецов В.И. СЭВ и "Общий рынок": правовые проблемы. М., 1978. С. 18).

Часто пишут, что европейская интеграция прогрессирует за счет дальнейших уступок суверенных полномочий государств-членов в пользу созданных и развиваемых учредительными договорами институтов бывших сообществ и Европейского союза. Ниже мы рассмотрим, какими конкретными полномочиями поступились государства-члены в пользу наднациональных институтов ЕС.

Следует отметить, что практически все конституции европейских государств разрешают ограниченную передачу суверенитета.

В этом смысле не является исключением и Конституция РФ 1993 г.

В ней, в частности в ст. 79, говорится, что Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя страны.

Отметим, что состав, полномочия и процедуры для институтов европейских сообществ были определены учредительными договорами. За каждым из сообществ был признан статус юридического лица и международная правосубъектность. Они были наделены правом заключать международные договоры с третьими государствами и другими субъектами международного права. Все это говорит о том, что сообщества являлись международными организациями.

Выше уже отмечалось, что не существует запрета государствам уступать свои суверенные права международным организациям, если это совершается с соблюдением всех иных норм международного и конституционного права (добровольное волеизъявление, отсутствие угроз, давления и т.д.). Международно-правовая доктрина и практика понимают принцип добровольности как недопустимость применения в отношениях между государствами любых форм противоправного принуждения. Вопросы уступки суверенных прав относятся к исключительной компетенции самих государств, являющейся той самой частью суверенитета, которую государства не передают на "общий суд", а наоборот, резервируют исключительно за собой. Можно поставить вопрос о том, изменяется ли характер международной организации по мере получения все большего объема прав от государств-членов. Остается ли она по-прежнему международно-правовым явлением или приобретает новые качества, ставящие ее вне действия международного права?

Ответ на поставленный вопрос видится в том, что наделение такими полномочиями институтов Европейского союза, безусловно, придает существующему Союзу качество достаточно высокой организационной и функциональной самостоятельности. Однако такое признание не позволяет отрицать того очевидного факта, что все институты Союза находятся под серьезным политическим прессом государств-членов, которые, невзирая на частичную передачу суверенных прав, не перестают быть суверенными государствами со своими собственными целями и национальными интересами. Суверенитет и независимость государств не являются помехой для создания международных организаций, построенных на новых организационно-правовых принципах. Скорее наоборот, они позволяют государству приобретать статус члена таких международных организаций, какими являлись европейские сообщества и является Европейский союз. Присоединение к Союзу и передача его институтам части своих суверенных прав не влияет на основные характеристики государств - членов ЕС как субъектов международного права и членов международного сообщества. Более того, уважение суверенитета и независимости государств-членов лежит в основе отношений между ними и Союзом, а также в основе взаимоотношений между самими государствами-членами.

Существование европейских сообществ и сформированное ими право сообществ не отменяли действия норм общего международного права между членами ЕС и его обязательности для самих сообществ как субъектов международного права. Несмотря на бесспорную оригинальность их институциональной системы, сообщества продолжали оставаться межгосударственными организациями, но не классического вида, к которым можно отнести ООН и большинство других международных межправительственных организаций, созданных под влиянием ее организационно-правовой модели. Сообщества и Европейский союз в целом относятся скорее к новому поколению международных межправительственных организаций (ММПО), обладающих собственным международно-правовым "профилем" и занимающих свое место в структуре современных международных отношений.

В зарубежной литературе нередко встречается высказывание о том, что европейцам удалось построить "сообщество народов". Однако на практике ЕС продолжает оставаться "сообществом государств", что следует как из формальных критериев (членство открыто только для государств), так и из содержания основных принципов функционирования Союза. Недаром большинство европейских юристов-международников относят Европейский союз к разряду "ассоциации государств", а Конституционный суд Германии в своем решении от 12 октября 1993 г. перед ратификацией Маастрихтского договора назвал его "союзом государств" (Staatsverbund).

Интересно отметить, что в первых версиях проекта Конституционного договора 2004 г. положение о критериях для вступления в новый Европейский союз выглядело следующим образом: "Союз открыт для всех европейских государств, народы которых уважают его ценности и обязуются совместно проводить их в жизнь". Затем, однако, юридические соображения взяли верх над политическими и был утвержден другой вариант, в соответствии с которым именно государства, уважающие ценности Союза, могут стать его членами, а не народы. Ведь на практике только правительства от имени народов могут брать на себя обязательства международного характера, как это имеет место в данном случае. Положение о членстве в Союзе государств сохраняется и в Лиссабонском договоре.

Государства-члены признают, что сначала европейские сообщества, а затем с 1993 г. и Европейский союз восприняли значительную часть функций государственной власти, однако это признание вовсе не равносильно отрицанию права на существование наряду с Союзом независимых государств-членов.

4.2.3. Лиссабонский договор о разделении полномочий

между Европейским союзом и государствами-членами.

Совместная и исключительная компетенция

На первый взгляд кажется, что ст. 4 ДФЕС, в которой говорится о сферах совместной компетенции, есть дальнейшее наступление на суверенные права государств-членов. Сферы совместной компетенции включают внутренний рынок, социальную политику, экономическое, социальное и территориальное сплочение, сельское хозяйство и рыболовство, окружающую среду, защиту потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергию, пространство свободы, безопасности и правосудия, общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения. Сюда же можно отнести научные исследования, технологическое развитие и космос.

Управление многочисленными сферами, не урегулированное нормами права Союза, остается в рамках суверенных полномочий государств.

Основной смысл так называемой совместной компетенции (или совместных полномочий) состоит в следующем.

В совместную (или смешанную) компетенцию входят направления и проекты, с которыми не справляются отдельные государства-члены, и им просто выгодно, если не "потянут" сами, отдать эти сферы "наверх", на наднациональный уровень, чтобы ими управляли институты ЕС, обладающие большими финансовыми, материальными и административными (властными) ресурсами.

Одновременно складывается впечатление, что Союз также не в состоянии в данный момент по финансовым, организационным и другим причинам включить данные направления в свои исключительные полномочия (исключительную компетенцию), поэтому эти области остаются в совместной компетенции.

В ЛД нет указаний на время, когда Союз сможет включить в круг своих исключительных полномочий направления, перечисленные в ст. 4 ДФЕС. Как считают некоторые зарубежные эксперты, Союз может по разным причинам после включения "предметов совместного ведения" из ст. 4 в список своих исключительных полномочий возвращать их обратно в качестве национальных полномочий государствам. То есть данный процесс передачи полномочий Союзу может иметь обратимый характер.

Лиссабонский договор, включив вышеперечисленные направления в сферы совместного ведения, не ограничил тем самым суверенные полномочия государств-членов. Последние имеют право реализовывать параллельно с Союзом конкретное "совместное" полномочие (например, исследования в области транспорта) за счет своего национального бюджета.

Чтобы завершить с "предметами совместного ведения", приведем полностью текст п. 4 анализируемой ст. 4 ДФЕС: "В областях сотрудничества в поддержку развитию и гуманитарной помощи Союз наделен компетенцией предпринимать действия и осуществлять общую политику с тем, чтобы реализация этой компетенции не препятствовала государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию".

Таким образом, осуществление Союзом мер по реализации так называемой совместной (или смешанной) компетенции, например, в целях оказания помощи развивающимся странам, не может, согласно Лиссабонскому договору, воспрепятствовать государствам-членам в порядке реализации своей компетенции оказывать подобную помощь на основании двусторонних программ. И этот вывод касается всей сферы совместной компетенции.

Что же является исключительными полномочиями институтов Европейского союза? Иными словами, в каком объеме "поделились" с Союзом государства-члены своими суверенными полномочиями?

Ясный и четкий ответ, содержащийся в приводимой ниже ст. 3 ДФЕС, возможно, удивит читателя своей краткостью.

"1. Союз наделен исключительной компетенцией в следующих областях:

a) таможенный союз;

b) установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка;

c) валютная политика в отношении государств-членов, которые приняли евро;

d) сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики рыболовства;

e) общая торговая политика.

2. Союз также наделен исключительной компетенцией для заключения международного соглашения, когда такое заключение предусмотрено законодательным актом Союза, либо когда оно необходимо, чтобы позволить ему реализовать свою внутреннюю компетенцию...".

Главный вывод из вышеприведенной статьи состоит в том, что "новый" Союз имеет сравнительно небольшой объем исключительных полномочий, т.е. государства-члены ограничили свои суверенные полномочия в не такой уж и большой степени.

Хотелось бы отметить, что среди перечисленных полномочий указывается общая торговая политика. Это в определенном смысле новый момент, поскольку до вступления в силу ЛД не вся торговая политика входила в исключительную компетенцию Европейского союза (до ЛД - Европейского сообщества).

Так, например, регулирование иностранных инвестиций в государствах-членах, а также регулирование сферы торговли услугами аудиовизуального, культурного, образовательного, медицинского характера продолжали оставаться предметом совместных полномочий, а на практике - предметом специальных, самостоятельных полномочий государств.

Это означает, что соглашения в этих областях заключались совместно государствами-членами и сообществом. По данной причине подобные соглашения называются смешанными.

Итак, как мы видим, ст. 3 ДФЕС без всяких оговорок передает общую торговую политику в исключительную компетенцию Союза. В то же время при сравнении с этой статьей раздела "Общая торговая политика" (ст. ст. 206, 207 ДФЕС) возникают следующие соображения.

Из ст. 207 ДФЕС следует, что, если применить русскую поговорку "не мытьем, так катаньем", сторонникам изъятия из общей торговой политики определенных сфер и оставления их в списке суверенных полномочий государств хотя и косвенным образом, но удалось добиться своего. Так, в п. 4 ст. 207 по вопросу о переговорах и заключении соглашений в области торговли услугами культурного и аудиовизуального характера, если возникает риск нанесения ущерба культурному и языковому разнообразию Союза, предусматривается голосование Совета на основе единогласия.

В то же время, как отмечалось выше, общая торговая политика (ОТП) вся, без исключений, ст. 3 ДФЕС отнесена к исключительным полномочиям Союза и, казалось бы, голосование по всем составляющим ОТП должно происходить квалифицированным большинством.

Таким образом, из исключительных полномочий (исключительной компетенции) Союза косвенным образом (способом голосования на основе единогласия) все же была выведена сфера торговли услугами культурного и аудиовизуального характера. Этот наш вывод следует из того, что при указанном способе голосования в Совете любое государство-член, заявив о возможности нанесения ущерба культурному и языковому разнообразию Союза, может проголосовать против начала переговоров и заключения соответствующего соглашения, наложив на это тем самым своеобразное вето, и заблокировать решение Совета.

В этой связи необходимо отметить, что еще в ходе подготовки Конституционного договора в основном французские представители стремились не допустить включения всей торговой политики в исключительные полномочия Союза, стремясь оставить в этой области все так, как это было в период существования Европейского сообщества, т.е. с вышеизложенными исключениями. Как видим, это удалось. По Лиссабонскому договору торговля услугами культурного и аудиовизуального характера фактически осталась в компетенции государств-членов.

Равным образом Совет обязан голосовать на основе единогласия в случае заключения соглашений в сфере торговли услугами социального, образовательного характера, а также услугами, касающимися здравоохранения, когда подобные соглашения содержат риск серьезного нарушения организации этих услуг на национальном уровне. И в этом случае государства-члены обладают своеобразным правом вето, заключающимся в возможности препятствовать заключению таких соглашений. Стало быть, и в вышеуказанных сферах государства-члены остаются суверенными "игроками".

Следует в то же время подчеркнуть, что регулирование прямых иностранных инвестиций, бывшее в ведении государств-членов, по новому Договору о реформе в рамках общей торговой политики переходит в исключительное полномочие Союза и ни одно из государств не стало этому препятствовать.

Данный эпизод еще раз подчеркивает, как трудно проходила работа над выработкой Лиссабонского договора и насколько сложный, а порой противоречивый характер этот новый договор носит. Стоит повторить, что во многом это объясняется противоречиями между так называемыми федералистами и сторонниками максимального сохранения суверенных полномочий у государств-членов.

4.2.4. Принципы распределения компетенции

в ЕС по Лиссабонскому договору.

Принцип наделения компетенцией,

субсидиарность и пропорциональность

Любая компетенция, не предоставленная Союзу Лиссабонским договором, принадлежит государствам-членам. В этом суть принципа сохранения за государствами-членами остаточной компетенции, т.е. компетенции, не предоставленной Союзу учредительными актами.

В качестве основополагающих начал определения компетенции Европейского союза Лиссабонский договор закрепляет три принципа - принцип наделения компетенцией, принцип субсидиарности и принцип пропорциональности.

Как представляется, ст. 5 ДЕС ставит окончательно все точки над "i" по вопросу о степени ограничения суверенитета государств-членов в новом Европейском союзе. В указанной статье зафиксированы перечисленные основные принципы распределения компетенции (полномочий), которые уже присутствовали ранее в учредительных договорах, однако были не совсем точно или не совсем полно сформулированы. Ниже эти принципы приводятся, как они сформулированы в ст. 5 ДЕС, вместе с нашими комментариями.

"1. Принцип наделения компетенцией регулирует границы компетенции Союза...

2. В соответствии с принципом наделения компетенцией Союз действует только в пределах компетенции, которой его наделили государства-члены по Договорам для достижения поставленных Договорами целей. Любая компетенция, которой Союз не наделен по Договорам, принадлежит государствам-членам".

Итак, первый принцип - это принцип наделения компетенцией (или делегирования) (фр. principe, attribution). Согласно этому принципу Союз располагает лишь теми полномочиями или той компетенцией, которыми его недвусмысленно наделили государства-члены по Лиссабонскому договору. Дополнительно, и это новелла Договора, четко указывается, что если Союзу очевидным образом не передается какая-либо компетенция, то она реализуется на национальном уровне, т.е. остается суверенным полномочием государств-членов.

Переходим к другим принципам. В данном случае в связи с рассуждениями о принципе субсидиарности целесообразно полностью привести как п. 1, так и п. 3 ст. 5 ДЕС.

"1. Принцип наделения компетенцией регулирует границы компетенции Союза. Осуществление данной компетенции определяют принцип субсидиарности и принцип пропорциональности".

"3. В соответствии с принципом субсидиарности в сферах, которые не входят в исключительную компетенцию Союза, он вмешивается лишь тогда и лишь в той мере, когда предполагаемые цели не могут быть достигнуты в достаточной степени государствами-членами как на центральном уровне, так и на уровнях региональном и местном, но могут быть лучше достигнуты на уровне Союза по причине принятия более серьезных и результативных мер".

Институты Союза применяют принцип субсидиарности в соответствии с приложенным к ЛД протоколом "О применении принципа субсидиарности и принципа пропорциональности". Национальные парламенты контролируют соблюдение этого принципа в соответствии с процедурой, предусмотренной данным протоколом.

Таким образом, второй принцип - это принцип субсидиарности. Данный принцип означает, что не должно делаться на высшем уровне то, что "лучше" будет сделано на низшем уровне, т.е. в нашем случае - на уровне государств или региональных и местных органов власти.

Очевидно, что указанный принцип, часто упоминаемый в зарубежных и отечественных работах, особенно в отечественных диссертациях по европейскому праву, будучи субъективным, является не только правовым, но и во многом политическим. В каких категориях оценить понятие "лучше"? Это - одно из слабых мест функционирования Европейского союза, чаще всего подвергавшееся критике со стороны парламентов государств-членов. С учетом этого очередным новым моментом Лиссабонского договора явилось положение о том, чтобы приобщить непосредственно национальные парламенты к процедуре контроля над соблюдением принципа субсидиарности. Они будут иметь в своем распоряжении так называемый "механизм раннего предупреждения" (направление мотивированного мнения о законопроекте председателям важнейших институтов Союза), если сочтут, что данный принцип не соблюдается <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см. в гл. 6 настоящего издания.

Иначе говоря, основная идея принципа субсидиарности заключается в том, чтобы расширить рамки собственного усмотрения государств-членов за счет сужения сферы действия права Союза.

Третий принцип - это принцип пропорциональности. В п. 4 ст. 5 записано, что "в соответствии с принципом пропорциональности содержание и форма действий Союза не должны превосходить того, что необходимо для достижения целей Договоров".

Возвращаясь к вопросу об отношении Лиссабонского договора к суверенитету государств - членов ЕС, уместно привести положение ст. 3 ДЕС о том, что "Союз уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия". В ст. 4 ДЕС эта мысль получает дальнейшее развитие. В данной статье говорится: "Союз соблюдает равенство государств-членов в отношении Договоров, уважает национальную самобытность, свойственную их основным конституционным и политическим структурам, включая то, что касается регионального и местного самоуправления. Он уважает главные функции Государства, в частности те, которые имеют целью обеспечение территориальной целостности, поддержание публичного порядка и обеспечение внутренней безопасности. В частности, национальная безопасность остается в единоличной ответственности каждого государства-члена".

"В соответствии с принципом лояльного сотрудничества Союз и государства-члены уважают друг друга и оказывают друг другу взаимную помощь в выполнении задач, вытекающих из Договоров.

Государства-члены предпринимают любые общие или конкретные шаги, способствующие обеспечению выполнения обязательств, вытекающих из Договоров либо из актов институтов Союза.

Государства-члены помогают Союзу в выполнении его миссии и воздерживаются от любого шага, способного нанести ущерб реализации целей Союза".

Таким образом, ст. 4 ДЕС организует отношения между Союзом и государствами-членами. При этом в ней синтезированы положения, расположенные в разных статьях прежних учредительных договоров, например в ст. ст. 6 и 33 Договора о Европейском союзе 1992 г. В то же время ст. 4 ДЕС является более подробной, уточняет основные элементы национальной самобытности и идентичности, содержит упоминание о региональной и местной организации государств.

Очевидно, что ее предназначение - успокоить государства-члены и их граждан в отношении того, что, несмотря на передаваемые Союзу полномочия, это не нанесет ущерба государственному суверенитету, основным элементам организации государства.

Остается отметить, что все вышеуказанные формулировки содержались еще в тексте Конституционного договора и почти дословно перешли из него в Лиссабонский договор.

4.2.5. Общая экономическая политика в ЕС.

Экономический и валютный союз

в контексте государственного суверенитета. Группа евро

В Европейском союзе пока не создано общей экономической политики. Не ставится прямо задача ее формирования и в Лиссабонском договоре 2007 г. В нем лишь записано (ст. 5 ДФЕС), что "государства-члены координируют свои экономические политики в рамках Союза. С этой целью Совет принимает меры, в том числе принимает основные направления этих политик".

Таким образом, можно сделать вывод, что ни в существовавшем до ЛД Европейском союзе, ни в новом Союзе экономическая политика, впрочем, как и внешняя политика, не вписывается в общую схему распределения полномочий Союза и государств-членов. Эти политики остаются суверенными полномочиями государств. То же можно сказать и о политике в области занятости, а также о социальной политике.

В то же время валютная (или денежная) политика как часть экономической политики является исключительной компетенцией Союза в отношении государств, принявших единую валюту евро. Согласно ст. 3 ДФЕС в сферу исключительной компетенции Союза входит "валютная политика в отношении государств-членов, принявших в качестве валюты евро".

В выше упоминавшейся ст. 5 ДФЕС записано, что "в отношении государств-членов, принявших в качестве валюты евро, применяются специальные положения". Следует отметить, что государства зоны <1> евро находятся в особом положении и согласно Договору о Европейском союзе 1992 г. Это особое положение дополнительно закрепляется соответствующими статьями ДФЕС.

--------------------------------

<1> Некоторые отечественные исследователи вместо термина "зона евро" применяют в своих работах, может быть, более благозвучное для российского слуха словосочетание "пространство евро". Мы же используем в нашей работе в качестве главного источника текст Лиссабонского договора, где во французской редакции употребляется термин zone euro.

Государства зоны евро стремятся к большей сплоченности и лучшей управляемости этой зоной. Раньше, до 1 мая 2004 г., решения относительно зоны евро принимались не только с участием всех 15 государств-членов, но и с их согласия. Страны зоны евро лишь терпели такое положение. Им удавалось проводить выгодные для них решения, поскольку их было явное большинство (12 из 15). После 1 мая 2004 г., с вступлением в ЕС 10 новых членов, страны, принявшие евро, остались в меньшинстве (в тот период 12 из 25). С учетом этого еще в ходе работы Европейского конвента государства зоны евро добились включения в Конституционный договор (Евроконституцию) положения, наделяющего их правом принимать касающиеся зоны евро решения своим узким составом. В частности, в п. 2 ст. III-194 Конституционного договора содержалось положение, согласно которому только члены Совета министров, представляющие государства-члены, входящие в зону евро, голосуют по касающимся их вопросам. Данное положение перешло в Лиссабонский договор и в той же редакции воспроизводится в ст. 136 ДФЕС.

Поскольку речь в данной части идет о валютной политике, целесообразно коснуться с учетом главной темы данной главы общей ситуации, складывающейся с экономическим и валютным союзом. По оценкам экспертов, в настоящее время наблюдается диспропорция в уровне институционального развития составляющих компонентов этого союза. Причина в том, что Маастрихтский договор (1992) не содержит положений об институционализации экономического союза в рамках ЭВС. Видимо, существует проблема с созданием центрального экономического органа Европейского союза. Во всяком случае, и по этой причине пока сложно говорить об общей экономической политике в Европейском союзе. Не предусматривается она и в Лиссабонском договоре. Речь, как и ранее в Сообществе, идет лишь о координации (согласовании) экономических политик государствами-членами и о выработке Советом министров рекомендаций, содержащих основные направления национальных экономических политик.

Таким образом, в Европейском союзе существует лишь общая валютная (или денежная) политика, которая вырабатывается Европейским центральным банком. В то же время, повторим, отсутствует орган, который мог бы проводить общую экономическую политику.

В связи с затронутой темой напрашиваются следующие выводы по поводу развития экономического и валютного союза.

В Европейском союзе есть на сегодня Валютный союз из 17 государств с единой валютой и определенными органами управления валютным союзом. Иными словами, в валютном союзе участвуют не все государства - члены ЕС.

В то же время создание экономического союза государств-членов испытывает серьезные трудности. Не происходит институционализации экономического союза. Объясняется это, видимо, тем, что создание главного экономического органа или органов Европейского союза означало бы для государств передачу "наверх" национальных бюджетных и налоговых политик <1>. В ведении центрального экономического органа окажутся государственные доходы, информация о частных инвестициях, а также ассигнования на содержание и развитие всех сфер деятельности государств-членов, включая самые чувствительные для государственного суверенитета - национальной обороны, распределения государственных ресурсов, всей инфраструктуры.

--------------------------------

<1> Сейчас с целью выхода из кризиса еврозоны идут процессы именно в этом направлении.

Утверждение государственных бюджетов традиционно является прерогативой национальных парламентов. Национальные парламенты и государства в целом с трудом соглашаются с перспективой передать на уровень институтов Европейского союза вышеуказанные полномочия. Это означало бы заметное ограничение суверенитета государств-членов, на что они, естественно, идут с большим трудом. Именно в этом кроется главная причина отклонения ЛД на первом референдуме в Ирландии в июне 2008 г., даже несмотря на то что Лиссабонский договор в целом значительно укрепляет роль национальных парламентов в европейском строительстве, в частности в процессе принятия решений институтами Союза.

Таким образом, можно констатировать, что в Европейском союзе создан валютный союз 17 государств и предстоят длительные усилия по включению в него остальных 10, а с учетом дальнейшего расширения Союза - и большего количества государств.

С другой стороны, ряд ведущих государств Союза выступают против развития экономического союза, в частности против его институционализации по вышеупоминавшимся причинам, главная из которых - нежелание государств расставаться с важными полномочиями, определяющими содержание государственного суверенитета. Можно сказать, что в рамках экономического союза существует центробежная тенденция, в этом плане сохраняются и даже могут усилиться своеобразные "ножницы", неравнозначные компоненты в развитии валютной и экономической интеграции в рамках ЭВС. На практике это приводит при единой валютной политике к сильно отличающимся экономическим ситуациям, складывающимся в государствах-членах. В новом Лиссабонском договоре, как представляется, нет положений, которые эффективно выправляли бы создавшееся положение. Не решает проблемы и идея создания экономического и финансового комитета на основании ст. 134 ДФЕС.

Чтобы завершить исследование данной валютно-экономической темы, проясним с точки зрения международного права некоторые дополнительные, важные и актуальные моменты строительства в Европейском союзе экономического и валютного союза.

Лиссабонский договор (ДФЕС) содержит раздел VIII, имеющий название "Экономическая и валютная политика". В нем, в частности в ст. 120, говорится следующее: государства-члены осуществляют свои экономические политики таким образом, чтобы способствовать реализации целей Союза, как они определены в ст. 3 ДЕС, и в духе основных направлений экономических политик государств-членов и Союза. Согласно ст. 121 проект основных направлений на основе рекомендации Комиссии вырабатывает Совет, который передает его на рассмотрение Европейского совета. Последний на основе доклада Совета обсуждает заключение о главных направлениях экономических политик государств-членов и Союза. Исходя из данного заключения, Совет принимает рекомендацию, устанавливающую эти главные направления, и информирует о ней Европейский парламент.

Реализация основных направлений, как это происходило и ранее, остается в рамках национальной компетенции, а не на уровне Союза.

Здесь дополнительно хотелось бы подчеркнуть, что по сравнению с ситуацией, существовавшей в Европейском сообществе, в Лиссабонском договоре не содержится положений в отношении национальных экономических политик, которые, говоря обычным языком, можно было бы оценить как "завинчивание гаек", т.е. ограничение полномочий государств.

Таким образом, подтверждается вывод о том, что экономические политики остаются прерогативой государств-членов, и в этом плане их суверенные полномочия в новом Союзе Лиссабонским договором не ограничиваются.

Среди протоколов, являющихся неотъемлемой частью Лиссабонского договора 2007 г., к рассматриваемым вопросам имеет самое прямое отношение прилагаемый к Договору Протокол о Еврогруппе. Выше уже констатировалось отсутствие в Европейском союзе межгосударственного института или органа, который уравновешивал бы наднациональный Европейский центральный банк, являющийся общим валютным органом Союза. Протокол о Еврогруппе является в определенной степени попыткой решения данной проблемы.

Европейский совет еще 13 декабря 1997 г. принял резолюцию о координации экономических политик государств - членов зоны евро. В результате возникло неформальное совещание министров экономики и финансов стран, принявших евро как единую валюту, которое стали называть Еврогруппой (или Группой евро). Еврогруппа часто собиралась накануне официальных заседаний Совета министров экономики и финансов, которые для краткости назвали "Экофин".

Вышеупомянутый Протокол к Лиссабонскому договору формализовал и узаконил создание Еврогруппы, которая состоит из представителей 17 государств-членов (2012 г.). В ст. 1 Протокола отмечается, что министры финансов государств-членов, принявших в качестве валюты евро, собираются на заседания "в неформальном порядке". В этих заседаниях участвуют представители Комиссии. На них также приглашаются представители Европейского центрального банка.

В ст. 2 и заключительной данного весьма короткого Протокола содержится важная новелла, состоящая в том, что министры выбирают из своих рядов большинством голосов председателя на срок 2,5 года. Таким образом, зона евро приобретает в форме приложенного к Лиссабонскому договору Протокола правовое основание межгосударственного характера для создания институциональной структуры в виде легализованной Еврогруппы и ее председателя. В протоколе не уточняется, будет ли это освобожденный от других обязанностей председатель либо им будет один из министров финансов, который сможет стать председателем и со временем прекратит исполнять функции министра финансов.

Как известно, из "старых" членов ЕС вне зоны евро остаются Великобритания, Дания и Швеция. Объясняется это тем, что Договор, учреждающий Европейское сообщество, содержал положения, допускающие отказ от участия или недопущение к участию отдельных государств-членов в третьем этапе создания экономического и валютного союза. Такие государства именовались в настоящем Договоре "государствами-членами с изъятиями" <1>. Вот такими государствами "с изъятиями" ныне и являются Великобритания, Дания и Швеция. При этом Великобритания и Дания, воспользовавшись своими суверенными правами, заявили о своем нежелании участвовать в третьем этапе строительства экономического и валютного союза, а значит, в зоне евро <2>.

--------------------------------

<1> См. также п. 5.2.1 настоящей работы.

<2> Это было сделано в письменном виде. Отказ Великобритании зафиксирован в Протоколе N 11, отказ Дании - в Протоколе N 12, которые были приложены к Договору о Европейском союзе (1992).

Швеция, в свою очередь, не была допущена к участию в третьем этапе создания экономического и валютного союза, поскольку она с самого начала не участвовала в обменном механизме Европейской валютной системы. Помимо этого, Швеция ничего не сделала, чтобы выполнить свои национальные обязательства, перечисляемые в ст. 121 (бывшей ст. 109-j) Договора, учреждающего Европейское сообщество, относящиеся к достижению экономического и валютного союза. Население Швеции по результатам Референдума 17 сентября 2003 г. дополнительно подтвердило свое нежелание отказаться от национальной валюты и вступить в зону евро.

Данная ситуация, характеризующаяся отказом от участия ряда государств-членов в зоне евро, естественно, наносит ущерб единству Европейского союза, приумножает существующие в Союзе различные группировки, подрывает единство внутреннего рынка.

С другой стороны, здесь мы видим проявление самостоятельных позиций государств, которые основываются на своих национальных интересах и суверенных правах.

Следует также иметь в виду, что, по мнению одних специалистов, государства - новые члены ЕС, вступившие в Союз 1 мая 2004 г., еще многие годы по объективным причинам не смогут включиться в зону евро. По мнению других, отдельные новые члены смогут в нее войти в ближайшие годы. При этом какое-то время в этих государствах будут иметь хождение и национальная денежная единица, и евро.

Как бы то ни было, подобное разделение государств на группировки конкурирующих между собой государств в силу несовпадения их валютных интересов вновь заставляет говорить о "Союзе двух скоростей", "многоярусном Союзе", что угрожает единству Союза и будет мешать реализации идей его дальнейшей сплоченности.

Пока, на 2012 г., единая валюта имеет хождение лишь в 17 из 27 государств-членов. Очевидно, что валютный союз, объединяющий ограниченное число государств, несовместим с единым для 27 стран внутренним рынком и концепцией единого для всего Европейского союза правового пространства.

Отдельные авторы считают, что участие ограниченного числа государств в зоне евро можно было бы считать формой "продвинутого сотрудничества" в рамках права Европейского союза. Однако создавшаяся ситуация с неучастием многих государств в зоне евро противоречит ряду условий, которым по договорам должно такое "продвинутое сотрудничество" соответствовать.

Таким образом, подытоживая наши рассуждения о положении дел с валютным союзом, подчеркнем, что согласно Лиссабонскому договору сохраняется ситуация, в результате которой отдельные положения соответствующих договоров могут не действовать в отношении каких-либо государств-членов. Такие государства определяются Советом и именуются в указанных договорах "государствами-членами с изъятиями". Так, в п. 1 ст. 139 ДФЕС записано: "Государства-члены, в отношении которых Совет не решил, что они отвечают условиям, необходимым для принятия евро, отныне именуются "государствами-членами с изъятиями". Такие государства в действующем Союзе существуют. Очевидно, что "государства с изъятиями" действуют с учетом своих национальных интересов и таким образом реализуют свои суверенные права даже в ущерб единству Союза, в котором находятся.

4.2.6. Особенности регулирования

в ЕС общей внешней политики и политики безопасности

Суверенным полномочием государств в Европейском союзе остается также внешняя политика. Казалось бы, в сфере общей внешней политики и безопасности (ОВПБ) государства-члены по Договору о Европейском союзе (1992) наделили Союз довольно широкой компетенцией. Так, в ст. 11 Договора было записано: "Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности, охватывающую все области внешней политики и политики безопасности, целями которой являются...", и далее приводились цели довольно широкого характера (защита общих ценностей, основных интересов Союза в соответствии с принципами ООН и т.п.). В ст. 17 вышеупомянутого Договора уточнялось, что "общая внешняя политика и политика безопасности включает все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной политики... если Европейский Совет примет такое решение".

Однако, пойдя на столь масштабную передачу Союзу суверенных полномочий, государства-члены вместе с тем сосредоточили всю полноту ответственности за осуществление ОВПБ в институтах межправительственного сотрудничества.

В довольно обширном разделе V Договора о Европейском союзе (1992), названном "Положения об общей внешней политике и политике безопасности", много говорилось об обязанностях государств-членов строго следовать принятым решениям, не предпринимать подрывающих их действий, крепить политическую солидарность и т.п.

В то же время, как уже говорилось, на практике свобода рук, т.е. полнота национальных полномочий, не была государствами утрачена, и в сфере ОВПБ государства-члены оставались суверенными "игроками".

В этой истине все могли убедиться в период кризиса вокруг Ирака 2003 г., когда отдельные государства - члены ЕС, исходя из своих национальных интересов и подходов к решению международных проблем, не поддержали действий США в Ираке, а другие приняли более или менее активное участие в этой военной операции.

Лиссабонский договор внес определенные изменения в регулирование ОВПБ. Положения об общей внешней политике и политике безопасности содержатся в разделе V нового Договора о Европейском союзе. Здесь, в частности в ст. 24 ДЕС, говорится: "Компетенция Союза в области общей внешней политики и политики безопасности охватывает все сферы внешней политики, а также совокупность вопросов, относящихся к безопасности Союза, включая последовательную разработку общей оборонной политики, которая может привести к общей обороне...

Государства-члены активно и безоговорочно поддерживают внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности и уважают действия Союза в этой области. Они воздерживаются от всех действий, противоречащих интересам Союза или способных повредить эффективности их достижения..."

Здесь абзац 1 по смыслу почти идентичен п. 1 ст. 11 Договора о ЕС 1992 г., только значительно короче. Абзац 2 также идентичен п. 2 ст. 11 Маастрихтского договора. В нем, как мы видим, по-прежнему речь идет об обязательствах государств-членов в области ОВПБ по отношению к Союзу, однако даже западные эксперты, ссылаясь на разногласия государств-членов в период международного кризиса, предшествующего войне в Ираке, выражают скептицизм в отношении соблюдения ими и в будущем подобных обязательств.

Определены области международных отношений, в которых Союз поддерживает государства-члены, сотрудничает с ними либо дополняет их действия. К таким областям относятся промышленность, здравоохранение, образование, профессиональная подготовка, спорт, туризм, молодежная политика, культура, гражданская оборона.

Данные сферы считаются специфическими, в которых сложно осуществить гармонизацию национальных законодательств. Данной позиции придерживается ряд стран, в том числе Франция и Германия, где вопросы образования, культуры и т.п. входят в компетенцию субъектов федерации - земель (Lander). Стало быть, эти области, в принципе, так же, как и сфера внешней политики, юридически закрепляются новым договором как суверенные полномочия государств-членов.

В результате можно сделать вывод, что и по Лиссабонскому договору государства-члены сохраняют свой суверенитет над территорией и населением, проживающим на ней, во всей полноте, за исключением тех вопросов, которые они передали в компетенцию Союза. Таким образом, государства-члены допустили лишь частичную уступку своих суверенных прав.

4.2.7. Европейский союз

и развитие понятия наднациональности

В юридической литературе наиболее сложная проблема взаимодействия государств и межправительственных организаций обычно обозначается как соотношение государственного суверенитета и элементов наднациональности в компетенции международных организаций.

Чаще всего, пожалуй, в специальной литературе термин "наднациональность" применяется в связи с полномочиями институтов Европейского союза.

Выше уже отмечалось, что многие отечественные и зарубежные специалисты рассматривают европейское право применительно к Евросоюзу как симбиоз межгосударственного и наднационального начала. Поддерживая эту точку зрения, заметим, что в коммунитарном праве превалировало последнее.

Наднациональное начало выражалось главным образом в принципах взаимоотношений права сообществ (ныне - права Союза) и национального права государств-членов, к которым относят прямое действие права сообществ, его верховенство по отношению к праву государств-членов, интегрированность норм права сообществ в национальные системы права государств-членов и юрисдикционную защиту права сообществ, осуществляемую их судебными учреждениями. После вступления в силу Лиссабонского договора все вышеперечисленные принципы действуют применительно к праву Европейского союза.

Рассмотрим хотя бы в самой краткой форме, являются ли черты наднациональности достаточно редким явлением в современном международном праве, и, главное, только ли интеграционным образованиям, и в частности ранее европейским сообществам, ныне Европейскому союзу, принадлежит "привилегия" называться наднациональными организациями.

Констатируем, что проблема наднациональности в более широком плане затрагивается во многих исследованиях, посвященных праву международных организаций, поскольку данный феномен проявляется и в других международных организациях. Например, это понятие рассматривается применительно к весьма различным по характеру деятельности международным организациям - ООН, МОТ, ИНМАРСАТ, ИКАО и др.

В этой связи также обращают на себя внимание особенности международных экономических организаций как субъектов международного экономического права. Именно в таких организациях распространена практика принятия решений на основе взвешенного подхода или большинством (квалифицированным большинством) голосов, что, в принципе, следует расценивать в качестве признаков наднационального регулирования. "Важное место в нормативном регулировании международной финансовой системы, - пишет, например, профессор В.М. Шумилов, - принадлежит праву МВФ, которое в значительной степени является наднациональным" <1>. Он также считает, что в целом в международных экономических отношениях проявляется метод наднационального регулирования: "В условиях формирования единого мирового экономического пространства наднациональная функция права становится объективно необходимой. Многие наднациональные элементы присущи деятельности, компетенции ВТО" <2>.

--------------------------------

<1> Шумилов В.М. Международное экономическое право в эпоху глобализации. М., 2003. С. 233 - 234.

<2> Там же. С. 30.

Несмотря на то что в современной теории права нет установившегося определения явления наднациональности и на понятие наднациональности существуют самые разнообразные взгляды, попытаемся собрать и сгруппировать главные, сущностные черты феномена наднациональности применительно к различным международным организациям и проанализировать явление наднациональности, как оно проявлялось в европейских сообществах и выглядит в Европейском союзе.

Выше отмечалось, что с точки зрения исторической в европейском контексте термин "наднациональный" (supranational) встречается уже в одном из трудов, написанных в 1814 г. совместно французскими мыслителями О. Сен-Симоном и О. Тьерри, где они предсказывали создание по окончании эпохи войн и революций Европейского сообщества с наднациональным парламентом.

Как известно, термин "наднациональность" приобрел широкое распространение при реализации начального плана европейской интеграции и, в частности, при создании Европейского объединения угля и стали на основе Парижского договора 1951 г. В основном им оперировали сторонники федералистских теорий европейского строительства.

В то же время явление наднациональности получило распространение гораздо раньше и проявилось в деятельности иных, чем европейские сообщества, международных организаций и (или) их органов (пример - Совет Безопасности ООН), цели которых требовали более эффективных управленческих полномочий.

Очевидно, что данное качество является результатом прежде всего целей, функций, полномочий, приданных организации государствами-учредителями. Каковы же главные черты, определяющие явление наднациональности? Ниже мы попытаемся свести многие точки зрения воедино и дать составляющие (элементы) организации с самым полным объемом наднациональности. Хотелось бы отметить, что всем нижеперечисленным требованиям не отвечает полностью ни одна международная организация, в том числе европейские сообщества. В то же время европейские сообщества/Союз наиболее приблизились к ним.

Итак, вот что у нас получилось:

- определенная независимость (в том числе финансовая) организации и (или) ее органов от государств-членов;

- полномочия организации принимать решения большинством (абсолютным, относительным, взвешенным) голосов;

- обязательная сила решений международной организации для государств-членов;

- полномочия организации обеспечивать принудительное выполнение своих решений;

- формирование органов, принимающих такие решения, из лиц, независимых от национальных правительств;

- автономность власти организации и ее ориентация исключительно на достижение общепризнанных целей;

- прямое действие решений организации и (или) ее отдельных органов в отношении физических и юридических лиц государств-членов;

- отсутствие у государств-членов права выхода из наднациональной организации;

- государства-члены не должны иметь права на роспуск организации.

Когда речь идет о Европейском союзе, сюда добавляют прямые выборы в Европейский парламент.

До появления Евроконституции и затем Лиссабонского договора учредительные акты сообществ и Союза не предусматривали выхода государств-членов из ЕС. Впервые такое право для государств было предусмотрено текстом Конституции. Данное положение было унаследовано Лиссабонским договором.

Очевидно, что под наднациональностью понимается передача государствами-членами созданной ими международной организации (ее органам) определенных властных полномочий, обычно осуществляемых только органами суверенного государства, включая возможность издавать правовые нормы, имеющие обязательную силу для входящих в организацию государств.

Наднациональные организации создаются на основе ясно выраженного добровольного, договорно закрепленного волеизъявления государств и используются для достижения общезначимых целей на основе соблюдения основополагающих принципов и норм международного права.

На основании вышеизложенного можно определить наднациональность как совокупность структурных, функциональных и процедурных особенностей международной организации, определяющих приоритетный характер ее компетенции в конкретных областях по отношению к соответствующей компетенции государств-членов. На первый план здесь, по-видимому, выступает возможность принятия международным органом решений, обязательных для государств-членов.

В зависимости от объема наднациональности можно вести речь о классической межправительственной организации (объем наднациональности невелик или практически отсутствует) и федерации (наднациональность или объем властных полномочий у федерального центра максимальный).

Европейские сообщества и Союз располагаются между этими понятиями.