Второй этап - создание Римскими договорами двух новых сообществ: Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии

Убедившись на примере ЕОУС в реальности экономической интеграции, ее основатели пришли к выводу о необходимости расширения интеграции на другие сферы экономики. В результате 25 марта 1957 г. в Риме были подписаны еще два договора - Договор о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), которые по месту подписания получили наименование Римских договоров. Вступление в силу 1 января 1958 г. этих двух Договоров ознаменовало начало нового этапа в развитии интеграционных процессов.

Может возникнуть вопрос, почему, несмотря на то что все три интеграционные организации - ЕОУС, ЕЭС и Евратом - на официальных языках в учредительных договорах назывались одинаково - сообщества (community - англ., communaute - фр.), то, которое появилось первым, - ЕОУС, на русском языке получило наименование "объединение". Представляется, что это вопрос перевода. Так было переведено на русский язык и официально закрепилось название первого из сообществ. Никто из отечественных исследователей не мог тогда предвидеть, что возникнут еще два сообщества, и образованное от слова communaute прилагательное communautaire (фр.) - "коммунитарный" - станет широко распространенным в специальной литературе и деятельности европейских интеграционных организаций термином. "Коммунитарный" означает "относящийся к сообществам", "представляющий собой нечто общее для них". Например, коммунитарное право - право сообществ.

Следует отметить, что в международной практике условность терминологии и несовпадение русских языковых эквивалентов - нередкое явление. Например, русский термин "международное право" считается аналогом английского international law или французского droit international. На упомянутых иностранных языках этот термин означает "межгосударственное право", поскольку слово nation переводится как "государство". Это правильно, поскольку не народы или нации, а государства являются общепризнанными первичными субъектами международного права.

На том же основании наименование "Организация объединенных наций" на русском языке должно было бы звучать как "Организация объединенных государств" или "Объединенные государства", поскольку члены этой организации - государства, а не нации в понимании этого термина на русском языке, и на других языках эта организация совершенно правомерно именуется United Nations, Nations Unies, т.е. "Объединенные государства".

Создание и развитие европейских сообществ осуществлялось на строгой юридической основе - многосторонних межгосударственных договорах, ставших первичными источниками европейского права, которое представляло собой часть классического международного права. Этим объясняется то, что до настоящего времени в отечественной международно-правовой литературе тематика европейских сообществ и Европейского союза освещается либо как региональное (субрегиональное) международное право, либо как часть права международных организаций, либо как часть международного экономического права.

С 1957 по 1965 г. три европейских сообщества эволюционировали таким образом, что в конце концов их основные институты стали общими <1>.

--------------------------------

<1> Каждое Сообщество являлось самостоятельной с юридической точки зрения организацией, отдельным субъектом права и выступало стороной в международных договорах, носителем конкретных прав и обязанностей, имело самостоятельный бюджет.

По соглашению о некоторых общих органах Европейское экономическое сообщество и Евратом с момента возникновения имели общие с ЕОУС Суд и Ассамблею <1>. 8 апреля 1965 г. был подписан Договор о слиянии исполнительных органов трех западно-европейских объединений. Цель слияния - сделать западно-европейский интеграционный механизм более эффективным. С вступлением в силу этого договора 1 июня 1967 г. единая Комиссия европейских сообществ (КЕС) и единый Совет европейских сообществ (Совет) выполняли свои функции для всех трех объединений.

--------------------------------

<1> Ассамблея с 30 марта 1962 г. стала именоваться Европейским парламентом.

Ситуация в плане международного права создалась весьма необычная: каждая из трех организаций имела собственную правосубъектность, которая одновременно реализовывалась общими для этих международных организаций основными органами. Впоследствии идея создания единых органов для нескольких международных организаций была использована в процессе карибской интеграции. Карибское сообщество и Карибский общий рынок были также наделены общими органами.

Формирование европейских сообществ и развитие европейского права происходили одновременно. Чем дальше шел интеграционный процесс, тем активнее осуществлялось его правовое упорядочение. Юридической основой европейского строительства были прежде всего международные учредительные договоры и нормативные правовые акты сообществ.

Появление Евратома привело в 1960 г. к решению объединить имевшиеся и строившиеся ядерные реакторы и приданные им исследовательские лаборатории. Так был создан Совместный научно-исследовательский центр - СНИЦ, занимающийся проблемами безопасности атомных реакторов, радиационной защиты, хранения радиоактивных отходов.

С учетом выявившихся за время существования ЕОУС пределов наднационального начала и обострившейся "чувствительности" национальных государств к его практическому применению составители Римских договоров сделали полшага назад и, не оставляя надежд на наднациональное развитие западно-европейской интеграции, позаботились о том, чтобы скрыть эти надежды и в большей степени обеспечить права государств-членов. Какие-либо намеки на политическую интеграцию и перспективную цель "федералистов" в отношении создания европейской федерации в текстах Римских договоров отсутствовали. Для создателей западно-европейской интеграции на много лет вперед главными правилами их деятельности стали постепенность, строгое соблюдение первоочередности экономической интеграции как возможной основы будущей политической интеграции.

Особенно большое значение имел Договор об учреждении Европейского экономического сообщества, в котором были сформулированы фундаментальные основы интеграционного объединения, определены условия и порядок функционирования Сообщества, закреплены важнейшие достижения в области экономического, социального и правового развития. Особое место занял Договор о ЕЭС и в формировании европейского права. Если Договоры о ЕОУС и Евратоме содержали положения, предназначенные для сравнительно узких сфер сотрудничества государств, то Римский договор об учреждении Европейского экономического сообщества имел гораздо более широкий для государств - членов Сообщества характер. Он заложил основы нового правопорядка, начала оригинальной интеграционной правовой системы, регулирующей как взаимоотношения ее субъектов внутри объединений, так и отношения сообществ с внешним миром. В этом смысле можно говорить, что даже на современном этапе европейское право в своей основе - это прежде всего право Европейского экономического сообщества (позднее - Европейского сообщества).

В Римском договоре о Европейском экономическом сообществе подчеркивались его сугубо экономические цели. Концептуально он представлял собой последовательную программу экономической интеграции. Первым шагом на этом пути должно было стать создание Таможенного союза, который был сформирован досрочно - к середине 1968 г. Государства - члены ЕЭС договорились об установлении общего внешнего таможенного тарифа и передаче Сообществу полномочий на осуществление общей (в других источниках - единой) торговой политики ЕЭС.

В этот период происходит создание общего рынка (свобода движения товаров, лиц, услуг и капиталов), складываются и утверждаются основные принципы европейского права, начинает функционировать система судебного контроля над его применением и соблюдением. В ходе данного второго этапа вырабатываются нормативные положения, обеспечившие создание и функционирование единой системы институтов, юридически оформляется новая система финансового обеспечения сообществ. В этот же период происходит существенное увеличение числа членов европейских сообществ, что, естественно, влечет и расширение сферы применения европейского права.

Для осуществления мероприятий, предусмотренных Римским договором, был установлен переходный период, рассчитанный на 12 - 15 лет.

Римским договором была усовершенствована институциональная структура ЕЭС. Руководящими институтами Сообщества стали Совет, Комиссия европейских сообществ (КЕС), заменившая Высший руководящий орган, Парламентская ассамблея и Суд. Дополнительно в рамках Сообщества были созданы Экономический и социальный комитет (Экосок) <1>, Европейский инвестиционный банк и, позднее, Счетная палата.

--------------------------------

<1> Не путать с Экономическим и социальным советом (Экосос) - одним из главных органов ООН.

Был изменен баланс полномочий между Комиссией и Советом: Совет стал главным "законодателем" Сообщества, а Комиссия, сохранившая право законодательной инициативы, - главным исполнительным органом.

1.2.4. Третий этап: Единый европейский акт 1986 г.

Третий этап наступил с подписанием в феврале 1986 г. Единого европейского акта (ЕЕА), который вступил в силу в 1987 г.

В конце 1970-х - начале 1980-х гг. в общественном мнении доминировало скептическое отношение к интеграции. Этот период западные журналисты окрестили эпохой "евросклероза". Ренессанс интеграционной политики связывают с именем известного политического деятеля Франции Жака Делора, который возглавил Комиссию ЕС в июле 1984 г. Он решил оживить проект создания единого внутреннего рынка, предусмотренного Римским договором 1957 г.

Для осуществления проекта потребовалось изменить и дополнить договорно-правовую базу интеграционного строительства.

Предложения Комиссии о создании единого внутреннего рынка были одобрены Европейским советом и составили органическую часть принятого в 1986 г. Единого европейского акта. ЕЕА продолжил существенное расширение правовой базы интеграции, проложив путь к разработке и принятию в дальнейшем Маастрихтского (1992) и Амстердамского (1997) договоров.

В результате продолжилось расширение сферы ведения европейских сообществ, были внесены изменения в их институциональную структуру и намечены основные контуры развития сотрудничества государств-членов в области внешней политики и безопасности. Единый европейский акт явился решительным шагом к созданию правовой основы для перехода на новый, более высокий уровень сотрудничества государств - учреждению Европейского союза, а также был начат переход от общего к единому внутреннему рынку, что должно было в перспективе подготовить создание Экономического и валютного союза.

Единый европейский акт раздвинул рамки интеграционного процесса, который был распространен на такие новые области, как валютная политика, помощь менее развитым странам и регионам сообществ, научно-технический прогресс и охрана окружающей среды, а также координация внешней политики государств-членов. Координация внешней политики осуществлялась при помощи Секретариата политического сотрудничества, неофициально действовавшего в аппарате Комиссии ЕС с 1970 г. Единый европейский акт также изменил правовой механизм принятия решений, расширив сферу применения принципа квалифицированного большинства.

На этом этапе были установлены официальные отношения между европейскими сообществами и Советом экономической взаимопомощи, открывшие дорогу к налаживанию непосредственных связей сообществ с отдельными социалистическими странами.

1.2.5. Четвертый этап: создание Европейского союза

Четвертый этап связан с подписанием 27 февраля 1992 г. и вступлением в действие 1 ноября 1993 г. Договора о Европейском союзе (ЕС). По месту подписания в голландском городе Маастрихт его называют также Маастрихтским договором.

Любопытно, что исторически Европейский союз был образован вскоре после распада в конце 1991 г. другого союза - Союза ССР.

Европейский союз как новое образование включал три составляющих, получивших в специальной литературе и рабочих документах ЕС наименование трех опор <1>: во-первых, три (затем два) сообщества - социально-экономическая сфера; во-вторых, общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) - внешнеполитическая сфера; в-третьих, сотрудничество полиций и судебных органов государств в уголовно-правовой сфере (СПСО) - правоохранительная сфера. Следует отметить: третья составляющая в Маастрихтском договоре называлась по-другому - "сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел <2>". Это название встречается по сей день, в том числе и в официальных документах ЕС. Позднее Амстердамским договором формулировка данной опоры была изменена на "сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" - СПСО.

--------------------------------

<1> В учредительных договорах этого термина нет.

<2> В разных российских источниках встречается название "Сотрудничество в сфере правосудия и внутренних дел". Сокращенно в зависимости от перевода - ЮВД или ПВД.

Образование Европейского союза в 1992 г. составляет в последующее время главное содержание перемен в области европейского строительства в целом и европейского права в частности.

Союз был учрежден на базе европейских сообществ, дополненных сотрудничеством в сфере внешней политики, безопасности, а также юстиции и внутренних дел. В соответствии с Маастрихтским договором возникает система общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), заменившая действовавший с начала 1970-х гг. механизм Европейского политического сотрудничества - ЕПС. ОВПБ распространяется на всю сферу международных отношений. Она предполагает не только взаимные консультации, как это было в ЕПС, но и выработку "общих позиций" государств-членов, которые потом реализуются через "совместные действия (или общие акции)", а также "коллективные (общие) стратегии" ЕС в отношении третьих стран и регионов.

От своих предшественников-сообществ Союз отличает прежде всего расширенный характер его компетенции. С образованием Европейского союза она теперь не только распространяется на экономические и связанные с ними отношения, но и стремится охватить такие важные области, как внешняя политика и вопросы борьбы с преступностью.

Таким образом, с созданием Союза в интеграционном сотрудничестве государств-членов появились новые области взаимодействия, имевшие межгосударственный характер. Они заметно отличались от коммунитарного (наднационального) характера сотрудничества, сложившегося ранее в рамках сообществ. В этой связи можно утверждать, что система европейского права получила дальнейшее развитие, в том числе в направлении межгосударственного сотрудничества.

Важно подчеркнуть, что создание и эволюция Европейского союза образца 1992 г. не означали исчезновение или поглощение европейских сообществ, как это порой ошибочно отмечается в некоторых отечественных источниках. Все три (позднее два) европейских сообщества до относительно недавнего времени продолжали существовать как субъекты права и юридически самостоятельные интеграционные объединения, одновременно участвующие в Европейском союзе.

Отметим, что в специальной литературе используется также термин "Европейское сообщество" - раньше иногда в отношении ЕЭС, а порой и в отношении всех трех прежних сообществ. Следует уточнить, что лишь с момента принятия Маастрихтского договора 1992 г. ЕЭС было формально переименовано в Европейское сообщество, как бы утеряв центральный термин - "экономическое". Так произошло, поскольку компетенция Сообщества в 1992 г. была расширена с 11 до 20 пунктов (ст. 3 Договора об учреждении Европейского сообщества). В частности, были добавлены девять новых направлений: реализация европейского гражданства, визовая политика, образование, культура, здравоохранение, защита прав потребителей, создание трансъевропейских сетей в области транспорта, телекоммуникаций и энергетики, промышленность и сотрудничество в целях содействия развитию.

Два других сообщества - ЕОУС и Евратом - сохранили свои названия.

Уместно напомнить, что Римские договоры заключались на неограниченный срок. Лишь Договор о ЕОУС 1951 г. был заключен на 50 лет. После истечения его срока в 2002 г. сообщество ЕОУС было ликвидировано, а его компетенция, а также имущество и активы перешли к Европейскому сообществу. Остались два сообщества: собственно Европейское сообщество и Евратом, для обозначения которых используется как термин "Европейское сообщество" (менее точно), так и словосочетание "Европейские сообщества".

Традиционно в специальных работах по тематике Европейского союза проводится мысль о том, что единственным реальным сплачивающим началом бывших трех опор ЕС является единая институциональная структура, которая должна обеспечивать согласованность деятельности Союза с опорой на достигнутый уровень интеграции. То есть, исходя из сказанного, представляется, что в рамках каждой из опор решения должны были приниматься одними и теми же институтами - Советом, Комиссией, Европейским парламентом, Судом, Счетной палатой в соответствии с их компетенцией. Однако это не так. Если в пределах первой опоры были задействованы все институты, то в двух других областях решения в основном принимались Советом. Комиссия играла вспомогательную роль, а Парламент и суд в этом процессе почти не участвовали.

Справедливости ради надо сказать, что Европарламент, участвуя в соответствующих консультациях, мог оказывать моральное и политическое воздействие на вторую и третью опоры. Более того, некоторые решения, принимавшиеся в рамках второй опоры - ОВПБ, могли осуществляться организацией, не входящей в состав Европейского союза, а именно - Западно-европейским союзом, который считается европейской опорой НАТО и опирается на натовские оперативные, военные и материальные возможности.

Эти глубокие внутренние противоречия не случайны, поскольку при выработке Маастрихтского договора, как и на заре интеграции, столкнулись два качественно различных и во многом противоположных принципа - принцип наднационального интеграционного строительства и принцип межправительственного сотрудничества суверенных государств.

Так, например, порядок принятия решений в рамках ОВПБ и СПСО отличался от коммунитарного порядка. В данных областях суверенитет государств-членов был ограничен в гораздо меньшей степени, чем это имело место в рамках сообществ. Эти две опоры в основном характеризовались как межправительственные.

Сотрудничество европейских государств в сфере внешней политики, безопасности и обороны занимает особое место в рамках европейского интеграционного процесса. Перед Европейским союзом встала серьезная задача создания адекватной институциональной структуры как базы эффективной общей внешней политики и политики безопасности - ОВПБ. Считается, что ОВПБ, или вторая опора ЕС, была относительно отстающим направлением интеграции. ОВПБ не обеспечивала реального единства государств-членов во всем комплексе проблем внешней политики и безопасности, была фрагментарной и недостаточно эффективной. Развитие сотрудничества в сфере ОВПБ требовало более высокой степени единства европейских стран при выработке внешнеполитических позиций, чего порой было трудно достичь. Традиционно в литературе ссылаются на известные разногласия среди государств-членов в 2003 г. по поводу войны с Ираком.

Различными оставались позиции в отношении действий и степени участия в международных коалиционных силах в Афганистане. Очевидно, что даже сегодня рано говорить о быстром продвижении ЕС к совместной, а тем более единой политике в вопросах безопасности и обороны. Не следует забывать, что военно-политическое сотрудничество Запада сконцентрировано в НАТО, в которой лидирующие позиции занимают США. Это сужает возможности развития европейской интеграции и в оборонной сфере.

Каким же образом Европейский союз образца 1992 г. планировал достичь существенной самостоятельной роли в системе европейской безопасности?

Прежде всего эта возможность могла реализоваться в случае интеграции Европейского союза и Западноевропейского союза (ЗЕС). Европейский союз находился в поиске правовых и политических условий для использования ЗЕС в рамках ОВПБ, с тем чтобы создать сильный голос тандема ЕС/ЗЕС в международной политике и европейской безопасности и достичь цели создания совместной европейской оборонной политики и совместной обороны. Поиск правовых условий имел цель - создание юридической и институциональной базы, которая позволила бы Европейскому союзу опираться на военный потенциал ЗЕС.

Поскольку указанные и иные планы и процессы должны быть облечены в строгие правовые рамки, очевидными были крупные задачи, стоявшие перед европейским правом.

Маастрихтским договором были устранены юридические препятствия к распространению ОВПБ на "все области внешней политики и политики безопасности Союза", включая вопросы "формирования в конечном счете совместной оборонной политики, которая могла бы быть преобразована со временем в совместную оборону". Отсутствие собственных инструментов военно-политического сотрудничества побудило ЕС использовать возросший потенциал ЗЕС. Военно-политическая интеграция была включена в контекст маастрихтского процесса, а ЗЕС документально был признан составной частью развития Европейского союза. Сам ЗЕС в Декларации к Договору о ЕС идентифицировал себя в качестве "оборонительного компонента Европейского Союза", формально сохраняя статус независимой организации. Однако юридический механизм, предусматривающий обращение Европейского союза к ЗЕС с целью осуществления действий Евросоюза, имеющих оборонное значение, конкретизирован не был.

В конце 1990-х гг. началась военно-политическая интеграция Европейского союза. В частности, в 1999 г. Европейским советом было принято решение о развитии общей европейской политики в сфере безопасности и обороны (ОЕПБО).

Включение в Договор о Европейском союзе положений, относящихся к сотрудничеству в сфере правосудия и внутренних дел (третья опора), оправдывалось обострением проблем, связанных с иммиграцией лиц из третьих государств в страны Союза, нелегальной перевозкой наркотиков и распространением терроризма. Логика создания единого рынка с отменой внутренних границ и одновременным укреплением внешних рубежей требовала координации соответствующей политики стран - членов Сообщества.

В ходе подготовки к подписанию Маастрихтского договора Комиссия европейских сообществ проанализировала основные тенденции современных миграционных потоков, изменение сущности иммиграции, главные направления политики западно-европейских стран в данной области. Подробно была обоснована необходимость совместных инициатив в рамках ЕС для решения проблем регулирования иммиграции и интеграции легально проживающих в странах Сообщества иммигрантов. В заявлениях Комиссии было неоднократно выражено требование разработки общих для ЕС правил политики иммиграции. Комиссия работала над данной проблемой в тесной связи с Европейским парламентом. В октябре 1992 г. парламентский Комитет по гражданским свободам, правосудию и внутренней политике представил доклад, посвященный гармонизации в рамках европейских сообществ законодательства по вопросам иммиграции.

Пожелания Европарламента и Комиссии были учтены в ходе Межправительственной конференции, посвященной подготовке Договора о Европейском союзе. В результате Договор о Европейском союзе 1992 г. выделил внутренние дела и правосудие в третью опору. Под правовым сотрудничеством в Договоре подразумевалось взаимодействие судебных систем стран Союза, а также взаимное признание решений судов.

В разделе VI "Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел" <1> были выделены некоторые области сотрудничества, которые представляли общий интерес для государств - членов ЕС и в которых они взяли на себя определенные обязательства. Это касалось предоставления политического убежища, правил, регулирующих пересечение лицами внешних границ, иммиграционной политики, условий въезда и передвижения граждан третьих стран, сотрудничества в области уголовного права и т.д.

--------------------------------

<1> В Амстердамской редакции Договора о Европейском союзе они были переименованы в "Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере".

Переход от межправительственного сотрудничества, которое теоретически могло носить обратимый характер, к обязательству сотрудничать на постоянной основе явился безусловным достижением Маастрихтского договора. Договор содержал положения о принятии решений в вопросах визовой политики на общеевропейском, "коммунитарном" уровне. Это, пожалуй, была единственная сфера деятельности государств ЕС из третьей опоры, которая полностью оказалась в сфере компетенции Сообщества.

Следует также отметить, что лишь с введением Маастрихтским договором института европейского гражданства миграция населения в рамках ЕС превратилась в действительно свободное передвижение лиц. Гражданин какой-либо из стран Союза, проживающий в другой стране, перестал называться мигрантом, а стал гражданином Европейского союза. Этот статус, кроме возможности безвизового передвижения по территории ЕС и проживания с правом работы в любом из государств Союза, дал также право голоса на выборах в местные органы власти и в Европейский парламент, но не предполагал участия в выборах в национальные парламенты.

Маастрихтский договор, учитывая, что Европейское экономическое сообщество переросло рамки чисто экономического сотрудничества и превратилось в более широкое по своим задачам объединение, изменил его наименование. Как уже отмечалось, оно стало называться просто Европейским сообществом. Стоит напомнить, что с этого момента Европейский союз стал включать два сообщества: Европейское сообщество и Евратом.

В Маастрихтском договоре были сформулированы пять основных целей:

- создание экономического и валютного союзов <1>;

--------------------------------

<1> 1 января 1999 г. новая валюта была официально введена в кредитно-денежное обращение в безналичной форме. С 1 января 2002 г. единая валюта евро стала наличной валютой большинства (тогда 12 из 15) стран ЕС. Валютный союз стал реальностью. В 2012 г. в зону евро входит 17 государств из 27. С завершением создания Экономического союза и связанной с ним общей экономической политики у Европейского союза до сих пор существуют проблемы. Подробнее см. п. 4.2.5 настоящей работы.

- формирование общей социальной политики;

- преобразование Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество с расширением круга его компетенции;

- дополнение наднационального экономического интеграционного строительства сотрудничеством в области внешней политики и безопасности (вторая опора), а также в области юстиции и внутренних дел (третья опора);

- объединение всех трех опор в рамках Европейского союза.

Если Маастрихтский договор 1992 г. учредил на основе сообществ новую организацию - Европейский союз, то Амстердамский договор 1997 г. осуществил серьезную реформу ее правовых устоев, направленную на повышение эффективности и демократичности Союза и сообществ.

1.2.6. Пятый этап: Амстердамский договор 1997 г.

Заключенный вслед за Маастрихтским Амстердамский договор, именуемый некоторыми исследователями как "ревизованный" или "новый вариант Договора о Европейском союзе", предусматривал ряд дополнительных мер, направленных на достижение целей Маастрихтского договора, в первую очередь - демократизацию Европейского союза и приближение его институтов к рядовым гражданам. Этот новый Договор был подписан 2 октября 1997 г. в Амстердаме и вступил в силу 1 мая 1999 г. По месту своего подписания он получил наименование Амстердамского договора.

Амстердамский договор установил неоспоримую обязанность всех государств-членов строго соблюдать и охранять основные права человека. Институты Союза согласно Договору были обязаны вести борьбу с подобными нарушениями. Пострадавшие от них граждане имели право на юридическую защиту со стороны Суда ЕС.

15 - 16 октября 1999 г. в городе Тампере (Финляндия) состоялся внеочередной саммит Европейского союза. Целью саммита было достижение соглашения о путях реализации Амстердамского договора.

В частности, при обсуждении идеи создания "европейского пространства свободы, безопасности и правосудия" (далее - ПСБП) участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции, т.е. сглаживания различий, гармонизации, слияния в будущем правоохранительных систем государств - членов Союза. Одна из основных целей данного положения состояла в том, чтобы население стран ЕС имело возможность обращаться в суд в любом государстве Союза на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники потеряли бы возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия.

Первым конкретным шагом на пути к созданию ПСБП явилась разработка принципов взаимного признания государствами - членами ЕС решений национальных судов в матримониальной области (относящейся к браку, супружеству, т.е. к семейному праву), а также в сфере защиты евро и финансовых интересов Союза в целом.

Амстердамский договор уточнил принципы субсидиарности и транспарентности (прозрачности), заложенные в предшествующих актах. Каждый гражданин Европейского союза был наделен правом получать любую информацию от его институтов.

Новшеством, по Договору, явилось учреждение поста Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности. Он, в частности, должен был оказывать содействие Совету в формулировании, подготовке и реализации политических решений. По полномочию председательствующего в Союзе он должен был участвовать "в политическом диалоге с третьей стороной". С 1999 по 2009 г. этот пост занимал бывший Генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана.

Маастрихтский и Амстердамский договоры впитали в себя все достижения европейской интеграции за четыре предшествующих десятилетия и создали юридическую базу ее нового этапа. Если вторая половина XX в. прошла в Западной Европе под знаком реализации Римского договора, то начало XXI в. - это эпоха Маастрихтского и Амстердамского договоров.

Амстердамским договором была расширена сфера действия права ЕС за счет коммунитаризации (т.е. включения в право сообществ, означающего передачу в ведение сообществ и распространение на них юрисдикции Суда ЕС) ряда областей, которые в прошлом не входили в ведение сообществ, следовательно, не регулировались нормами коммунитарного права. Наиболее ярким примером коммунитаризации можно считать передачу в ведение Европейского сообщества большей части норм шенгенского права.

Логика изложения требует размещения далее материала о шенгенских соглашениях.

1.2.7. Шенгенские соглашения <1>

--------------------------------

<1> См. также п. 5.2 настоящего издания.

В результате вступления в силу Амстердамского договора нормы шенгенского права стали частью правовой системы Европейского союза. По решению Совета <1> положения шенгенского законодательства в зависимости от их характера были инкорпорированы как в Договор, учреждающий Европейское сообщество, так и в Договор о Европейском союзе. Это означает, что часть положений была отнесена к компетенции Сообщества и начала регулироваться коммунитарным правом. Другая часть была включена в сферу сотрудничества Союза, для которой было характерно международно-правовое регулирование (третья опора).

--------------------------------

<1> От 20 мая 1999 г. N 1999/435/ЕС.

Таким образом, Амстердамским договором определенные положения шенгенских соглашений были коммунитаризированы, т.е. включены в юридический и институциональный механизм первой опоры. В частности, в коммунитарное право были переведены вопросы предоставления политического убежища, визовая и иммиграционная политика. Вопросы внутренней безопасности остались в ведении национальных государств. При этом три государства-члена - Великобритания, Ирландия и Дания отказались участвовать в этой новой системе. Дания вступит в шенгенское пространство позднее - 19 декабря 1996 г. Великобритания и Ирландия остаются вне шенгенской зоны до сегодняшнего дня.

В то же время через шенгенскую систему к этой части механизма первой опоры присоединились в качестве ассоциированных членов Норвегия и Исландия, не являющиеся членами ЕС, т.е. в эти страны - не члены ЕС можно тем не менее въехать по шенгенской визе.

Вышеописанная ситуация, связанная с отказом некоторых членов ЕС от участия в шенгенском механизме, естественно, осложняла осуществление общей визовой и иммиграционной политики в рамках европейских сообществ. То, что отдельные государства-члены, используя свои суверенные права, отказались подписать шенгенские соглашения, очевидно, противоречило общей линии Европейского союза и замедляло намеченные темпы интеграции.

Вопрос о коммунитаризации шенгенских соглашений представляет особый интерес при исследовании процесса развития права Европейского союза. Он важен также для расширения кругозора всех тех, кто вынужден сталкиваться при оформлении виз в европейские страны с понятиями "шенгенское пространство", "шенгенская виза", т.е. виза, делающая доступной границы многих европейских стран. В рамках изучения европейского права весьма полезно уяснить важнейшие правила, юридические нормы, которые управляют "шенгенским процессом" <1>.

--------------------------------

<1> О развитии "шенгенского процесса" подробнее см. гл. 5 настоящего издания.

Особое значение в этом смысле имеют Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. и Конвенция о его применении 1990 г. Более известные как Первое и Второе шенгенские соглашения, они вначале были подписаны лишь пятью из 10 тогдашних государств-членов (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией) формально вне правового поля европейских сообществ. Впоследствии к ним присоединилось большинство членов Европейского союза (13 из 15 так называемых старых государств-членов), а с начала 2008 г. к европейской зоне безвизового режима присоединились еще девять стран - "новичков" ЕС.

На сегодня (2012 г.) в шенгенское пространство входят 22 государства - члена ЕС, а также Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн - не члены ЕС, итого 26 государств. Не входят в это пространство государства - члены ЕС: Великобритания, Ирландия, Кипр, Болгария и Румыния.

14 июня 1985 г. в местечке Шенген, расположенном в Люксембурге на живописных берегах реки Мозель, пятью из 10 государств - членов ЕС - Бельгией, Люксембургом, Нидерландами, Германией и Францией было подписано Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах, более известное как Шенгенское соглашение 1985 г.

Шенгенское соглашение - сравнительно небольшой документ, состоящий из преамбулы и 33 статей, объединенных в два раздела. Пунктам пограничного контроля двух сопредельных стран, расположенным соответственно по одну и по другую сторону общей границы, отныне вменялось в обязанность проводить совместные проверки. Это, конечно, упрощало и ускоряло пограничный контроль. В соответствии с Соглашением полицейские и таможенные власти "осуществляют визуальный контроль над частными транспортными средствами, пересекающими на сниженной скорости общую границу". Более тщательный выборочный контроль все же мог иметь место. Ввиду ослабления контроля на внутренних границах стороны брали на себя обязательство координировать свои действия в борьбе с незаконной торговлей наркотиками.

В долгосрочном плане стороны обязались гармонизировать внутренние законы и административные положения в области пограничного контроля, провоза наркотиков, взрывчатых веществ и др.

У читателя может возникнуть вопрос, почему Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах подписали вначале лишь пять государств - членов сообществ. На полное открытие границ, отмену паспортного и личного контроля были готовы пойти не все страны ЕС. Для этого требовались существенные реформы национального законодательства. Поэтому "пионерами" в Шенгенском процессе стали Бельгия, Люксембург и Нидерланды (страны Экономического союза Бенилюкс), которые открыли друг другу свои общие границы еще в 1960 г., а также крупнейшие страны - учредители европейских сообществ - Германия и Франция - "локомотивы интеграции", чаще других становившиеся зачинателями нового в европейском строительстве. В ходе европейской интеграции не раз происходило так, что если не все государства-члены готовы вместе двигаться вперед, сначала это делает часть из них ("продвинутое сотрудничество"), а остальные присоединяются позднее. Так, например, из старых членов Великобритания и сейчас наиболее упорно предпочитает оставаться вне шенгенского пространства, как, впрочем, и вне зоны евро.

19 июня 1990 г. теми же пятью странами ЕС была подписана Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах или, как его часто называют в специальной литературе, второе Шенгенское соглашение <1>. Имеются и другие неофициальные названия этого документа - Шенгенская имплементационная конвенция или просто Шенгенская конвенция. Чуть позже Конвенцию подписали Италия, Испания, Португалия и Греция. После вступления в Европейский союз Австрии, Финляндии и Швеции эти государства вскоре присоединились и к шенгенским соглашениям: Австрия - 28 апреля 1995 г., а Финляндия, Швеция и Дания - 19 декабря 1996 г.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Шенгенские соглашения. М., 2000.

Присоединение новых государств - членов ЕС осуществлялось только к Шенгенской конвенции 1990 г., так как она своим содержанием "перекрывает" текст более раннего Соглашения 1985 г., носившего в основном предварительный характер и рассчитанного по своему действию на период 1985 - 1990 гг.

Конвенция 1990 г. по объему значительно превосходит первое Шенгенское соглашение. Она состоит из 142 статей, которые сгруппированы в восемь разделов.

Россия по отношению к Конвенции является "третьим государством", поскольку не является ее участником. Соответственно, граждане России, согласно дефинициям, принятым в разд. I Конвенции, являются "иностранцами". В то же время иностранцами не считаются граждане государств - членов Европейского союза, даже если последние не участвуют в шенгенских соглашениях.

Хотя сторонами Шенгенской конвенции 1990 г. являлись 13 из 15 государств - членов ЕС <1>, на самом деле участников шенгенского процесса было все же 15. Кто же оставшиеся двое? Это, повторим, государства - не члены ЕС Исландия и Норвегия.

--------------------------------

<1> Здесь имеется в виду период до 1 мая 2004 г. - даты вступления в Европейский союз еще 10 государств.

Данные страны вместе с Данией, Финляндией и Швецией еще в 1960-е гг. в рамках организации Северный совет создали между собой безвизовое пространство - Северный паспортный союз <1>. С другой стороны, последние три государства вступили в европейские сообщества и присоединились в 1996 г. к Шенгенской конвенции. Чтобы вступление указанных трех государств ЕС в шенгенскую зону не привело к разрушению безвизового пространства на севере Европы, руководством ЕС было принято решение допустить к участию в шенгенском процессе и их партнеров по Северному совету - Исландию и Норвегию.

--------------------------------

<1> Указанные пять государств подписали между собой Конвенцию об отмене паспортного контроля на границах между Северными странами 1957 г.

Этот факт говорит о том, что европейское право формировалось не только на основе учредительных договоров и нормативных актов институтов сообществ, но и путем включения в свою систему международных договоров и региональных организаций, участие в которых принимали и страны, не входящие в сообщества. В результате нормы европейского (в данном случае шенгенского) права действуют и за границами территорий государств - членов европейских сообществ, распространяясь на страны, не входящие в сообщества, - Норвегию и Исландию. Вышеприведенное утверждение о включении в право ЕС иных международных договоров относится также и к факту рецепции Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, о чем речь в данной работе впереди.

Резюмируем вышеизложенное.

Шенгенские соглашения изначально были заключены между пятью странами (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией) вне правового поля европейских сообществ. Впоследствии к ним присоединилось большинство членов Европейского союза (13 из 15 так называемых старых государств-членов), что дало реальные возможности для формирования зоны свободного передвижения лиц внутри внешних границ Союза. С начала 2008 г. к европейской зоне безвизового режима (шенгенскому пространству) присоединились еще девять стран - "новых" членов ЕС: Венгрия, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония. Повторим, что в шенгенское пространство не входят государства - члены ЕС Великобритания, Ирландия, Кипр, Болгария и Румыния <1>.

--------------------------------

<1> Данные на 2012 г.

В результате вступления в силу Амстердамского договора шенгенское законодательство стало частью правовой системы Европейского союза, но при этом отдельные протоколы предусмотрели изъятия для Великобритании и Ирландии, а также особый статус для Дании.

Согласно решению Совета от 20 мая 1999 г. N 1999/435/ЕС положения шенгенского законодательства были инкорпорированы в текст Договора, учреждающего Европейское сообщество, а также в текст Договора о Европейском союзе. Это означает, что одна часть положений Шенгенских соглашений была отнесена к компетенции Европейского сообщества и была включена в право Сообщества (коммунитарное право), вторая - стала частью третьей опоры Европейского союза, для которой характерно межгосударственное международно-правовое регулирование.

В итоге, например, вместо межгосударственного сотрудничества по вопросам предоставления убежища по решению государств-членов необходимая компетенция была передана институтам Европейского сообщества, в рамках которых решения могли приниматься Советом по инициативе Европейской комиссии квалифицированным большинством голосов, а их имплементация - контролироваться Судом ЕС.

Таким же образом были решены и вопросы, связанные с выдачей виз и иммиграцией, сотрудничеством правоохранительных органов в гражданской, административной и таможенной сферах.

1.2.8. Шестой этап: Ниццкий договор 2001 г.

Шестой этап - это эпоха Ниццкого договора, заключенного в преддверии расширения Европейского союза и предусматривающего в этой связи реформы институтов Союза.

Европейский союз включал 15 государств-членов. 1 мая 2004 г. в Союз вступили 10 новых государств, 1 января 2007 г. добавились еще два государства.

Стремясь продолжить начатый Амстердамским договором процесс подготовки институтов Союза к функционированию в расширенном составе, государства-члены 11 декабря 2000 г. одобрили Ниццкий договор, который был подписан 26 февраля 2001 г. и вступил в силу 1 февраля 2003 г. после завершения его ратификации в странах-участницах. Его полное название - "Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты".

Ниццкий договор, так же как и его предшественник - Амстердамский договор, не учреждал новые организации. Его главное назначение, как отмечается в преамбуле, состояло в завершении процесса подготовки институтов Европейского союза к значительному расширению его состава. По своему содержанию он также представлял собой комплекс поправок в учредительные договоры европейских сообществ и Европейского союза и был призван углубить интеграцию внутри Союза и усовершенствовать ее правовые основы.

Подписанием Ниццкого договора завершилась Межправительственная конференция, которая начала свою работу 14 февраля 2000 г. Эта Конференция имела целью разработать реформы и меры по адаптации европейских институтов в связи с предстоящим вступлением новых государств-членов.

Новый Договор открыл путь самому большому расширению Европейского союза за всю историю его существования и существования европейских сообществ. По мнению руководства Европейского союза, включение новой большой группы стран в состав Союза должно окончательно привести к долгосрочному миру, стабильности и процветанию на европейском континенте.

Ниццкий договор - сравнительно небольшой по объему документ, состоящий из преамбулы и 13 статей, которые разделены на две части. В первой части содержатся постановления, изменяющие тексты Договора о Европейском союзе и договоров, учреждающих европейские сообщества по существу, во второй - преимущественно протокольные постановления, определяющие бессрочный характер действия Договора, порядок его ратификации и вступления в силу. К Договору был приложен ряд протоколов и деклараций.

Ниццкий договор явился крупным шагом в развитии международного интеграционного и европейского права. Он юридически подготовил расширение Европейского союза за счет государств Центральной и Восточной Европы, а также средиземноморских и балтийских стран - Венгрии, Эстонии, Кипра, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии (вначале 10 стран так называемой первой волны). Позже настала очередь Болгарии и Румынии, ставших членами ЕС 1 января 2007 г. Принято решение о присоединении в ближайшем будущем к ЕС Хорватии, обсуждается вопрос о вступлении в Евросоюз Турции и других государств.

Ниццкий договор содержал положения об изменении с 2004 г. порядка функционирования всех институтов ЕС. В частности, Договором предусматривались изменения в составе Европейского парламента. Число его членов согласно тексту Договора не должно превышать 732 <1>. Повышалась роль Европейского парламента в назначении председателя и членов Комиссии. Договор, повышая роль Парламента, предусматривал более широкое применение процедуры совместного принятия решений. При ее использовании нормативный правовой акт Союза мог вступить в силу, только если он был одобрен в идентичной редакции Советом и Европейским парламентом.

--------------------------------

<1> На практике данное требование соблюдено не было, и с 2007 г. после увеличения ЕС на 12 членов Европейский парламент насчитывал 785 депутатов (до выборов в июне 2009 г.). Об изменениях в составе Парламента после июньских выборов 2009 г. см. гл. 10 "Европейский парламент" настоящей работы.

Председатель Европейской комиссии получил дополнительные полномочия. Крупнейшие государства-члены лишались привилегии иметь двух представителей в Комиссии. Начал действовать принцип "от каждого государства один комиссар". Соответственно, при 27 государствах-членах этот институт насчитывает 27 представителей. Предусматривалось, что в последующем состав Комиссии должен сократиться на треть и при ее формировании будет использоваться принцип ротации. Однако этого не произошло.

Что касается Совета (министров) ЕС, то с 1 ноября 2004 г. начал действовать новый порядок распределения взвешенных голосов. По Ниццкому договору также чаще стал применяться принцип принятия решений квалифицированным большинством голосов, что должно было повысить эффективность принятия решений данным институтом.

По Ниццкому договору значительные изменения претерпел судебный механизм. Помимо положений текста Договора реформированию Суда посвящен прилагаемый к Договору Протокол об Уставе суда Европейских сообществ. В частности, суд первой инстанции, который в прошлом рассматривался скорее как вспомогательный орган, приобрел статус самостоятельного судебного органа. Произошло перераспределение полномочий между судом ЕС и судом первой инстанции, причем последний был наделен новыми прерогативами. Так, он получил право рассматривать определенную категорию дел в преюдициальном порядке. Было предусмотрено также создание специализированных судебных палат. В 2006 г. начала функционировать первая из них - Суд по делам гражданской службы, в компетенцию которого входит рассмотрение трудовых (административных) споров между европейскими гражданскими служащими (чиновниками аппарата ЕС) и институтами Союза. Изменения были направлены на повышение эффективности всего судебного механизма ЕС.

Ниццкий договор, равно как и предшествующие учредительные акты и разработанные на их основе нормативные правовые акты, образует то, что принято называть достоянием (достижениями) Европейского союза (acquis communautaire).

Ниццкий договор 2001 г. в качестве приложения включал Декларацию N 23, в которой содержался призыв к проведению широкой дискуссии о будущем Европейского союза. В частности, должны были быть получены ответы на вопросы об уточнении и о более точном разграничении полномочий институтов Европейского союза и государств-членов, об определении статуса Хартии Европейского союза об основных правах, упрощении текстов учредительных договоров без изменения их смысла, о роли национальных парламентов в европейской архитектуре.

1.2.9. Седьмой этап: "Европейская конституция" 2004 г.

Седьмой этап начался с подготовки и подписания Договора о введении Конституции для Европы 2004 г.

В последнее десятилетие "европейского строительства" все больше сторонников набирала идея замены многочисленных учредительных договоров Конституцией Европейского союза в качестве единственного сводного (консолидированного) договора. Это соответствовало требованиям рядовых граждан Союза сократить и упростить учредительные документы Союза, сделать их понятными большинству населения. Не случайно поэтому Европейский парламент еще в 1990 г. выступил с инициативой принять Конституцию будущего Союза, а в 1994 г. разработал ее первый проект.

В поддержку принятия Конституции выступали руководители ряда государств - членов ЕС. Согласно позиции Европарламента текст Конституции Европейского союза должен был быть принят в течение 2004 г., а Хартия Европейского союза об основных правах (2000 г.) стала бы одной из ее частей. Процесс принятия Конституции, или точнее Конституционного договора, занял больше времени, чем это предполагалось, из-за особой позиции некоторых государств, выступавших против отдельных ключевых положений Договора (о федерализации Европейского союза, выборах его президента, назначении министра иностранных дел ЕС и т.д.).

Собравшись на очередное заседание в Лаакене (район Брюсселя, где находится королевская резиденция) под председательством Бельгии, Европейский совет 15 государств-членов принял в декабре 2001 г. Лаакенскую декларацию о будущем Европейского союза. В этом небольшом по объему документе (шесть страниц), проект которого был подготовлен так называемой "группой мудрецов", содержалась жесткая критика дефицита демократии в Союзе, говорилось об отрицательном отношении населения государств-членов к бюрократизации европейских институтов, "вмешивающихся во все, превращая Союз в "супергосударство". В то же время в Декларации говорилось о стремлении граждан к тому, чтобы Союз играл большую роль на международной арене и обеспечивал бы им большую безопасность. Не будем забывать о том, что Европейский совет заседал вскоре после известных событий в США 11 сентября 2001 г., и в Европе еще не прошли страх и растерянность в результате того, что даже такой военный и экономический колосс, как США, не сумел предотвратить нападение террористов подобного масштаба.

В заключительных положениях Лаакенской декларации говорилось о необходимости созвать Конвент "Будущее Европы" (Европейский конвент), который должен был суммировать результаты дискуссий и представить свои рекомендации. В Декларации определялись состав, формы, организация и календарь работы Конвента.

Европейский конвент (или просто Конвент) <1>, как его стали называть, выработал текст Договора о введении Конституции для Европы, который с небольшими поправками был одобрен главами 25 государств - членов ЕС 18 июня 2004 г. в Брюсселе и затем подписан в Риме 29 октября 2004 г.

--------------------------------

<1> Это был второй по счету Конвент в истории Европейского союза. На первом Конвенте в декабре 2000 г. была одобрена Хартия ЕС об основных правах.

Таким образом, Конституционный договор был подготовлен Конвентом - по сути международной конференцией, по своему составу выходящей за пределы Европейского союза. Из 28 государств-участников 13 государств, представители которых участвовали в работе Конвента, в тот период (2002 - 2003 гг.) еще не были членами ЕС. Поскольку ЕС - прежде всего союз государств, Договор, подписанный главами участвовавших в Конвенте государств, должен был пройти процедуру ратификации и (или) референдума в зависимости от требований внутреннего законодательства подписавшей Договор страны <1>.

--------------------------------

<1> В итоге в 15 государствах ЕС Евроконституцию должны были ратифицировать национальные парламенты, в 10 странах Союза ее одобрение должно было произойти на общенациональных референдумах.

Согласно прогнозам данный Договор должен был вступить в силу после завершения процедур ратификации в период 2006 - 2009 гг. В ожидании этого Европейский союз переживал переходный период, в ходе которого действовали прежние учредительные договоры. В то же время начала происходить частичная перестройка деятельности, функций и полномочий институтов ЕС в соответствии с проектом нового Договора о введении Конституции для Европы.

Конвент собрался на свое первое заседание 28 февраля 2002 г. и завершил работу 18 июля 2003 г., проведя в течение 17 месяцев 26 заседаний общей длительностью в 52 дня. В этом форуме участвовали 105 представителей из 28 государств (15 государств - членов ЕС и 13 стран - кандидатов на вступление, включая Турцию). В Конвент вошли члены правительств вышеуказанных государств (преимущественно министры иностранных дел), национальные парламентарии (56 человек плюс их заместители, итого - 112 представителей национальных парламентов) <1>, делегация Европейского парламента из 16 человек и такого же числа заместителей и представители Европейской комиссии - два комиссара и два их заместителя.

--------------------------------

<1> Впервые в истории европейской интеграции национальные парламенты в лице своих представителей были приглашены принять участие в разработке структурных реформ Европейского союза.

Председателем Конвента Европейский совет назначил известного политического деятеля, бывшего президента Франции Валери Жискар д'Эстена.

Как известно, Договор о введении Конституции для Европы <1> в силу не вступил, однако связанный с его подготовкой этап европейского права является чрезвычайно важным для понимания того, что сейчас происходит в ЕС.

--------------------------------

<1> Данный Договор для краткости мы называем Конституционным договором или, как он именуется в тексте самого Договора, просто Конституцией (Европейской конституцией).

Что привнесла в европейское право подготовка Евроконституции и как бы изменилось право ЕС, если бы Конституционный договор был ратифицирован?

Европейский союз в своем развитии сделал бы еще один крупный шаг юридического и политического характера. Конвенту удалось вместо многочисленных учредительных договоров, основными из которых были Договор о ЕЭС (1957) и Маастрихтский договор о Европейском союзе (1992), дополненный Амстердамским и Ниццким договорами, подготовить единый (сводный, консолидированный) текст, включивший и заменивший положения вышеуказанных договоров.

Конституция представляла собой результат кодификации предыдущих учредительных договоров и их интеграцию в свой текст.

Год спустя текст, подготовленный Конвентом, был одобрен 25 государствами (как уже говорилось, 1 мая 2004 г. произошло вступление 10 новых государств), и Конституционный договор был торжественно подписан в Риме 29 октября 2004 г. <1>. Вступление в ЕС Болгарии и Румынии и расширение ЕС до 27 членов было еще впереди. Даже одним названием (Конституция) подписанный акт означал серьезный прорыв на пути европейской политической интеграции.

--------------------------------

<1> Знаменательно, что Договор о введении Конституции для Европы был подписан в Риме в том же самом зале старейшего в мире Капитолийского музея, что и Римские договоры 1957 г. Это говорит о том огромном значении, которое инициаторы Евроконституции, лидеры Европейского союза и государств-членов придавали данному акту.

Текст Конституционного договора (Конституции) состоит из четырех частей. В ч. I, насчитывающей 60 статей (I-60), давались определение, цели (предназначение), принципы нового Союза, которым он привержен и которые должны быть критериями для приема в Союз новых государств-членов. В этой же части уточнялись полномочия Союза и государств-членов, конкретизировались принципы функционирования обновленной институциональной системы, определялся правовой статус нового интеграционного объединения.

Как и предполагалось ранее, ч. II представляла собой текст Хартии Европейского союза об основных правах (54 статьи - от II-61 до II-114), который почти без изменений вошел составной частью в Конституционный договор. Напомним, что Хартия была торжественно провозглашена и подписана в Ницце 7 декабря 2000 г., и одна из основных проблем, которая была связана с этим документом, состояла в том, как придать ему обязательную юридическую силу. Как представляется, одновременно с вступлением в силу всего Конституционного договора обязательный юридический характер приобрела бы и Хартия как его составная часть.

Наиболее объемная часть Договора - ч. III (322 статьи - от III-115 до III-436) озаглавлена "Политики <1> и функционирование Союза". За исключением глав, посвященных отношениям Союза с третьими странами, а также "продвинутому сотрудничеству" и "пространству свободы, безопасности и правосудия", третья часть воспроизводила без особых существенных изменений основные положения действующих учредительных договоров. Работа, которая проводилась по третьей части, в основном была связана с усовершенствованием редакции и приведением в логическое соответствие положений из различных учредительных договоров (кодификация и прогрессивное развитие).

--------------------------------

<1> Имеются в виду общие политики ЕС.

Наконец, в ч. IV, состоящей из 12 статей (от IV-437 до IV-448), в частности, говорилось об упразднении всех других учредительных договоров с момента вступления в силу данного Конституционного договора. В ней содержались также статьи о правопреемстве нового Союза по отношению к правам и обязательствам Европейского сообщества и прежнего Европейского союза, о процедурах пересмотра Договора, порядке его вступления в силу. Согласно ст. IV-446 Договор о введении Конституции бессрочный.

К Договору было приложено множество протоколов и других приложений, которые составляли его неотъемлемую часть.

Сложный, эклектичный характер Конституционного договора явился результатом столкновений и компромиссов не только различных национальных интересов, но и интересов "федералистов", выступавших в период работы Конвента за преобразование европейских сообществ и Европейского союза в федерацию, и сторонников максимального сохранения суверенных полномочий у государств-членов.

Как подчеркивает французский специалист в области права Европейского союза, в западно-европейской доктрине считается, что до подписания договоров о создании трех сообществ все попытки создания единой Европы были обречены на провал из-за непримиримой борьбы "между сторонниками федеративной Европы и националистами (или, как их ныне называют, souverainistes <1>), которые были против федеративной модели" <2>.

--------------------------------

<1> Сторонники суверенитета (фр.).

<2> Favret J.-M. Op. cit. P. 21.

Очевидно, что в ЕС борьба между "федералистами" и сторонниками сохранения наиболее полного государственного суверенитета продолжается и ее отпечаток носит как Конституционный договор 2004 г., так и Лиссабонский договор 2007 г.

Принятие Конституции положило бы конец сложной структуре Европейского союза, включавшей три опоры - сообщества, Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) и Сотрудничество полиций и судебных органов (СПСО). По Конституции Союз обретал правосубъектность, статус юридического лица и как правопреемник Сообщества международную правосубъектность. Прежние учредительные договоры прямо Союз правосубъектностью не наделяли. Европейские сообщества, напротив, этим статусом обладали. В частности, они в качестве юридических лиц могли приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, выступать стороной в судопроизводстве.

В том, что касается международной правосубъектности созданного в 1992 г. Европейского союза, в отечественной и зарубежной специальной литературе имеются различные суждения о наличии у него этого качества <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее п. 2.4 настоящей работы.

В Договоре о ЕС о правосубъектности Союза прямо не говорилось. В том, что касается доктрины, некоторые юристы считали Европейский союз 1992 г. субъектом международного права. Другие придерживались точки зрения, согласно которой действовавший до Лиссабонского договора Союз не обладал собственной международной правосубъектностью. Автор данной работы разделяет эту позицию. Третьи не имели определенного мнения на этот счет. В то же время мало у кого возникают сомнения по вопросу о том, обладали ли международной правосубъектностью европейские сообщества и, в частности, Европейское сообщество. Ответ на этот вопрос, особенно после соответствующих решений Суда ЕС, дается положительный.

Что же касается нового Европейского союза, с изменениями его статуса и структуры согласно Евроконституции он должен был унаследовать от Европейского сообщества и прежнего Европейского союза все права и обязательства, в том числе общепризнанную международную правосубъектность Европейского сообщества.

Всего Конституционный договор был ратифицирован 18 государствами (двумя из них на референдумах).

Приводим перечень стран, которые ратифицировали Евроконституцию: Австрия, Бельгия, Болгария, Кипр, Эстония, Финляндия, Германия, Греция, Венгрия, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Румыния, Словакия, Словения и Испания. По оценкам экспертов, еще четыре государства были готовы сделать это.

29 мая 2005 г. приблизительно 55% проголосовавших на референдуме во Франции сказали Конституции "нет". Двумя днями позже (1 июня 2005 г.) голландцы проголосовали также отрицательно. Таким образом, попытки "проконсультироваться" вначале с народом Франции, а затем Нидерландов по вопросу о Евроконституции закончились неудачей. Возник тупик, из которого надо было найти выход.

Отрицательные результаты на референдумах во Фра