Систематизация законодательства. С точки зрения современной отечественной теории государства и права систематизация – это целенаправленные упорядочение и совершенствование действующих

С точки зрения современной отечественной теории государства и права систематизация – это целенаправленные упорядочение и совершенствование действующих нормативных правовых актов путем их обработки, перегруппировки и изложения по целостной системе в виде сборников, собраний или сводных актов. В рамках подобной юридической деятельности обработка материала выражается в очистке актов от устаревших положений, в устранении несогласованности между отдельными нормативными предписаниями, в обновлении их с учетом позднейших законодательных новелл, в восполнении обнаруженных пробелов в правовом регулировании и в других подобных операциях.

Группировка нормативных правовых актов осуществляется по тем или иным признакам. В частности, возможны классификации:

а) по юридической силе – на законы и подзаконные акты;

б) по территории действия – на акты общегосударственные, региональные и местные;

в) по кругу подпадающих под сферу их действия лиц – на акты общие, ведомственные и локальные, т.е. функционирующие в рамках определенной организации, а равно на акты внутренние и внешние, общие, специальные и исключительные;

г) по действию во времени – на акты постоянные, временные и чрезвычайные и т.п.

Кроме того, широко практикуются группировки нормативных правовых актов по хронологическим, алфавитно-предметным и некоторым иным данным. И в зависимости от того, на каком или на сочетании каких из подобных признаков основывается систематизация, неизбежно меняется профиль последней.

Изложение содержания систематизируемых нормативных правовых актов заключается либо в воспроизведении в сборнике (собрании) их текстов в обновленном виде и со ссылками на соответствующие официальные издания, сохраняющие при этом свою юридическую силу, либо в формировании по существу нового сводного акта, которым полностью заменяются все прежние, упорядочиваемые акты.

Принимая во внимание всю совокупность этих факторов, в юридической литературе различают несколько видов систематизации. Одни считают необходимым выделять только два основных вида – инкорпорацию и кодификацию[258]. Другие предлагают традиционно рассматривать три формы – инкорпорацию, консолидацию и кодификацию[259]. Третьи полагают необходимым охарактеризовать три относительно самостоятельных вида – учет, инкорпорацию, консолидацию, обособив от них кодификацию как совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала[260].

Представляется очевидным, что современная правовая практика знает и использует четыре способа систематизации нормативных правовых актов: сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности; издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов; объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам, в один укрупненный акт; создание нового акта – кодекса или иного акта, приближающегося по своим юридическим качествам к кодексу, путем переработки действующих норм права, а также дополнения их новыми нормативными установлениями.

Сообразно названным способам систематизации нормативных актов можно обособить ее четыре вида: учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию[261].

1. Как разновидность систематизации учет законодательства и иных нормативных актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных правовых актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов (их наименовании, дате принятия, номере акта и др.) либо тексты актов, утративших силу. С учетом собственных информационных потребностей государственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов Российской Федерации, актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов министерств Российской Федерации и других актов.

Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Значительную их часть можно получить из официально публикуемых сборников нормативных актов – «Российской газеты», «Парламентской газеты» и иных источников официального опубликования и переопубликования. Например, ведомственные нормативные правовые акты официально публикуются в газете «Российские вести» и в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ. Ныне к этим официальным источникам приравнено распространение актов Президента РФ и Правительства РФ в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации «Система».

Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий их нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворческим органам. Внутри раздела акты размещаются в хронологическом порядке. Учет ведется как автоматизированным путем, так и с помощью ручного поиска, т.е. путем фиксации актов по тематике или в хронологическом порядке в специальном журнале, на карточках в специальной картотеке. Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, заносятся сведения обо всех их изменениях и дополнениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состоянии.

В настоящее время все шире применяется современная техника, в том числе и высокопроизводительные компьютеры, открываются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем. В отличие от систем с ручным поиском автоматизированные поисковые системы позволяют значительно усовершенствовать поиск правовой информации и обеспечить наиболее полное удовлетворение в ней потребности государственных органов и юридических лиц.

Для автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству характерны большой информационный фонд, состоящий из нескольких десятков тысяч нормативных актов, высокая скорость поиска, качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме. Если в системах с ручным поиском информации поиск ограничивается совокупностью тех вопросов, которые отражены в словнике или рубрикаторе системы, то в автоматизированной системе это ограничение снято.

В государственных органах учетом и поиском нормативной информации обычно занимается специальная служба, именуемая кодификационным бюро, в составе одного или нескольких человек. В связи с тем, что для отдельной организации такой учет достаточно трудоемок, сложен и чреват многими ошибками при поиске, создаются разного рода как государственные, так и коммерческие организации, которые осуществляют централизованный сбор и поддержание в контрольном состоянии нормативных актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации и обеспечивают заинтересованных лиц необходимой им правовой информацией. В частности, можно указать на возможности информационной системы «Кодекс», которая содержит полное собрание законодательства России, региональное и иностранное законодательство, документы международного права, юридические комментарии, образцы документов, электронные издания книг, газет, журналов. Обладатель этой компьютерной системы получает возможность оперативного доступа к электронной библиотеке, размещенной в его персональном компьютере или в локальной (корпоративной, глобальной) компьютерной сети.

Немалый интерес представляют другие справочные правовые системы: «Консультант-+», «Гарант» и др. Кроме этого, прослеживается внедрение в процессы обработки и предоставления информационных технологий на базе сети Интернет.

Важнейшей формой учета нормативных правовых актов является их надлежащая регистрация. Регистрация – это одновременно и экспертиза документа, проверка основательности предложений тех, кто выступает за «присвоение» каждому российскому нормативному правовому акту своего номера. Нормативные акты министерств приобретают юридическую силу и вводятся в действие только после их регистрации. Но это правило, установленное с 1 марта 1993г., адресовано лишь к ведомственным нормативным правовым актам, затрагивающим права и свободы граждан или носящим межведомственный характер. Именно они проходят регистрацию в органах Министерства юстиции Российской Федерации (далее – Минюст России), а те из них, которые не прошли такой регистрации и не опубликованы в официальном порядке, не вступают в действие, не влекут правовых последствий и не подлежат применению.

В настоящее время Минюстом России создан Федеральный регистр – банк данных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в котором содержится свыше 200 тыс. нормативных правовых актов органов субъектов Российской Федерации. Свободный доступ к Федеральному регистру в электронном виде обеспечен по каналам сети Интернет.

Значение деятельности по учету нормативных актов состоит в том, что справочно-информационная работа в значительной степени ослабляет отрицательные последствия, связанные с отсутствием необходимых систематизированных актов и сборников, а также подготавливает основу для последующей официальной систематизации.

2. Инкорпорация (от лат. incorporatio – «включение в свой состав») заключается в упорядочении нормативных правовых актов путем полного или частичного объединения их текстов в единые сборники (собрания), располагая их по хронологической, алфавитной, предметной или какой-либо иной системе. Она бывает: официальной, когда такое упорядочение производится тем правотворческим органом, который издал систематизируемые акты; официозной, если подобная деятельность осуществляется специально уполномоченным на то органом, хотя и не «творившим» упорядочиваемые им нормативные правовые акты (скажем, министерством юстиции), но по поручению правотворческого органа; неофициальной, т.е. осуществляемой любыми другими органами, организациями и лицами по своей собственной инициативе, без специального поручения или санкции правотворческих органов.

Указанные разновидности инкорпорации имеют существенные различия. Первая из них представляет собой высшую форму инкорпорации, она может содержать некоторые элементы правотворчества, поскольку не исключено, что официальная инкорпорация может сопровождаться теми или иными изменениями содержания и редакции отдельных нормативно-правовых предписаний, устранением явных пробелов в общем правовом регулировании или выявленных противоречий в таком регулировании по решению именно тех правотворческих органов, которыми и были изданы систематизируемые законодательные акты.

К числу официальных инкорпораций относится Свод законов, который всегда являлся источником официального опубликования нормативных правовых актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческого органа с последующим одобрением подготовленного издания. Свод имеет приоритет перед всеми ранними официальными публикациями актов. Кроме того, подготовка Свода всегда сопровождается большой законотворческой работой, поскольку в процессе его создания выявляются и признаются утратившими силу акты или их части, вместо множества мелких актов издается один обобщающий акт. Первый Свод законов в России был подготовлен в 1833 г. в 15 томах и введен в действие с
1 января 1835 г. В него вошло около 36 тыс. нормативных актов или извлечений из них. С 1995 г. в России ведется подготовка Свода законов Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ «О подготовке и изданию Свода РФ» от 6 февраля 1995 г. продолжаются подготовительные работы по систематизации законодательства. Проводится инвентаризация федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений РФ, иных нормативных актов в целях создания хронологического собрания действующих нормативных актов, разрабатываются различных варианты классификаторов правовых актов. Однако работа эта движется крайне медленно, о чем свидетельствует еще один Указ Президента РФ по этому вопросу[262].

Можно выделить два вида официальной инкорпорации: хронологическую и систематическую (предметную).

Хронологическая систематизация – это систематизация, при которой упорядочение норм осуществляется по времени их опубликования и вступления в силу. В России это, например, «Собрание законодательства Российской Федерации», «Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации», в которых публикуются законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, или «Бюллетень нормативных актов», издающий подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти. При этом варианте каждый правовой акт имеет свой номер, наименование, год, месяц и день издания и другие реквизиты.

Систематическая систематизация – это упорядочение правовых актов по предметному принципу, по отраслям, институтам права. Здесь они располагаются по видам и сферам правового регулирования – финансам, капитальному строительству, образованию, здравоохранению, культуре и т.д. Ныне существует единственный официальный акт, определяющий систематизацию российского законодательства – это «Классификатор правовых актов», одобренный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511[263].

При официозной, а тем более неофициальной инкорпорации содержание и редакция нормативных правовых актов по существу изменениям не подвергаются, обработка систематизируемого материала сводится главным образом к установлению внешних связей между теми или иными юридическими документами, к исключению из них потерявших силу нормативных предписаний, к внесению в их тексты последующих изменений и дополнений со ссылкой на соответствующие официальные источники, а равно к оснащению сборника (собрания) сносками пояснительного порядка, постатейными приложениями и алфавитно-предметными указателями, если в этом есть необходимость.

Неофициальные инкорпорационные сборники (собрания) не приравниваются к общепризнанным юридическим источникам права. Они не считаются также полноценной формой опубликования (обнародования) и переопубликования нормативных правовых актов. Ссылки на них в правотворчестве, при толковании правовых норм, в правоприменении и других случаях официальной силы не имеют.

Тем не менее среди существующих форм юридической деятельности инкорпорации принадлежит немаловажная роль. Без нее невозможны надлежащее правовое регулирование общественных отношений и качественная правореализация. Инкорпорационные акты образуют своеобразную основу для широкой справочно-информационной юридической службы, служат действенным средством планомерного и последовательного «освежения» нормативно-правового массива страны, освобождения его от устаревших и противоречивых положений, тем самым способствуя поддержанию законодательства в состоянии, обеспечивающем его доступность обозрению, пониманию, разъяснению и использованию. Разносторонняя инкорпорационная работа в ряде случаев является обязательной ступенью к более высокому виду систематизации нормативных правовых актов – к кодификации, призванной совершенствовать не только внешнюю форму, но и содержание права.

3. Учет и инкорпорация нормативных правовых актов, ограниченные их внешней обработкой, не решают всех проблем, которые могут возникать в процессе систематизации нормативно-правового материала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам. Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. Такой прием систематизации называется консолидацией (от лат. concolido – «укрепляю»). Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер и подпись должного лица. Иными словами, консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. Тем не менее - это всего лишь своеобразный правотворческий прием. Его главная особенность состоит в том, что при консолидации не меняется содержание правового регулирования общественных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты, объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания и др.

Именно эта особенность консолидации позволила некоторым ученым-юристам рассматривать ее в качестве наиболее совершенной разновидности инкорпорации. Однако, по нашему мнению, инкорпорация и консолидация представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов.

Во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности государства: инкорпорация – это один из приемов организационно-методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях; консолидация же входит в арсенал правотворческих методов.

Во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов: инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация может быть использована только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов.

В-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами: инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, и вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения, в то время как при консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт. Поэтому точнее сказать, что консолидация – это нечто среднее между инкорпорацией и кодификацией. Можно привести ставший классическим пример: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 01.10.1980 г. «О праздничных и памятных датах» заменил собой 48 нормативных актов. Каждым из замененных документов в свое время вводился определенный праздничный или памятный день, а новый указ, не изменяя сути нормативного регулирования, упорядочил нормативный материал, объединив его в один документ. Таким образом, консолидация представляет собой самостоятельный вид систематизации нормативных правовых актов. Консолидация означает объединение содержания двух и более нормативно-правовых актов в единый юридический источник-документ с общей группировкой материала по разделам, главам, параграфам и статьям в логической последовательности. Консолидированные акты внешне становятся частями одного нормативного источника, хотя каждый их них в отдельности сохраняет свои прежние юридические свойства. То, что консолидационный акт является сводным правовым актом, формально роднит его с кодификацией, а то, что он не вносит элементы нового в прежнее регулирование общественных отношений, – с инкорпорацией.

По внешним признакам консолидация схожа с систематической инкорпорацией. В практическом плане консолидация может иметь смысл там и тогда, где и когда по каким-то причинам отсутствует возможность либо необходимость кодификации. Но при этом есть потребность объединения однородного правового массива, сокращения числа юридических актов и тем самым обеспечения более эффективного правового регулирования.

Консолидация достаточно широко используется в правотворческой деятельности с целью упорядочения нормативных актов по вопросам налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрозненных нормативных предписаний без изменения их содержания. Как известно, консолидация получила большое распространение во многих зарубежных странах. Термин «консолидация» применяется преимущественно в английском праве.
В Великобритании, например, в конце ХIХ в. усилиями Комиссии по реформе права был принят специальный закон о консолидации статутного права, изданы десятки актов такого рода, объединяющих акты парламента, принятые по одному и тому же предмету регулирования за все время его существования. Хотя принятие первых консолидационных актов относится еще к XVI в. (Закон о рабочих 1562 г.), во Франции, например, широко используется практика издания консолидированных законодательных актов, именуемых кодексами, по отдельным достаточно крупным отраслям правового регулирования (о труде, дорожный, сельскохозяйственный, налоговый, таможенный и др.).

Что касается нашей страны, то у нас консолидация не очень прижилась. Состоявшийся пример консолидации представляет постановление Совета Министров СССР от 02.09.1982 г. № 816 «О порядке создания, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций и учреждений». Слабое распространение консолидации в СССР можно объяснить, в частности, тем, что через 20–30 лет после создания тех или иных законодательных актов их консолидация (т.е. систематизация без внесения поправок) оказывалась нецелесообразной. Особенно ярко это проявилось в период подготовки «Собрания действующего законодательства СССР». Было издано несколько консолидированных актов, объединяющих значительное число разрозненных правительственных актов по вопросам сельского хозяйства, заготовок сельхозпродукции. Однако в процессе работы оказалось, что обрабатываемые акты очень разнолики, фрагментарны, изданы в разное время и поэтому создать единый, логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствующая работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась. И сегодня в России консолидация как вид систематизации не имеет сколько-нибудь заметного применения. Предпочтение отдается наиболее сложной, но и наиболее совершенной форме систематизации – кодификации (от лат. codex – «свод» и facere – «делать»).

4. Кодификация – это такой правотворческий вид упорядочения нормативных правовых актов, при котором на базе этих актов, в их развитие, а подчас даже взамен им создается качественно новый сводный акт с юридическими нормами, регулирующими те или иные группы (сферы) общественных отношений согласованно, на единых началах и с максимальной полнотой. Она существенно отличается от других форм систематизации нормативных правовых актов как по содержанию и методам осуществления, так и по значению в развитии права.

При кодификации прежние, подвергающиеся упорядочению нормативные правовые акты обязательно отменяются, вместо них в действие вводятся новые кодифицированные акты под тем или иным названием (основы законодательства, кодекс, устав, положение и др.).

Представляется необходимым различать такие виды кодификации, как отраслевая, внутриотраслевая, комплексная и всеобщая.

Отраслевая кодификация предназначается для упорядочения всех нормативно-правовых предписаний одной отрасли права в целом, причем в принципе с сохранением согласованной системы тех же структурных подразделений, какие характерны для ее внутренней структуры. В нашей стране она развита в сфере трудовых, земельных, семейных, гражданско-правовых, уголовно-правовых, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и некоторых иных общественных отношений, которые полностью или в основном регулируются нормами соответствующих кодифицированных актов.

Внутриотраслевая кодификация применяется при упорядочении всех нормативно-правовых предписаний, составляющих какое-либо одно крупное подразделение (к примеру, подотрасль, генеральный институт) той или иной отрасли права, которая по определенным причинам не имеет такого единого кодифицированного акта, где бы с достаточной полнотой регламентировались все заслуживающие того общественные отношения в данной сфере жизни. Она практикуется преимущественно там, где либо вообще отсутствует сводный отраслевой нормативный правовой акт, либо хотя в принципе такой акт и существует, однако он не содержит той совокупности норм, которая необходима для нормального функционирования отдельных институтов этой отрасли права.

Комплексная кодификация заключается в упорядочении нормативно-правовых предписаний, которые хотя и относятся к двум и более отраслям права, однако по тем или иным причинам нуждаются в совместной «прописке» в одном комбинированном сводном юридическом акте. Она употребляется в тех случаях, когда разнородные общественные отношения, входящие в предмет регулирования нескольких отраслей права, целесообразно собрать в единый комплекс по какому-либо специальному признаку.

Всеобщая кодификация представляет собой упорядочение основной части нормативно-правового массива страны на одном уровне общего правового регулирования, сведение по определенной системе в единый акт «высшего эшелона» нормативно-правовых источников, относящихся ко всем или к большинству отраслей права. Она не охватывает всей суммы источников права, но выступает как наиболее высокая ступень в систематизации нормативно-правового материала, будучи способной вобрать в себя отраслевые, внутриотраслевые и комплексные кодифицированные, а равно и иные нормативные правовые акты. Всеобщая кодификация возможна только в условиях всесторонне развитого и в достаточной степени систематизированного законодательства в широком смысле слова. Знаменуя собой крупнейший шаг в совершенствовании формы права, она способствует резкому сокращению числа действующих в стране нормативных правовых актов, устранению возможных коллизий между ними и восполнению имеющихся в них пробелов, существенному улучшению их согласованности, системности, доступности, действенности и т.д.

В современных условиях в России создается качественно новая правовая система, нормативную основу которой составляет не совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а научно обоснованная и взаимосвязанная система кодифицированных актов, которые выступают базой, основой системы российского законодательства[264]. Именно кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет совершенствовать и содержание, и форму законодательства.

В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества.

9.4 Действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

Чем право лучше доводит до общества информацию о себе при помощи официальных источников, тем глубже позитивное воздействие на сознание личности, тем плодотворнее организуются регулируемые отношения, а нормы права весомее служат эталоном оценки внешнего поведения их участников. Однако придание источникам права формы официального документа означает лишь то, что такие источники созданы. Их «жизнь» начинается в определенных параметрах и охватывает так называемую среду права – время, пространство и круг лиц.

В связи с этим возможно изучение того, каковы временные пределы действия правовых норм, на какую территорию, на какие виды отношений и на каких их участников распространяется действие тех или иных норм права. Это не менее важная сторона вопроса, которая в литературе обозначается как действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Действие нормативных правовых актов во времени есть не что иное, как временные рамки распространения его на отношения, являющиеся предметом регулирования. Эти рамки определяются установлением:

а) точного момента вступления нормативного правового акта в свою силу;

б) наличия или отсутствия его «обратной» или «переживающей» силы;

в) конкретного момента прекращения им своей силы.

А) В каждой стране существует определенный порядок вступления нормативных правовых актов в силу. При этом обычно решающее значение имеют:

1) официальное опубликование закона;

2) срок.

В соответствии с этим нормативные правовые акты, как правило, подлежат официальному опубликованию, после чего немедленно или через тот или иной отрезок времени начинают действовать.

Ныне в России «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (п. 3 ст. 15 Конституции РФ).

Официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации» (согласно Закону РФ «О порядке опубликования и вступления в силу конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ – ред. от 22.10.99 г.)[265]. Официальное опубликование – это даваемое государством свидетельство достоверности и точности содержания нормативного акта. Законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы адресатам, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме, но это все не является официальной публикацией и не влечет никаких правовых последствий.

Момент их вступления в силу – по истечении 10 дней после дня официального опубликования (общий порядок), если иное не предусмотрено в самом законе или специальном постановлении о порядке введения его в действие. В постановлении о введении в действие, например, нового Гражданского кодекса РФ (общая часть) начало его действия определено с 1 января 1995 года, хотя текст Кодекса был опубликован в первых числах декабря предыдущего года. Подобная практика в деятельности законодателя сейчас стала преобладающей.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, и нормативные постановления (распоряжения) Правительства Российской Федерации официально публикуются[266] в тех же изданиях – в «Собрании законодательства Российской Федерации» и в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их подписания. Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно – техническим центром правовой информации «Система».

Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если в его тексте не указан иной срок. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня подписания.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительных власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература». Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно – техническим центром правовой информации «Система». Они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных актов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.[267]

Порядок вступления в силу законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, их органов на местах существенно не отличается от общероссийского порядка.

В принципе законы и подзаконные нормативных правовые акты обратной силы не имеют, т. е. их действие распространяется только на регулируемые отношения, имевшие место после введения их в силу. Речь идет о распространении действия нормативного правового акта на все случаи только «вперед», все, что было до дня вступления его в действие, под него не подпадает.

Б) Однако в уголовном праве издавна существует принцип, что норма, отменяющая наказуемость деяния или смягчающая за него ответственность, имеет обратную силу, т. е. распространяется на деяния, совершенные до введения ее в действие. В отдельных случаях обратная сила может быть придана и нормам других отраслей права, если это особо оговаривается самим законодателем. При этом должны строго соблюдаться положения Конституции Российской Федерации 1993 года:

- «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет»;

- «Законы устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют»;

- «Никто не может нести ответственность за деяния, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением»;

- «Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон». (ст. ст. 54, 57 Конституции РФ).

Законом РФ «О введение в действие первой части Гражданского кодекса Российской Федерации» от 30 ноября 1994 года такая сила придана так называемой приобретательской давности, которая распространена и на случаи, когда владение имуществом начато до введения Кодекса в действие (ст. 11).

В юридической литературе возможность нормативного правового акта иметь обратную силу называется ретроактивностью.

«Переживание» нормативно-правового акта означает, что он продолжает применяться после утраты своей силы. По общему правилу, нормативный правовой акт, прекративший свое действие, не применяется к отношениям, возникшим после момента прекращения такого действия. Исключение из него может быть лишь по специальному указанию правотворческого органа, решившего в связи с какими-либо сложными ситуациями разрешить применение той или иной нормы к отношениям, возникшим после прекращения ее действия. Таким образом, «переживание закона» имеет место, когда закон, утратившим свою юридическую силу, по специальному указанию нового закона продолжает действовать по отдельным вопросам. Например, если новый закон влечет усиление ответственности, то по всем правоотношениям, возникшим до его издания, применяется старый, отмененный закон. Закон в этом случае как бы продляет свою «жизнь». Такое его свойство называется ультраактивностью.

В) Прекращение действия закона означает и утрату им юридической силы. Это последствие наступает при наличии одного из следующих обстоятельств:

1) истечение срока, на который принят закон (например, Закон о бюджете);

2) отмена закона (в постановлении законодательного органа о порядке введения в действие закона, как правило, указываются акты, которые утрачивают юридическую силу);

3) фактическая замена данного закона другим, регулирующим те же самые вопросы (это наименее приемлемый способ прекращения действия нормативного акта, он порождает неопределенность, создает трудности на практике).

4) изменение условий и обстоятельств, обусловивших принятие данного закона (например, отмена чрезвычайного положения, на время действия которого он был рассчитан). Чрезвычайное положение может вводиться лишь в установленном Федеральным законом порядке; если оно связано с отдельными ограничениями прав и свобод личности, то с обязательным указанием срока действий таких ограничений (ст. 56 Конституции РФ);

5) признание Конституционным судом Российской Федерации закона неконституционным. Акты или их отдельные положения в этом случае утрачивают силу. Решение Конституционного Суда РФ окончательно, оно не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

Судам, иным правоприменительным органам иногда приходится оценивать правомерность фактов и ситуаций, которые происходили в прошлом. Поскольку применительно к указанным фактическим обстоятельствам не предусмотрена обратная сила действующего на данный момент закона, то суду, иному юрисдикционному органу следует при такой оценке руководствоваться законом, который действовал в то время, когда происходили соответствующие события.

Пределы действия закона в пространстве очерчены территорией государства и государственным суверенитетом.

Территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Россия обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в своей исключительной экономической зоне в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ст. 67 Конституции Российской Федерации)

Территория Российской Федерации устанавливается ее государственной границей. Государственная граница есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета.

Таким образом, в состав государственной территории входят:

· сухопутная территория, т. е. суша в пределах границ государства;

· водная территория, которая включает в себя как внутренние (национальные) воды (например: воды заливов, бухт, морей, проливов, исторически принадлежащих Российской Федерации; воды рек, озер и иных водоемов, берега которых принадлежат России и т. д.), так и территориальные воды, прибрежные морские воды шириной 12 морских миль;

· недра, находящиеся под сухопутной и водной территорией государства, без каких-либо ограничений по глубине;

· воздушная территория, которая составляет все воздушное пространство, находящееся в пределах его сухопутных и водных границ. В настоящее время высотный предел каким-либо договорно-правовым либо нормативным актом не установлен, но обычно-правовой нормой признается правило, согласно которому спутники с минимально низкими орбитами находятся за пределами воздушной территории государства. Ряд стран предлагают верхней границей воздушного пространства считать зону не свыше 110 км над уровнем океана.

Уголовную юрисдикцию Российская Федерация осуществляет также в отношении лиц, совершивших преступления на любых территориях и объектах, принадлежащих России и находящихся в открытом море или ином указанном пространстве. Сюда относятся континентальный шельф – выровненная часть подводной окраины материков, прилегающая к берегам суши и характеризующаяся общим с ней геологическим строением, а также 200-мильная экономическая зона. Они находятся за пределами государственной границы и поэтому не входят в состав государственной территории. Но прибрежные государства имеют право на их биологические и минеральные ресурсы, а также на все виды деятельности, связанные с разведкой, разработкой и сохранением этих ресурсов. Правоотношения, которые возникают в связи с этим, регулируются законодательством Российской Федерации. В Уголовном кодексе предусмотрена уголовная ответственность за нарушение законодательства о континентальном шельфе (ст. 253). Свою юрисдикцию Россия осуществляет и в отношении объектов, находящихся в его экономической морской зоне (искусственные острова, установки, сооружения). В остальном на континентальном шельфе и в морской экономической зоне действуют принципы и нормы международного права.

При совершении преступления на борту воздушных и морских судов вне государственной территории России уголовная юрисдикция Российской Федерации осуществляется в зависимости от назначения судна. Военные морские корабли и военно-воздушные суда обладают экстерриториальностью. Это означает, что независимо от их местонахождения они подпадают под действие уголовного закона России. На гражданских морских и воздушных судах уголовный закон Российской Федерации действует лишь в том случае, если они находятся на территории России, а также в международном воздушном пространстве или в международных водах

Порядок, в соответствии с которым законы не распространяются на то или иное пространство или лиц, называется экстерриториальностью.

В соответствии с началами государственного суверенитета иностранное законодательство может применяться на территории данного государства лишь постольку, поскольку это допускается его законами и определено межгосударственным соглашением с иностранным государством.

Согласно Конституции, определяется и непосредственное действие на территории страны международного права, в том числе общепризнанных норм о правах и свободах человека. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15).

В соответствии с федеративным государственным устройством действует принцип приоритета федерального законодательства, осуществляемого в рамках общефедеральной компетенции общефедеральными органами, над республиканскими, региональными и местными муниципальными нормативными актами. Как гласит ст. 76 Конституции РФ, «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». Нормативные акты субъектов Федерации действуют только на их собственной территории, нормативные акты местных муниципальных органов – на управляемой ими территории.

Столкновение (коллизия) актов в связи с их действием на той или иной территории, а также в связи с компетенцией правотворческих органов и временем издания актов регулируется коллизионными нормами, которые содержатся в Конституции (ст. 76) и в отраслевых законодательных актах.

Порядок действия закона по лицам является производным от порядка его действия по территории и по предмету. Общее правило здесь таково: закон действует в отношении всех лиц, находящихся на территории его действия и являющихся субъектами отношений, на которые он распространяется.

Все лица – это граждане государства (в том числе лица с двойным гражданством), иностранцы, лица без гражданства, а также все внутригосударственные, совместные, иностранные, международные организации, не пользующиеся правом экстерриториальности. Вместе с тем существуют и определенные особенности в действии законов по лицам.

Ряд законов, прежде всего уголовные законы, распространяется на граждан данного государства независимо от места их нахождения, если совершенное ими деяние признано преступлением в государстве, на территории которого оно было совершено и если эти лица не были осуждены в иностранном государстве (ст. 12 УК РФ).

В то же время главы государств и правительств, сотрудники дипломатических и консульских представительств, некоторые другие иностранные граждане наделены дипломатическим иммунитетом и пользуются правом экстерриториальности. Это значит, что к ним не могут быть применены меры ответственности и иные меры государственного принуждения за нарушение уголовного и административного законодательства.

И еще одна особенность. Иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с законом не могут быть субъектами ряда отношений (в частности, быть судьями, состоять на службе в вооруженных силах).

Вопросы и задания для самостоятельной работы::

1.Что следует понимать под правотворчеством? Каковы его функции?

2. Какие способы правотворчества существуют? В чем заключается их связь с источниками (формами выражения) права?

3. Каковы стадии правотворческого процесса?

4. В чем особенность законотворчества?

5. Составьте схему стадий законотворческого процесса в РФ.

6. Каковы цели систематизации законодательства?

7. Какие формы систематизации законодательства существуют?

8. Чем учет и инкорпорация отличаются от их консолидации и кодификации?

9. Каковы признаки кодификации как вида юридической деятельности?

10. Почему кодификация считается наиболее совершенной формой систематизации нормативно-правовых актов?

11. Охарактеризуйте рамки действия нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Дополнительная литература по теме:

Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации. М., 2005.

Бахрах Л.Н. Действие правовой нормы во времени // Правоведение. 1991. № 2.

Блум М.И., Тилле А.А. Обратная сила закона. М., 1969.

Бойцов А.И. Действие уголовного закона во времени. СПб., 1995.

Законотворчество в РФ / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.

Кабрияк Р. Кодификации / Пер. с фр. Л.В. Головко. М., 2007.

Медведев А.М. Правовое регулирование действия закона во времени // Государство и право. 1995. № 3.

Нашиц А. Правотворчество (теория и законодательная техника). М., 1974.

Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства – М.: Юристъ, 2005.

Тенилова Т.Л. Время в праве. Н. Новгород. 2001.

Тилле А.А. Время, пространство, закон: Действие советского закона во времени и пространстве. М., 1965.

Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992.

Якубов А.Е. Обратная сила закона. СПб., 2003.

Date: 2015-10-18; view: 1171; Нарушение авторских прав