Нормативный правовой акт: понятие и виды

Законы по своему значению и, прежде всего, по юридической силе делятся на основные и обыкновенные. Основные законы - это конституции.

Конституция - это единый правовой акт, обладающий особыми юридическими свойствами, посредством которого народ учреждает основные принципы устройства государства и общества, закрепляет охраняемые государством права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Конечно, конституции как любому нормативно-правовому акту присущи следующие признаки: общеобязательность, формальная определенность, многократность применения ее норм к общественным отношениям одного вида, защищенность принудительной силой государства. В то же время Конституция обладает и особыми юридическими свойствами, отличающими ее от всех иных правовых актов. Это связано с тем, что в современных условиях Конституция является Основным законом государства и, в отличие от других законов, является актом правового учредительства. В ней весь уклад жизни общества и государства приобретает первоначальную правовую форму. Конституция как Основной закон государства учреждает, юридически оформляет политическую форму существования общества, систему органов государственной власти, устанавливает порядок их формирования и способ функционирования, закрепляет права и свободы человека и гражданина.

В отличие от других законодательных актов, например, Конституция РФ имеет учредительный, основополагающий характер. Она регулирует широкую сферу общественных отношений, наиболее важные из них, которые затрагивают коренные интересы всех членов общества. Предметом конституционного регулирования являются основные свойства политической, экономической, социальной и духовной сфер жизни общества. Поэтому конституционные нормы – основополагающие для деятельности государственных органов, политических партий, общественных организаций, должностных лиц и граждан. Нормы Конституции первичны по отношению ко всем другим правовым нормам.

Верховенство как юридическое свойство Конституции РФ означает, что она по значимости регулируемых отношений и правовой силе ее норм составляет вершину системы права и действует на всей территории России. Как основной источник права Конституция РФ содержит исходные начала всей системы права. Все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с ней. Текущее законодательство развивает положения Конституции. В ряде случаев Конституция РФ содержит указания о необходимости принятия того или иного закона (например, ст.70 Конституции закрепляет, что статус столицы нашего государства устанавливается федеральным законом). Как юридическая база законодательства Конституция России - центр правового пространства, она определяет согласованность развития и систематизации права.

Высшая юридическая сила Конституции РФ определяется степенью ее обязательности. Соблюдать Конституцию должны все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения (п.1 ст.15). Ее нарушение признается правонарушением, а виновные лица в зависимости от тяжести содеянного привлекаются к различным видам ответственности. Строгое и точное соблюдение Конституции – это наивысшая норма поведения для всех субъектов права.

Прямое действие Конституции РФ означает, что установленные ею нормы, принципы используются прямо и непосредственно при регулировании конкретных отношений и не требуется принятия дополнительных нормативных актов. В применении Конституции РФ не может быть отказано под предлогом отсутствия федерального закона, иного нормативного акта, призванного определить порядок действия соответствующей конституционной нормы.

Стабильность Конституции РФ обеспечивается особым порядком ее принятия и изменения. Конституция характеризуется устойчивостью и защищена от поспешных корректировок особым порядком внесения в нее поправок. Согласно нормам гл. 9 Конституцию РФ можно принять либо на референдуме, либо на специально созванном Конституционном собрании. Поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, установленном для принятия федерального конституционного закона (необходимо, чтобы за поправку проголосовало ²/₃ депутатов Государственной Думы и ³/₄ членов Совета Федерации). Затем требуется одобрение поправок органами законодательной (представительной) власти не менее, чем ²/₃ субъектов РФ. Предложения о новой редакции глав 1, 2, 9 Конституции рассматриваются Конституционным Собранием либо могут быть вынесены на всенародное голосование – референдум; поправки в них не вносятся. Пересмотр глав 1, 2, 9 Конституции РФ имеет принципиальное значение, которое влечет существенное изменение Конституции, почти равносильное принятию новой. Поэтому названные главы не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием (п. 1 ст. 135).

Непосредственно к Конституции примыкают конституционные (органические) законы, также закрепляющие правовые основы государства и общества (например, Закон о Конституционном Суде РФ). Необходимость принятия конституционных законов прямо предусматривается действующей Конституцией РФ. Для них установлена более сложная по сравнению с обычными законами процедура принятия Федеральным Собранием. На принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента (ст. 108 Конституции РФ). К разновидности конституционных законов можно отнести нормативные акты, при помощи которых принимаются поправки к гл.гл. 3-8 Конституции РФ.

В юридической литературе пока не существует единства мнений по поводу его понимания. В частности, специалисты в области конституционного права считают, что термин «конституционный закон» имеет несколько значений. В широком смысле слова конституционный закон является синонимом конституции. Во Франции закон, изменяющий конституцию, называется конституционным. В период Третьей республики Конституцию Франции составляли три конституционных закона – от 24 февраля 1875г. об организации Сената, от 25 февраля 1875 г. об организации государственных властей и от 16 июля 1875 г. об отношениях государственных властей[206].

Таким образом, термин «конституционный закон» может употребляться в качестве наименования Основного закона и включать соответствующие конституционно-правовые нормы.

В зарубежной практике встречаются и иные значения словосочетания «конституционный закон». В Италии конституционные законы издаются по вопросам, указанным в Конституции, и обладают более высокой юридической силой по сравнению с простыми законами. Например, Конституционным законом регулируется статус некоторых областей Италии. Имеются и несколько иные значения термина конституционный закон (например, в Чехии по Конституции 1992 г.).

Конституция РФ 1993 г. закрепляет специальный институт конституционного закона. Они обладают более высокой юридической силой, чем обыкновенные федеральные законы. Последние не могут противоречить федеральным конституционным законам. Они принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, в более сложном порядке, чем принимаются простые федеральные законы. Для своего принятия федеральный конституционный закон, должен быть одобрен большинством не менее ¾ от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Конституции 1993 г.). В качестве примера можно назвать федеральные конституционные законы «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г., «О судебной системе Российской Федерации» от 6 января 1997 г. и др.

Таким образом, В Италии, России и некоторых других странах, конституционный закон выполняет такую же роль в системе источников конституционного права, как и органический закон.

Закон органический – это категория законов, введенная в систему источников конституционного права Конституцией Франции 1958 г. До ее принятия законами органическими назывались обыкновенные законы, регулировавшие вопросы об институтах, закрепленных в конституции; однако они не имели каких–либо отличий от других законов. В настоящее время назначение таких законов состоит в установлении организации и порядка деятельности органов, указанных в основном законе. Помимо этого отличия по содержанию органические законы имеют и некоторые другие особенности. Формально органическими являются законы, объявленные таковыми конституцией; органические законы принимаются на основе бланкетных норм, содержащихся в основном законе, т. е. по специальному полномочию, и связаны только с предметом этого законодательства. Они дополняют и уточняют конституцию.

На основе этих характеристик органические законы имеют меньшую юридическую силу, чем положения самой Конституции, но большую, чем у обыкновенных законов, т. е. они составляют промежуточный эшелон в законодательной иерархии. Эти законы, таким образом, развивают конституцию. Если взглянуть на содержание французского органического законодательства, то можно увидеть, что сопоставимые конституционно-правовые институты в других странах регулируются самими конституциями. Практика органического законодательства была воспринята рядом стран, особенно бывших французских колоний, а также европейских государств, принявших свои конституции после 1958 г. Например, Конституция Испании 1978 г. содержит 53 статьи, отсылающие к такому законодательству[207].

Таким образом, в нашей стране непосредственно к Конституции РФ примыкают конституционные (или органические) законы как закрепляющие правовые основы взаимоотношений государства и общества и дополняющие и уточняющие собственно конституционные положения. Конституционный закон – это такой основополагающий законодательный акт, принятие которого в специальном порядке возлагается содержащимися в Конституции бланкетными нормами на представительный орган (как правило, парламент) в целях дополнительного конституционно-правового урегулирования общественных отношений и юридическая сила которого приравнивается к Конституции.

Обыкновенные законы представляют собой акты действующего законодательства, которые посвящены различным сторонам политической, экономической, социальной жизни общества. Они по своей внутренней структуре делятся на текущие и кодифицированные и, как уже отмечалось, издаются в строгом соответствии с предписаниями Конституции РФ, конкретизируя ее положения.

Различного рода кодексы, уставы, положения, основы представляют собой так называемые кодифицированные законы.

Кодекс (от лат. codex - книга, пень) - это единый нормативно-правовой акт, систематизирующий законодательство какой-либо отрасли права (гражданской, уголовной, земельной, и т.д.). Кодекс является результатом сложной правотворческой деятельности, в ходе которой создается единый логически цельный, внутренне согласованный нормативно-правовой акт.

Структура кодекса, как правило, содержит общую и особенную части. В общей части закрепляются основополагающие принципы и нормы, которые определяют характер и содержание непосредственно действующих норм особенной части кодекса.

Например, положения Общей части УК РФ содержат принципы и задачи уголовного права, общие понятия уголовного права, которые конкретизируются в Особенной части.

Особую роль в системе законодательства играют отраслевые кодексы, которые аккумулируют основные положения той или иной законодательной отрасли, иные нормативные акты данной отрасли "подстраиваются" к отраслевому кодексу.

Кроме того, по характеру юридических норм, содержащихся в кодексах, они подразделяются на материальные и процессуальные кодексы.

Кроме отраслевых в системе законодательства существуют межотраслевые законы, в которых содержатся нормы нескольких отраслей права (например, природоохранительные законы включают в себя нормы административного, гражданского и иных отраслей права), которые также следует рассматривать в качестве кодифицированных актов.

Типичным примером текущего законодательного акта является закон о бюджете, который действует только в течение определенного года. Текущие законы могут регулировать какой-либо отдельный вопрос отрасли права. Так, Федеральный закон "О федеральной фельдъегерской связи" от 17.12.94 г. регламентирует довольно специфический вид общественных отношений в сфере административного права.

Важное значение имеет классификация законов по отраслям права: уголовные законы, законы о труде, финансово-кредитные законы и т.д.

В федеративном государстве, каким является Россия, различаются законы федеральные и законы субъектов Федерации.

На сегодняшний день закон – наиболее удобная для использования форма существования права, не лишенная, впрочем, некоторых недостатков. Нельзя не заметить, что нормы закона порой излишне абстрактны, так что судье не просто бывает приложить их к реальной ситуации. Кроме того, в законе невозможно предусмотреть то огромное многообразие ситуаций, которые возникают в жизни, поэтому нужно оставить место для толкования закона судьей, который сможет соотнести норму закона с представленным на его рассмотрение делом.

Кроме законов в систему нормативных правовых актов входят подзаконные акты, которые формально отличаются по государственному органу, их принимающему. Законы принимаются представительными органами государства (парламентом), а подзаконные акты, как правило, исполнительными органами[208]. Со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"[209] нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Акты, изданные в ином виде (например, директивы и др.), не должны носить нормативный правовой характер. В десятки раз превышая количество законов, именно подзаконные акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию[210]. Обычно подзаконные акты конкретизируют законы, принимаются во исполнение законов и действуют лишь в той части, в которой не противоречат законам. Это связано с тем, что «в законах содержатся нормы, инициирующие подзаконное правотворчество»[211]. Основным субъектом подзаконного правотворчества является правительство.

Главное же заключается в том, что правительственные нормативные правовые акты по своей природе вторичны и производны от закона: подзаконные нормативные правовые акты призваны обеспечивать уже на основании законов конкретизированное нормативное правовое регулирование комплекса общественных отношений.

Однако надо отметить, что подзаконность актов правительства (подзаконных нормативных правовых актов) не означает отсутствие у них юридической обязательности, поскольку они обладают необходимой юридической силой. Тем не менее, подзаконные нормативные правовые акты не имеют такого же верховенства, которое характерно для законов, доминирующих над всеми иными нормативными актами. Как указывал Г.Ф. Шершеневич, «все, что урегулировано законом, не может быть нормировано административным указом вопреки закону», а «законом могут быть нормированы какие угодно отношения»[212].

Итак, подзаконный нормативный акт – это нормативный правовой акт компетентного органа (должностных лиц), который издается на основе и во исполнение закона для специализированного регулирования определенных областей общественных отношений.

Подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные черты. К положительным чертам относятся: гибкость, оперативность, непосредственность общения управляющего и управляемого, наличие у компетентного органа специальных знаний и специального опыта разрешения проблем в определенной сфере жизни общества. Отрицательными моментами являются: узость и односторонность предпринимаемых мер нормативного регулирования, нередко амбициозность какого-либо вводимого ведомственного правила, связанную как раз с различными масштабами оценки той или иной разрешаемой проблемы, социального места, занимаемого компетентным органом, и встречающуюся юридическую безграмотность, а иногда и недобросовестность и как логическое продолжение сказанного – преобладанием целесообразности над законностью[213].

Раньше совокупность законов и подзаконных актов определялась термином «законодательство» (в широком смысле). В настоящее время мнения по данному вопросу разделились. В самом общем понимании названный термин трактуется как система издаваемых полномочными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Однако термин «законодательство» понимается и в более узком смысле, а именно как совокупность законов и других правовых актов высшего органа законодательной власти, а также нормативных указов президента и нормативных постановлений правительства. Кроме того, это понятие часто используется и более однозначно и специально – как совокупность только законов. И хотя в действующих правовых актах рассматриваемый термин применяется во всех трех указанных выше смыслах, с общетеоретической позиции понятие «законодательство» должно трактоваться однозначно, в своем узком, собственном смысле.