Понятие, функции и принципы правотворчества

Современная юридическая наука понимает под правотворчеством специальную, целенаправленную деятельность государственных органов по выражению общественной потребности и соответствующих интересов в общеобязательных правилах поведения, которая имеет место на завершающей стадии правообразования. Именно деятельность, конституирующая результаты правообразования в формально определенные предписания общего характера, и признается правотворчеством.

Раскрытие правотворчества как завершающей стадии формирования права предполагает, что осознанные в процессе правообразования общественные закономерности через призму правотворчества получают наивысшую степень своей реализации в обществе.

В современных условиях правообразование охватывает следующие этапы:

А) обнаружение юридического мотива, вызванного назревшими естественными, социально-экономическими и иными потребностями (факторами) в правовом урегулировании тех или иных видов общественных отношений;

Б) формирование на этой основе различными общественными институтами гражданского общества согласованной воли, требующей возведения в нормативный, всеобщий ранг;

В) юридическое оформление компетентными субъектами (народом, государственными органами, органами местного самоуправления) согласованной воли в форме правовых норм в официальных юридических источниках;

Г) официальное доведение принятого правотворческого решения до сведения адресатов.

Здесь следует иметь в виду, что первые две стадии обязательны в формировании права, последние же наступают тогда, когда законодатель заинтересован придать сформированным в обществе отношениям, правилам характер общеобязательности и обеспечить их государственным принуждением.

В свою очередь, правотворческая роль законодателя заключается в переводе с теми или иными модификациями различных общественных закономерностей на язык правовых категорий и понятий, принципов и ценностей, институтов и функций и, наконец, на язык юридических норм.

Хотя правотворчество тесно связано с формированием права, но правообразование и правотворчество существенным образом различаются между собой. Правообразование начинается с осознания передовыми членами общества необходимости правового урегулирования тех или иных видов общественных отношений в соответствии с назревшими потребностями развития общества. Поэтому корни правообразования заложены в самих общественных отношениях и в реальных потребностях воздействия на них правовыми способами. Осознание этих потребностей и их всеобщего характера, формирование на этой основе воли на регулирование соответствующих отношений, согласование интересов различных слоев населения, нахождение их баланса и т.д. – все это необходимые слагаемые правообразования, включая и само правотворчество. В современных условиях правообразование включает в себя научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, отдельных граждан и их объединений, специалистов-практиков и ученых, общественного мнения, сформулированного средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и заявлениях граждан и т.д. Поэтому истинное правообразование всегда требует должной оперативности, глубоких знаний реальной жизни и возможностей права, уважения к общечеловеческим ценностям и морально-этическим нормам, умения пользоваться средствами, способами, приемами и формами правового регулирования, владения правотворческой техникой и т.д. Процесс же собственно правотворчества выступает как завершающая и конститутивная стадия правообразования как масштабного социального процесса.

В теории государства и права под социальной сущностью правотворчества понимается процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативных правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения – государственным велениям общеобязательного характера[245].

Однако правотворчество осуществляется при помощи различных способов, в том числе путем подтверждения, санкционирования существующего правового порядка. Оно выражается как в установлении новых, так и в восприятии правотворческим органом выработанных в самом обществе правил поведения. Таким образом, можно констатировать, что в любом случае по своей социальной сути правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие обязательное значение юридические предписания. По мере признания за государством монополии издавать законы и обеспечивать все действующие в обществе правовые нормы ведущей формой права становится позитивное право. При установлении высшего политического контроля государства над обществом все действующие правовые нормы, в каких бы источниках они не объективировались (правовая доктрина, принципы права, правовой обычай и т.д.), обязательно получают санкцию государства. Как справедливо писал С.С. Алексеев, «спонтанно рождаемое право» во всех случаях приобретает значение юридического феномена только тогда, когда освящено государственной властью, санкционировано ею, так или иначе выражено в письменных актах – нормативного или индивидуального характера[246]. Все то, что еще (по той или иной причине) не получило санкции государства, - правом в юридическом смысле считаться не может.

В свою очередь, это вовсе не означает, что государственное санкционирование превращает нечто неправовое в право. Только то, что изначально является правовым, может и должно обеспечиваться государством. Но зато это означает, что только то правовое (с точки зрения содержания) становится правом в юридическом смысле этого слова, которое официально признано обществом и государством правильным и справедливым в ходе правообразования, неизбежно включающего конституирующую стадию – правотворчество.

В ходе этой завершающей стадии субъект правотворчества посредством мыслительных операций и осознанных волевых действий производит анализ и отбор правовых норм, сложившихся в реальных общественных отношениях (дозаконотворческих отношениях), конкретизирует их применительно к той или иной ситуации (или вырабатывает новые, еще не известные практике, но необходимые, по его мнению, нормы), формулирует в виде абстрактных, формально определенных правил (моделей, образцов) поведения и придает им форму, благодаря которой они становятся доступными для внешнего восприятия, т.е. объективирует в некоторых юридических текстах (источниках права в формально-юридическом смысле) – обычаях, договорах, прецедентах, нормативных актах, доктринах.

В зависимости от официально признанных источников (форм выражения) права выделяют такие виды правотворчества, как санкционирование обычаев или норм, выработанных негосударственными организациями, признание прецедентов, принятие нормативных правовых актов органами государства или непосредственно самим народом, заключение различного соглашений, содержащих нормы права.

Обобщив указываемые в теории права критерии выделения видов правотворчества в России, следует правотворческую деятельность подразделить на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам правотворчества и 2) по юридической силе издаваемых субъектами нормативных правовых актов.

I. По первому основанию можно выделить три вида правотворчества:

- правотворчество уполномоченных государственных органов;

- непосредственное правотворчество народа (например, участие в референдуме);

- санкционированное негосударственное правотворчество, т.е. издание норм другими субъектами правотворчества, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов. К последнему виду правотворчества относиться правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество (правотворчество предприятий, учреждений и организаций), правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

По юридической силе издаваемых государством нормативных правовых актов (по их значимости) предлагается подразделить правотворчество на законотворчество и подзаконное правотворчество [247].

В юридической литературе предложено выделять и такие виды правотворчества:

1) обычное (осуществляемое в пределах правотворческой компетенции органа);

2) делегированное (осуществляемое временно и вытекающее из права, специально предоставленного компетентным органом или при определенных условиях конституцией или специальным законом);

3) санкционированное (когда органом принимается не характерный для его компетенции акт, т.е. акт принимается органом, не имеющим изначально права на правотворчество, но только утверждение акта компетентным органом придает ему правовой характер).

При этом санкционированное правотворчество осуществляется субъектом, не являющимся компетентным правотворческим органом, и созданные им нормативы приобретут характер правовых только благодаря правотворческой компетенции государственного органа, который их утверждает. Делегированное же правотворчество осуществляется в порядке субсидиарности (взаимопомощи) государственным органом, обладающим собственными правотворческими полномочиями, правда, носящими обычно подзаконный характер. При этом субъекту делегированного законотворчества дополнительно и временно передаются полномочия, которыми он изначально не обладает – законодательные полномочия. [248]

Необходимым для определения понятия правотворчества является рассмотрение субъектов права, уполномоченных осуществлять правотворчество (субъекты правотворчества). Как правило, правотворчество - это государственная деятельность, то есть деятельность главным образом органов государства. Они создают обязательные нормы права, которые облекаются в нормативные правовые акты. При этом иногда право создается по уполномочию органов государства другими субъектами правотворческой деятельности. То есть законодатель на государственном уровне закрепляет рамки законного действия других субъектов правотворчества. Здесь речь идет, прежде всего, о правотворчестве местных органов и о локальном правотворчестве.

В настоящее время при свободном развитии рыночных отношений большое значение приобретает локальное правотворчество. Однако за субъектами локального нормотворчества презюмируется право только конкретизировать те общественные отношения, которые урегулированы на законодательном уровне. Вместе с тем высказываются идеи о том, что необходимо перейти от оценки локальных норм как дополняющих, к признанию за ними самостоятельного регулирующего значения. Данные идеи нашли отражение в ходе проведения государством административной реформы в 2003 и 2004 годах. Основным мероприятием административной реформы является передача части государственных функций, в том числе правоустанавливающих, гражданскому обществу.

Кроме того, остается открытым вопрос о народном правотворчестве. Так, с одной стороны, референдум (народное правотворчество) предусмотрен Конституцией РФ, которая сама была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. С другой же стороны, на законодательном (государственном) уровне урегулированы процедура проведения референдума, вопросы, выносимые на референдум. Безусловно, нельзя отрицать, что наряду с государственными органами в самом утверждении нормативных правовых актов в ряде случаев решающее слово принадлежит негосударственным органам. Естественно, что, например, референдум тоже не может пониматься как решение органа государства. Эта форма непосредственной демократии, при которой решение принимает сам народ. Но по своей сути всякий акт правотворчества есть выражение государственной воли народа. Независимо от того, кем принимается нормативный акт – государственным или негосударственным органом, он издается на основе полномочий, предоставленных ему государством, в порядке, предусмотренном законом.

Поэтому в современном обществе правотворчество – это главным образом государственная деятельность. Без участия государства ни один акт негосударственных органов или волеизъявления народа не может быть реализован. При этом самым существенным в характеристике правотворчества оказывается то, что оно является формой государственного руководства обществом. Этот вывод основан на том, что правотворчество – это организационно-оформленная часть правообразования, посредством которой государство создает обязательные правила поведения, при помощи которых обеспечивается руководство обществом.

Любая правотворческая деятельность представляет собой сложное материально-процессуальное образование, обладающее двойственной правовой природой: материально-правовым содержанием, заключающемся в принятии компетентным органом решения об установлении, изменении или отмене правовых норм, которое относится к сущностной стороне правового регулирования, и процедурно-процессуальной формой, которая является лишь средством реализации ее материально-правового содержания.

Двойственная природа правотворчества во многом связана с тем, что оно, как и любая юридическая деятельность, является деятельностью творческой, интеллектуальной, теоретической, немыслимой без особого рода познания. Субъекты правотворчества не только опираются на познанные наукой законы общественного развития, но и осуществляют познание самостоятельно. В прежние годы часто приводились известные слова К. Маркса: «Законодательная функция есть воля не в ее практической, а в ее теоретической энергии. Воля не должна здесь утверждать себя взамен закона: ее роль в том именно и заключается, чтобы открыть и сформулировать действительный закон»[249]. Следовательно, правотворчество представляет собой активность не в ее практической, а в ее теоретической энергии. Чтобы придать этой специфической, требующей особых знаний и умений интеллектуальной деятельности по моделированию правовых установлений чувственно воспринимаемую форму и не допустить субъективизма, создание права осуществляется не произвольно, а по специальному распорядку, который призван неуклонно обеспечивать формулирование необходимых практике правовых норм. Не будь процессуально-правовой формы – не было бы никакой возможности определить ход мысли законодателя, понять, какие познанные общественные закономерности были положены в основу принятого законодательного решения, как осуществлен выбор средств правового регулирования, что существенно затруднило бы в дальнейшем воплощение принятого решения в жизнь. Следовательно, по своей природе правотворческая деятельность есть форма государственного управления обществом, заключающаяся в теоретических (интеллектуальных) и практических (волевых) усилиях законодателя на основе познанных объективных закономерностей и согласования интересов различных слоев общества официально сформулировать правовые нормы или признать таковыми сложившихся в обществе правил поведения для упорядочения юридически значимых общественных отношений в целях достижения максимально эффективных положительных социальных результатов и осуществляемая в строгих процедурно-правовых рамках.

Правотворчество в нашей стране выступает как организационно оформленная деятельность, в основном, государственных органов, целью которой является создание, отмена и изменение норм права, и выражается, как правило, в форме принятия нормативных правовых актов.

Будучи направленной на создание и упрочение правовой (юридической) базы общества, правотворческая деятельность способствует совершенствованию текущего законодательства и упорядочению всего действующего нормативно-правового массива страны.

Прямой проекцией обозначенных целей на реальную практику правотворчества выступают его функции. В зависимости от динамики правового регулирования общественных отношений, а также состояния самой системы правовых норм можно выделить три взаимосвязанные по содержанию и направленности функции правотворчества:

А) обновления норм права (издание новых, отмена устаревших, противоречащих экономическому и социальному развитию норм либо санкционирование уже существующих норм и т.д.);

Б) восполнения пробелов в праве (в том числе конкретизация, детализация изданных правовых норм);

В) упорядочения (унифицирования нормативных актов, проведение расчистки нормативно-правового материала, систематизация законодательства)[250].

Главное для правотворчества – выработка и утверждение новых правовых норм. В этом в первую очередь проявляется социальное предназначение данной разновидности юридической деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют, подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законодательства.

Основное содержание функции обновления нормативного материала состоит в том, чтобы принимать новые нормы права, так называемые новеллы.

Функция восполнения пробелов в праве выполняет вспомогательную роль в отношении текущего законодательства. При нормальном функционировании правотворческих органов в течение длительного времени обычно накапливается масса правовых норм, которые подчас располагаются в различных нормативных актах, хотя и имеют однородный предмет регулирования. В конечном счете, это приводит к некоторой противоречивости в нормативном массиве и создает трудности в пользовании ими. Поэтому функция упорядочения призвана с помощью таких организационных форм, как инкорпорация и кодификация[251], устранить эти нежелательные явления.

В органической связи с природой, назначением и функциями правотворческой деятельности находятся его основополагающие принципы. В современных цивилизованных государствах они представляют собой те организационные начала, которые отражают существо, характерные черты и общее направление этой юридической деятельности. Очевидно, что соблюдение принципов правотворчества позволит достичь оптимального результата в правотворческой деятельности.

В юридической литературе выделяются следующие принципы: гласность, демократизм; законность; научность; профессионализм и некоторые другие.

Принцип гласности состоит в том, что правотворческая деятельность компетентных органов должна осуществляться в открытой и доступной для всех форме. Только «прозрачность» правотворческих процедур позволяет избежать негативных последствий лоббизма.[252] Все принимаемые правотворческими органами акты подлежат обязательному опубликованию. В ст. 15 Конституции РФ: «Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Принцип гласности связан с принципом демократизма.

Принцип демократизма отражает участие населения в правотворчестве, учет общественного мнения при разработке и принятии нормативных правовых актов, отражение в них мнений и пожеланий тех, кого коснутся нормы принимаемого акта. В современном обществе основополагающие нормативные правовые акты должны приниматься путем референдума или через представителей, избранных народом, а также обсуждаться в средствах массовой информации. Данный принцип предполагает возможность обращения граждан в правотворческие органы с предложениями, замечаниями и пожеланиями по совершенствованию права.

Принцип законности представляет собой требование неукоснительного соблюдения установленных законом требований к порядку и процедуре правотворчества, строгий учет иерархии правовых норм и актов, соблюдение компетенции органов, принимающего правовой акт. Принцип законности также означает строгое соблюдение установленного порядка опубликования нормативных правовых решений и форм принимаемых актов[253].

Принцип научности. Правотворчество призвано максимально полно учитывать назревшие потребности общественного развития, быть научно обоснованным, учитывать и использовать достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения. К подготовке проектов должны привлекаться научные учреждения, отдельные представители соответствующих отраслей науки, а также ученые юристы.

Данный принцип включает в себя:

- разработку научно обоснованной стратегии правотворчества в стране;

- планирование приоритетности принимаемых актов;

- прогнозирование социальных последствий действия новых актов и норм;

- учет достижений юридической науки, как отечественной, так и мировой;

- учет научных рекомендаций.[254]

Принцип профессионализма предполагает участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественных жизни, имеющих профессиональную подготовку, большой стаж работы. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества. К такому роду деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи, экономисты и другие), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов.

Д.А. Керимов пишет, что создание эффективного, работающего закона равнозначно открытию в науке. Правотворчество только в том случае добьется успеха, если основывается на научном знании, правовой культуре и законодательной технике.2 Последняя должна обеспечить логическую последовательность изложения основных положений нормативного правового акта, отсутствие внутренних противоречий в тексте, компактность нормативного материала, ясность и доступность языка закона, точность и определенность его формулировок.

Соответственно принцип профессионализма предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и опробованных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными установлениями для законодателя. Безупречное владение законодателем юридической техникой повышает его правовую культуру и как следствие правовую культуру самого правотворчества.

Принцип оперативности означает своевременное принятие и издание нормативных правовых актов, что повышает эффективность их использования. Данный принцип предполагает быструю ликвидацию пробелов в законодательстве, своевременную отмену или изменение устаревших нормативных правовых актов, приостановление действие актов в силу несоответствия конституции или законодательству и т.д.

Принцип исполнимости подразумевает финансовое обеспечение нормативно-правовых решений, подготовку соответствующих кадров и необходимых для реализации закона подзаконных актов.

9.2. Основные стадии правотворческого процесса

Процессу образования общей воли и ее выражению в нормативном правовом акте предшествует огромная работа по изучению, исследованию и обобщению многочисленных фактов реальной жизни, из которых следует выделить факты, явления, отражающие потребности в правовом регулировании. Между возникновением идеи нормативного правового акта и ее воплощением в конкретном акте лежит целый сложный процесс, называемый правотворческим.

В целом, в научной мысли можно выделить два основных подхода к пониманию правотворческого процесса: «узкое» и «широкое». Согласно первому подходу в понятие правотворческого процесса включается только процесс, связанный с непосредственным изданием нормативных правовых актов и не включаются стадии подготовки проектов1.

Другие ученые-юристы более широко понимают правотворческий процесс, который с их позиций охватывает и подготовку проекта нормативного правового акта, и его предварительное обсуждение. Здесь правотворческий процесс исчисляется с момента правотворческого замысла, обусловленного необходимостью правовой регламентации тех или иных общественных отношений, и до практической реализации юридической нормы2.

Учитывая, что правотворчество – это часть правообразования, нельзя в правотворческом процессе обойти стороной вопросы, связанные с выявлением общественных закономерностей, прогнозированием развития тех или иных общественных отношений и дальнейшей подготовки проекта.

В целом можно определить правотворческий процесс как такую совокупность его стадий, которые связаны между собой и направлены на создание юридических норм. В юридической литературе уже давно сложилось понимание стадии правотворческого процесса как самостоятельного этапа в осуществлении процедурных действий по формированию государственной воли, либо как организационно обособленного комплекса тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание норм права 1.

При этом стадии правотворческого процесса присущи как для принятия законов, так и для подзаконных актов, ибо любой правотворческий процесс включает в себя два ясно различимых этапа: 1. предварительные действия по созданию нормативного правового акта и 2. действия соответствующего правотворческого органа по принятию нормативного правового акта. В современном обществе нельзя обойтись в правотворческом процессе и без 3. дополнительных процедурных действий по доведению содержания принятого акта правотворчества до сведения всех адресатов. Таково содержание третьего этапа – официального опубликования текста нормативного правового акта.

Соответственно В.М. Сырых называет шесть стадий правотворчества:

1. Принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права.

2. Подготовка проекта нормативного правового акта.

3. Рассмотрение его правотворческим органом.

4. Обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами.

5. Принятие нормативного правового акта.

6. Опубликование нормативного правового акта. [255]

Большинство из выделяемых стадий носит подготовительный или вспомогательный характер и не порождает юридически значимых последствий. Однако для правотворческого процесса они необходимы. Одним из элементов правотворческого процесса является проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. В соответствии со ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов[256] " коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Субъектами экспертной деятельности являются прокуратура Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти в области юстиции, органы, организации, их должностные лица в соответствии с компетенцией. Кроме того, закон предусматривает возможность проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) институтами гражданского общества и гражданами в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств. В дополнение к закону был издан Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31 марта 2009 года № 92 "Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность"[257].

По результатам проведенной независимой антикоррупционной экспертизы должно выноситься заключение, в котором должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Кроме того, если субъектом экспертной деятельности выступает прокурор, то выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В то же время только принятие проекта нормативного актакак правового соответствующим правотворческим органом превращает его в общеобязательный документ и позволяет признать эту стадию правотворческого процесса в качестве основной. А официальное опубликование текста принятого акта правотворчества способно возвести содержащиеся в нем правила поведения во всеобщий ранг и должно рассматриваться как решающая стадия правотворчества.

В зависимости от значимости принимаемого нормативного правового акта, от компетентности субъекта правотворчества зависит, насколько будет сложен набор процедурных действий (как юридически значимых, так и подготовительных) на каждом из этапов правотворческого процесса. Наиболее значимой разновидностью правотворческого процесса является процедура принятия законодательных актов, обычно достаточно подробно закрепленная в конституции страны.

Выделяют следующие стадии законотворческого процесса в РФ:

1. Законодательная инициатива – официальное внесение законопроекта в законодательный орган (Государственную Думу РФ) обладающими таким правом в соответствии со ст. 104 Конституции РФ субъектами, влекущее за собой обязанность законодателя рассмотреть законопроект на своем заседании. Среди субъектов, обладающих правом законодательной инициативы - Президент РФ, Совет Федерации РФ, депутаты Государственной Думы и многие другие органы государственной власти и должностные лица. Однако основная масса законопроектов (до 90%) вносится Правительством РФ. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливает определенные требования к оформлению представляемых законопроектов. Наряду с текстом законопроекта следует представить:

а) пояснительную записку к законопроекту;

б) перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием законопроекта;

в) финансово-экономическое обоснование (в случае если реализация законопроекта потребует материальных затрат);

г) заключение на проект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает производство расходов из федерального бюджета).

2. Стадия обсуждения законопроекта, которое происходит на заседаниях Государственной Думы РФ. Вначале внесенный законопроект Советом Государственной Думы направляется в профильный комитет, который после обсуждения выносит проект на пленарное заседание Государственной Думы с собственными замечаниями и предложениями. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании называется чтением закона, в ходе которого в его текст вносятся поправки. Таких чтений может быть три.

В первом чтении заслушивается доклад инициатора законопроекта, рассматривается его концепция, вносятся необходимые поправки и дополнения. Принятие закона в первом чтении носит предварительный характер и означает, что предлагаемый законопроект берется за основу, так как после этого отправляется на доработку в комитеты Государственной Думы РФ.

На этой стадии имеет место и второе чтение. В этом случае в ходе второго чтения обсуждается доработанный законопроект, если он отклонен, то работа над ним прекращается, если одобрен – депутатами обсуждаются заранее внесенные поправки. В случае принятия законопроекта во втором чтении, он передается в головной комитет для редакционной доработки.

Затем, в третьем чтении, законопроект обсуждается в депутатском комитете представительного (законодательного) органа со всеми поправками, но не исключено, что он и здесь может быть отклонен, если не набрал необходимого количества голосов.

3. Стадия принятия закона, которое происходит путем голосования депутатов Государственной Думы РФ. Федеральные законы принимаются Госдумой РФ большинством голосов от общего числа депутатов.

В соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной Думой закон должен быть одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более от общего числа членов этой палаты, либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Президент РФ имеет право наложить вето на федеральный закон, принятый Федеральным Собранием РФ, не допустив или, по крайней мере, отсрочив его вступление в силу. Парламенту в последнем случае предоставляется право принять этот закон вторичным голосованием, т.е. преодолеть вето. В Российской Федерации для преодоления отлагательного вето Президента РФ закон при повторном голосовании должен поручить 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Принятие федеральных конституционных законов регламентируется ст. 108 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. На принятый конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ (ст. 108 Конституции РФ).

4. Стадия промульгации, на которой происходит опубликование принятого и утвержденного закона в официальном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные законом сроки. Только после промульгации закон обретает обязательную силу. В Российской Федерации законы подлежат обязательному опубликованию в течение 7 дней после подписания их Президентом РФ.

Источниками официального опубликования федеральных законов считается первая публикация их текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или в Собрании законодательства РФ.

Date: 2015-10-18; view: 1305; Нарушение авторских прав