Тема 7. Карьера на гос. службе

В планировании карьерного роста государственных служащих основными аспектами являются вопросы оценки качества их работы и профессионального обучения. В связи с актуальностью указанного вопроса возникает потребность в совершенствовании инструментов и методов указанных процедур. В Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан, утвержденной Указом Президента РК в 2011 году (далее - Концепция), в разделе «Основные принципы и общие подходы развития системы государственной службы РК» отдельным пунктом был предусмотрен вопрос внедрения системы оценки и карьерного планирования государственных служащих.

Рассмотрение института планирования карьерного роста государственных служащих стало возможным по той причине, что оно позволяет, в случае успешной организации системы планирования, мотивировать государственных служащих для эффективного выполнения поставленных целей и задач, а также позволяет обеспечить его профессиональную и социальную самореализацию. В итоге системное планирование карьерного роста должно обеспечить гармонию личных целей государственного служащего с потребностями государственного органа.

Необходимо отметить, что в Казахстане именно Концепцией новой модели государственной службы вопрос планирования карьерного роста государственных служащих был поднят впервые, а в дальнейшем был нормативно закреплен. Указанным документом было отмечено, что карьерное продвижение государственных служащих будет основано на результатах оценки эффективности деятельности государственного служащего на занимаемой должности.

На основании внесенных поправок в законодательство о государственной службе было законодательно закреплено понятие «карьерное планирование». Согласно пп. 7) ст. 1 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» карьерное планирование это процесс, ориентированный на определение этапов должностного перемещения и профессионального развития административного государственного служащего корпуса «А».

В новом политическом курсе страны «Казахстан-2050» в рамках формирования профессионального государственного аппарата Главой государства Агентству по делам государственной службы было поручено до конца 2013 года обеспечить внедрение принципиально нового механизма карьерного роста государственных служащих.

В указанном стратегическом документе Президентом страны был затронут вопрос поэтапного карьерного роста государственных служащих: «Отныне государственный служащий должен продвигаться по карьерной лестнице поэтапно, переходя от одной ступени в иерархии власти к другой, совершенствуя свои навыки и повышая свой профессиональный уровень. Исключения должны коснуться тех, кто перевыполняет установленные показатели, показывает свою эффективность и обеспечивает высокий результат». Таким образом, в стратегическом документе было оговорено о совершенствовании типа вертикальной карьеры, которая должна основываться в первую очередь на принципе меритократии. Нужно отметить, что планирование карьерного роста должно охватить и другой тип -горизонтальную карьеру, при котором государственный служащий, оставаясь на прежней должности или переходя в другое подразделение на том же уровне, осваивает знания и навыки, а также повышает свою должностную квалификацию. В указанной ситуации планирование карьерного роста должно предусматривать такие меры как усложнение требований и задач и параллельное повышение заработной платы.

Согласно толковому словарю Ожегова карьера - это путь к успехам, видному положению в обществе, на служебном поприще, а также само достижение такого положения. Таким образом, карьера имеет как объективную, так и субъективную сторону.

Говоря о субъективных и объективных сторонах карьеры можно отметить, что сам процесс развития карьеры должно рассматриваться с двух позиции: с позиции, когда взгляд на развитие карьеры направлен «изнутри», т.е. от самого человека, от его существующих ценностей и целей к определению им своего жизненного пути, а также с позиции, при котором взгляд направлен на развитие карьеры «извне», т.е. от существующей ступеньки карьерной лестницы к той, которую планируется занимать в будущем. Развитие карьеры в этом случае - это формулирование четкой перспективы профессионального развития государственного служащего в рамках государственного органа. Здесь при планировании, его карьерный рост, будет определяться через основные компетенции, которые планируется развивать у него с потребностями его будущей должности.

Сам процесс планирования индивидуальной карьеры государственного служащего должно начинаться с выявления его потребностей, интересов, потенциальных возможностей, после чего с учетом перспектив государственного органа и объективных личных данных должны быть определены основные цели карьеры.

В ходе планирования карьерного роста государственного служащего необходимо выработать так называемую - карьерограмму. Указанный документ, должен содержать определенный срок карьерного роста. Обычно, во многих частных корпорациях карьерограмма составляется на 5-10 лет. Карьерограмма государственного служащего должно в себя вобрать два вида обязательств: 1) обязательства государственного органа по горизонтальному и вертикальному перемещению сотрудника, 2) обязательства государственного служащего повышать уровень образования, квалификации, профессионального мастерства. При этом для административных государственных служащих корпуса «А» карьерограмма должна иметь более сложную структуру.

Карьерограмма должна дать представление о том, какой путь должен пройти государственный служащий, какие знания, навыки получить. Преимуществами карьерограммы являются тот факт, что данный метод наиболее эффективно мотивирует на достижение результата и стимулирует государственного служащего к профессиональному и личностному росту.

Структура карьерограмма должна состоять из двух частей. В первой части карьерограммы должны быть определены перечень должностей, построенные в определенной цепочке по вертикали, которые государственный служащий должен занимать в течение всей своей трудовой деятельности с указанием сроков занятия должностей в годах. Вторая часть карьерограммы должна определять характеристику видов обучения, повышения квалификации, переподготовки кадров, которые необходимо пройти государственному служащему на карьерном пути, включая, с указанием периодов (в годах) прохождения обучения. При этом период работы на отдельных должностях должны увязываться со сроками постоянного обучения. Самостоятельное обучение также входит во вторую часть карьерограммы.

Структура карьерограммы может состоять из следующих элементов: личные данные государственного служащего; занимаемая должность; стаж работы на занимаемой должности; личные карьерные ориентиры сотрудника; возможности роста на занимаемой должности; биография работы государственного служащего; информация об обучении; навыки, знания и умения, необходимые для занятия более высокой должности; вид и методы обучения, которыми необходимо овладеть для вступления в новую должность; уровень кадрового резерва, на который определен сотрудник; наличие вакансий в государственном органе.

Одним из недостатков карьерограммы заключается в том, что есть вероятность того, что, при условии выполнения основных формальных требований, государственный служащий по своим личностным характеристикам не сможет соответствовать более высокой должности. Проблемы могут возникнуть и тогда, когда государственный служащий, выполнивший все формальные требования, не может занять новую должность из-за отсутствия соответствующей вакансии. При таких обстоятельствах долгое ожидание неприемлемо, т.к. инструмент теряет смысл.

Планирование карьерного роста государственных служащих состоит в формулировании целей и задач развития карьеры и направлений, ведущих к ее достижению. В связи с тем, что Президентом Республики Казахстан в документе «Казахстан-2050» было сказано о соблюдении поэтапного продвижения по карьерной лестнице государственным служащим, направления в развитии карьеры должны представлять собой последовательность должностей, на которых необходимо поработать, прежде чем занять целевую должность, а также совокупность инструментов, нужных для приобретения требуемой квалификации - обучений, стажировок и др.

Действия государственного служащего по реализации своего плана можно будет назвать развитием карьеры. Развитие карьеры государственного служащего создаст необходимые преимущества как для государственного органа так и для самого сотрудника. Эффективная реализация плана карьерного роста будет способствовать формированию рабочей силы, обладающей более высокими способностями и сильной мотивацией к выполнению задач, стоящих перед государственными органами.

Часто, работу с кадрами мы воспринимаем как определенные мероприятия по отбору и набору сотрудников, где главная задача заключается в нахождении необходимых людей для выполнения нужной работы. Реализуемая новая модель государственной службы определяет, что набор необходимых сотрудников является всего лишь началом. Ценность человеческого капитала с годами может и должна возрастать. Согласно Концепции вопросы профессионального развития и обучения являются приоритетными в системе управления человеческим капиталом государственной службы.

Нужно помнить, что государственный служащий жестко ограничен рамками своего статуса, нормами служебной этики, высоких стандартов деятельности профессиональных достижений. Но при этом, как индивидуум в этих жестких рамках он остается свободным в реализации своего творческого потенциала и в целом в стратегии своей жизни. Главной сущностью указанной стратегии должна стать такая организация карьеры, при которой, способы продвижения обеспечили бы государственному служащему оптимальное использование движущих механизмов и ослабляли бы действия различных факторов торможения. Основой стратегической цели должно являться обеспечение устойчивости карьерного процесса.

Необходимость в развитии и совершенствования планирования карьерного роста государственных служащих связана в первую очередь, с тем фактором, что отсутствие четких перспектив карьеры, её планирования создает условия для оттока талантливых специалистов и заполнением данной ниши менее талантливыми. Указанное обстоятельство не создает положительных стимулов для накопления человеческого капитала в государственном аппарате.

До реализации новой модели государственной службы основным фактором, который предопределял карьерное развитие государственного служащего, являлся стаж работы. Теперь, в связи совершенствованием системы оценки деятельности, государственные служащие должны быть нацелены на индивидуальную карьеру, которая должна базироваться на основе личностных качеств, стремлений и способностей.

Тема 8. Вопросы модернизации государственной службы в РК

Прошедшая в Казахстане президентская избирательная кампания актуализировала тему всевозможных вызовов для стабильного развития республики. Не случайно, что еще 11 марта в своем выступлении на XVI съезде партии «Нур Отан» президент РК Нурсултан Назарбаев обратил внимание на глубину глобальных вызовов и рисков и важность в этой связи обеспечения устойчивости и успешности государства. Хотя основной акцент он сделал на потенциальных рисках внешнего характера, вместе с тем нисколько не теряют своей актуальности и внутренние вызовы. Представляется, что самыми серьезными из них являются угроза дезорганизации и дисфункции системы государственной власти и управления, а также рост проявлений недоверия в обществе к данной системе и ее отдельным представителям на разных уровнях.

Фактически все это признал и сам глава государства, обратив, в частности, внимание на:

- зависимость административной государственной службы от политического уровня и необоснованную политизацию принятия ряда решений в ущерб профессиональному управлению;

- сохранение в госаппарате отношений патроната и покровительства, способствующих, в свою очередь, проявлениям коррупции и снижению кадрового потенциала;

- отсутствие у ряда госслужащих четких карьерных перспектив и низкую оплату их труда, что делает государственную службу малопривлекательным сектором;

- некомпетентность отдельных чиновников разного уровня, наносящую ущерб реализации важных государственных программ и проектам.

В связи с этим президент выдвинул комплекс мер в целях формирования «современного, профессионального и автономного государственного аппарата, обеспечивающего качественную реализацию экономических программ и предоставление государственных услуг». В том числе он выступил за переход государственной службы от текущей позиционной к карьерной модели, в рамках которой «каждый руководитель должен начинать с низов и пройти все управленческие ступени».

Следует отметить, что в мировой практике существуют две основные модели государственной службы - позиционная и карьерная. С принятием в июле 1999 года Закона РК «О государственной службе» было положено начало созданию и функционированию в республике позиционной модели госслужбы. Ключевым ее компонентом стал обязательный конкурсный отбор при поступлении и продвижении в рамках административной государственной службе. Однако позднее, в марте 2003 года, в указанный закон были внесены поправки, в соответствие с которыми состоялся переход к смешанной модели госслужбы посредством внедрения в нее элементов карьерной модели. В первую очередь была введена практика занятия госслужащими административных должностей в порядке перевода, то есть без конкурсного отбора, в случае их соответствия предъявляемым квалификационным требованиям к данной вакантной должности с согласия самих чиновников и АДГС или его территориального подразделения.

С принятием рассматриваемой концепции модель государственной службы сохранила свой смешанный характер. В то же время концепция призвана существенно изменить ключевые концептуальные и практические аспекты системы госслужбы. Прежде всего, заявлено об идентификации последней с понятием «служение нации (обществу)» и ее ориентации на граждан республики как потребителей государственных услуг. Тем самым во главу угла поставлена важность человеческого фактора. Кроме того, новая модель госслужбы предполагает эффективный и прозрачный порядок поступления сюда, возможность непрерывного профессионального развития госслужащих, взаимосвязь результатов работы и системы поощрения.

Вместе с тем, несмотря на свою фундаментальность и важность предложенных мер, данная концепция изначально имела и свои слабые стороны. Прежде всего, она не раскрыла в полной мере всех проблем, наблюдаемых в процессе постоянного функционирования государства и его органов и во многом обусловленных несоблюдением именно законодательства о государственной службе. В связи с этим многие меры, принимаемые в рамках реализации этой концепции, представляются недостаточными для решения соответствующих проблем.

Например, оценивая вопросы поступления на государственную службу, разработчики рассматриваемого документа отметили следующее: «...исходя из сложившейся в настоящее время практики проведения конкурсного отбора, наблюдается некоторое недоверие со стороны граждан к объективности конкурсных процедур при поступлении на государственную службу».

Однако следует объективно признать, что в большинстве случаев поступление граждан на государственную службу и служебный рост госслужащих зависят от личного отношения к ним руководителей соответствующих государственных органов, нежели от профессионального уровня и деловых качеств этих людей. В связи с этим конкурсная система назначения на те или иные должности в системе государственной власти и управления Казахстана фактически подстраивается под персональный фактор, обусловленный степенью влияния определенного чиновника-нанимателя на должностных лиц, непосредственно осуществляющих процедуру конкурсного отбора.

Другой серьезной проблемой является то, что частая смена руководителей различных государственных органов приводит к неоправданному увольнению нижестоящих госслужащих. Это обусловлено тем, что первые создают под своей эгидой команду лично связанных с ними чиновников и продвигают их на местах своей новой работы, вытесняя тем самым оттуда прежних сотрудников.

Относительно вопросов аттестации административных госслужащих в концепции отмечено, что «...в настоящее время возникла необходимость совершенствования процедуры проведения аттестации посредством ее ориентации на оценку качества и конечных результатов деятельности государственных служащих и обеспечения взаимосвязи итогов аттестации и карьерного роста».

Однако при этом здесь не указаны, во-первых, причины необходимости совершенствования данной процедуры. А, во-вторых, что еще более важно, в концепции нет и конкретных направлений этого процесса, которые, по логике вещей, должны быть обусловлены именно данными причинами. Единственным моментом, который раскрывает пути этого совершенствования является то, что аттестация будет проводиться только в отношении «государственных служащих, деятельность которых по результатам оценки определяется как недостаточно эффективная».

Вместе с тем проблемы проведения полноценной аттестации госслужащих так же, как и в случае назначения их на занимаемые должности, явно обусловлены фактором личных интересов руководителей тех или иных государственных органов. При этом согласно действующему законодательству аттестационная комиссия создается самими первыми руководителями госорганов и ими же утверждается ее состав. В связи с этим возникают серьезные сомнения относительно объективности работы данных комиссий. Тем более, что в практике текущей деятельности различных госорганов часто выявляются лица, чей уровень профессионализма и компетентности не соответствует занимаемым ими должностям и выполняемым обязанностям.

В целом, основная проблема законодательства о государственной службе Казахстана заключается не столько в его несовершенстве, сколько в его неисполнении должностными лицами различных государственных органов. Особенно это касается Кодекса чести государственных служащих РК, который фактически не имеет конкретных и эффективно действующих механизмов своего выполнения.

Для улучшения системы государственной службы в Казахстане, во-первых, необходимо кардинально изменить концептуальные основы деятельности государства и его органов в целом в сторону их максимальной ориентации на удовлетворение нужд и запросов всего общества и каждого гражданина республики в отдельности. А также обеспечить реализацию данного принципа конкретными политическими, административными и правовыми механизмами.

В связи с этим государственную службу целесообразно увести от обычного регулирования теми или иными процессами в обществе и государстве в сторону качественного обслуживания населения. В практическом же плане реализацию государством своих управленческих функций следует осуществлять на основе не государственного администрирования, а государственного менеджмента. Тем самым чисто бюрократические подходы в перспективе можно будет заменить на методы, выработанные и применяемые в сфере частного бизнеса.

В результате всего этого государственное управление приобретет следующие основные черты:

1) ориентация на конкретные результаты и эффективность при
осуществлении госслужащими конкретной государственной деятельности;

2) применение инструментов и технологий современного менеджмента;

3) рассмотрение госслужащих как менеджеров, что, в свою очередь, предполагает заключение с ними соответствующих контрактов и обеспечение выполнения конкретных обязательств;

4) распространение на систему государственной службы
взаимоотношений «принципал-агент» («заказчик-исполнитель»).

Представляется, что без положительного решения этого и иных принципиальных системных вопросов принятие мер в рамках остальных аспектов государственной службы (отбор кадров, их оценка, аттестация, обучение, продвижение по службе и т.д.) будет носить вторичный и практически неспособный изменить работу государства и его органов в лучшую сторону характер.

Во-вторых, важным моментом является улучшение системы подбора кадров для формирования профессионального госаппарата. При отборе претендентов на государственную службу необходимо обратить внимание не только на их «технократические характеристики» (например, знание соответствующих законов и структуры государственной службы), но и на этическую составляющую. В связи с этим предлагается в перечень квалификационных требований для претендентов по занятию должностей в составе корпусов «А» и «Б» отнести: а) обязательный опыт работы в соответствующей (профильной) сфере с четкими временными рамками; б) конкретные показатели профессиональных достижений на прежних местах работы; в) этические характеристики, подтвержденные, к примеру, положительными отзывами граждан и представителей негосударственных структур, имеющих опыт взаимодействия с данным лицом в процессе его прежней работы.

Помимо этого в целях исключения антикоррупционной составляющей из процесса приема на работу и карьерного продвижения в рамках госслужбы предлагается использовать передовые технические средства оценки качеств претендентов на занятие соответствующих государственных должностей. В том числе посредством введения и применения в данном процессе системы тестирования на полиграфе («детекторе лжи») с учетом сравнительно успешного опыта разных стран.

Так, например, в Кыргызстане 27 августа 2010 года был принят Указ Президента КР «О первоочередных мерах по внедрению системы тестирования на полиграфе в сфере государственной службы». Согласно этому документу данная система применяется в случаях замещения политической государственной должности, проведения конкурса на замещение вакантной административной государственной должности, аттестации и ротации госслужащих, проведения служебного расследования. Соответствующее тестирование призвано выявить устойчивость будущих и действующих госслужащих о отношению к коррупционным явлениям. На практике применения «детектора лжи», в частности, в 2011 году около 80% проходящих данное тестирование сотрудников Государственной налоговой службы Кыргызской Республики были уличены во лжи при ответе на вопрос о незаконных доходах.

В-третьих, целесообразно включить в законодательство о государственной службе:

а) принцип стабильности кадров, основанный на том, что положение
госслужащего не должно зависеть от определенной политической
конъюнктуры, включая структурную реорганизацию соответствующего
государственного органа, и конкретной личности руководителя данного
органа;

б) конкретные механизмы обеспечения этого принципа, в том числе
возможное введение запрета на смену определенных кадров
административных государственных служащих в связи со сменой первого
руководителя соответствующего государственного органа. Вплоть до того,
чтобы соответствующему должностному лицу разрешить переводить за
собой только представителей обслуживающего персонала (помощники,
секретари и т.д.), которые в своем большинстве не относятся к категории
госслужащих.

В-четвертых, следует ввести в законодательство о государственной службе систему оценки профессиональных достижений госслужащих, основанную на обязательном определении руководителями государственных органов и их структурных подразделений непосредственно подчиненным им госслужащим определенных задач. Последние при этом должны соответствовать следующим требованиям:

а) полное соотношение с деятельностью соответствующего
государственного органа, включая его законодательно установленные задачи,
стратегический план и т.д.;

б) измеримость, предполагающую конкретную форму реализации
соответствующей задачи;

в) отражение конкретных сроков реализации;

г) реалистичность, предполагающую выполнимость соответствующей
задачи в предусмотренные сроки и адекватность размера выделяемых на это
финансовых средств;

д) гибкость, предполагающую возможный пересмотр данной задачи и
механизмов ее выполнения в зависимости от изменений в приоритетах
деятельности соответствующего органа.

При этом в процессе формирования данной оценочной системы следует также учитывать позитивный зарубежный опыт. Так, например, согласно Закону Республики Молдова «О государственной должности и статусе государственного служащего» от 4.07.2008 г. госслужащим по результатам оценки профессиональных достижений выставляется одна из следующих оценок: «очень хорошо», «хорошо», «удовлетворительно» и «неудовлетворительно». Такие оценки вполне можно внедрить и в казахстанскую практику.

В-пятых, предлагается совершенствование процедуры аттестации госслужащих следующим образом:

а) проведение аттестации госслужащих категорий «А» и «Б» не раз в
три года, как это установлено действующим законодательством о
государственной службе, а ежегодно;

б) проведение аттестации только госслужащих, которые по результатам
оценки профессиональных достижений получили «удовлетворительно» и
«неудовлетворительно». В зависимости же от результатов аттестации
руководству соответствующего органа следует принимать решение
относительно как принятия мер по дальнейшему профессиональному
развитию своих подчиненных, которые прошли данную аттестацию, так и
освобождения от занимаемых должностей госслужащих, не прошедших
данную аттестацию:

в) включение в состав аттестационных комиссий представителей
Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции
и его территориальных подразделений, в зависимости от административно-
территориального статуса того или иного госоргана. Кроме того, при
проведении аттестации сотрудников центральных и областных госорганов
целесообразно обеспечить здесь участие представителей Администрации
Президента РК и/или Канцелярии Премьер-министра РК. А в аналогичном
случае относительно сотрудников органов местного государственного
управления - представителей вышестоящих акиматов.

Безусловно, что все эти предложенные меры для совершенствования системы государственной службы в Казахстане обсуждаемы с точки зрения их целесообразности и практической эффективности. К тому же данный процесс не ограничивается только ими, а требует гораздо большего количества шагов по разным направлениям функционирования рассматриваемой системы. В любом случае, сейчас важно не просто начать этот процесс ради него самого, а ориентировать на дальнейшее и четкое движение вперед без каких-либо шагов назад.

9. Стратегия «Казахстан-2050».