Органы публичной организации предпринимательства

Публичная организация общества, включая экономику, осуществляется различными государственными органами. Создание и деятельность того или иного органа государственной власти определяются потребностями общества в организации определенной его сферы.

Как уже отмечалось, предпринимательская деятельность во всех своих проявлениях в целом подчинена общедозволительному правовому режиму, выражающемуся в широких возможностях предпринимателя по приобретению, реализации и защите прав. Права других лиц, взаимодействующих с предпринимателем (государства во всех его появлениях, контрагентов по договорам, включая потребителей, работников), подчиняются иному правовому режиму - разрешительному, что ограничивает либо вовсе исключает возможность их нерегламентированного вмешательства в деятельность предпринимателя. Поэтому права лиц (полномочия органов), взаимодействующих с предпринимателем, должны быть точно регламентированы законодательством, договором, уставом либо иными актами регулирования. Упорядоченный режим деятельности других лиц (и прежде всего государственных органов, должностных лиц), выражающийся в предоставленных им правах (полномочия) в отношении предпринимателя (по принципу исключительного перечня), определяет прочное правовое положение предпринимателя, его широкую экономическую и правовую свободу.

С другой стороны, также известно, что "юридически признанная свобода существует в государстве в форме закона"*(149), поэтому и предпринимательская деятельность (основанная на принципе свободы) вводится законодателем в рамки закона, гарантирующего права и интересы других лиц: общества в целом, отдельных его членов (предпринимателей-конкурентов, потребителей, работников и т.п.). Например, в целях обеспечения конкуренции действует специальное антимонопольное законодательство, функционируют антимонопольные органы; в целях обеспечения защиты прав потребителей действует специальное законодательство о защите прав потребителей и функционируют соответствующие государственные органы; в целях обеспечения защиты прав работников действует трудовое законодательство; в целях формирования бюджетов - налоговое законодательство и т.д.

На страже интересов общества в целом и отдельных его членов, включая предпринимателей, стоит прежде всего государство в лице своих органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями. Механизм обеспечения прав и интересов общества, выраженный в нормативных предписаниях, ограничениях и запретах, а также в процедурах их реализации, есть не что иное, как компетенция власти в отношении предпринимателя*(150). Правовая природа предъявляемых государством требований может быть охарактеризована в первую очередь через внешнее оформление требования. Оно должно содержаться в ясных формулировках правовых актов, принятых государственным органом в пределах своей компетенции. В отношении некоторых видов требований даются специальные указания о форме их предъявления. Например, организационно-правовые формы коммерческих организаций определяются только в ГК РФ (ст. 50), налоги и сборы устанавливаются только законом (ст. 57 Конституции РФ, ст. 1 НК РФ).

Заслуживает внимания классификация требований, предъявляемых к предпринимательской деятельности в зависимости от этапов ее осуществления*(151): требования, предъявляемые к предпосылкам осуществления предпринимательской деятельности (о государственной регистрации предпринимателей, лицензировании отдельных видов деятельности, приобретении и регистрации контрольно-кассовых машин, ведении бухгалтерского учета и отчетности); требования, предъявляемые к процессу осуществления предпринимательской деятельности (о соблюдении правил охраны труда, пожарной безопасности, охраны окружающей природной среды, лесопользования, недропользования, санитарных норм, ветеринарных правил); требования, предъявляемые к результатам предпринимательской деятельности (о качестве товаров, соблюдении правил по утилизации отходов производства, правил формирования финансовых результатов деятельности, правил по уплате обязательных платежей в бюджеты и внебюджетные фонды, статистической отчетности).

Государственное регулирование предпринимательской деятельности и контроль за соблюдением требований, предъявляемых к ней, осуществляются различными специально создаваемыми для этого государственными органами. Для того чтобы представить систему государственных органов, осуществляющих регулирование предпринимательской деятельности, необходимо прибегнуть к их классификации. Критерии классификации могут быть самыми разнообразными. Определяющим критерием классификации государственных органов, регулирующих предпринимательство, на наш взгляд, является характер их компетенции. На основании такого критерия различают органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

Органы общей компетенции выделяются тем, что они занимаются организацией всех сфер жизни общества, а не какой-либо одной из них. В той или иной мере, присущими им методами органы общей компетенции осуществляют властные функции и в экономической сфере, в частности в сфере предпринимательства.

На федеральном уровне к государственным органам общей компетенции относятся Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, федеральные суды (Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды). Правовое положение указанных органов и их компетенция определены Конституцией РФ, рядом конституционных и иных федеральных законов.

Президент РФ, являясь главой государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ). Президент издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ). Указы и распоряжения Президента РФ нередко направлены на организацию экономики.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95 Конституции РФ). Значительное число законов, принимаемых Государственной Думой, направлено на организацию экономической сферы российского общества.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть. Оно состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров (ст. 110 Конституции РФ). Правительство РФ осуществляет определенные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, в частности разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; осуществляет управление федеральной собственностью (ст. 114 Конституции РФ). На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ, многие из которых касаются предпринимательства, обязательны к исполнению в Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ). Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом от 17 октября 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"*(152).

Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ (ст. 118) и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1 "О судебной системе Российской Федерации"*(153). Она состоит из Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов; в некоторых субъектах РФ созданы уставные (конституционные) суды субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ; разрешает другие вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией РФ (ст. 125) и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1 "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(154).

Суды общей юрисдикции рассматривают гражданские, административные, уголовные и иные дела, в том числе с участием предпринимателей, например в связи с защитой прав потребителей или защитой прав работников.

Арбитражные суды разрешают экономические споры и иные дела, основную часть которых составляют дела с участием предпринимателей. Система и правовое положение арбитражных судов определяются Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. N 1 "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*(155).

Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции)*(156).

Органы специальной компетенции выделяются тем, что они занимаются организацией какой-либо одной или нескольких взаимосвязанных сфер жизни общества, например социальной сферой, экономикой, культурой, обороной, экологией и т.д. Соответствующие органы также создаются в зависимости от потребностей общества как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.

На федеральном уровне к органам специальной компетенции относятся: Счетная палата РФ, Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, федеральные органы исполнительной власти и некоторые другие. Их правовое положение и компетенция определены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства.

Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. В своей деятельности Счетная палата РФ руководствуется Конституцией РФ и федеральными законами, прежде всего Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4 "О Счетной палате Российской Федерации"*(157). Реализуя свои задачи, Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ и федеральными законами, прежде всего Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 168 "О прокуратуре Российской Федерации"*(158). В соответствии с указанным Законом органам прокуратуры предоставлены определенные полномочия по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере предпринимательства.

Правовой статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Центрального банка РФ (Банка России) определяются Конституцией РФ и федеральными законами, прежде всего Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(159). Банк России подотчетен Государственной Думе. Он имеет двойственную природу, соединяя в себе экономические функции (функции кредитной организации) и функции государственного органа, осуществляющего организацию кредитно-расчетных отношений и контроль за этой сферой. В качестве государственного органа Банк России, в частности, осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций и лицензирование их деятельности; устанавливает правила ведения расчетных, кредитных, кассовых и иных банковских операций; устанавливает обязательные для кредитных организаций экономические нормативы; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль.

Система федеральных органов исполнительной власти определяется Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ)*(160). В эту систему входят:

- федеральные министерства, например Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Федеральные министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности;

- федеральные службы, например Федеральная служба по финансовым рынкам. Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. В пределах своей компетенции федеральные службы издают индивидуально-правовые акты по регистрации, лицензированию, сертификации и т.п.;

- федеральные агентства, например Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. В пределах своей компетенции федеральные агентства издают индивидуально-правовые акты;

- государственные комитеты, например Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству. Государственные комитеты в установленной для них сфере деятельности осуществляют как функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, так и по контролю и надзору, а также оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.

Между министерствами, службами, агентствами и государственными комитетами определенным образом распределены функции. Установлен также Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти*(161), чтобы избежать их вмешательства в компетенцию друг друга.

Контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти (за исключением силовых) Правительство РФ, которое утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти. Деятельностью силовых ведомств (обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий) руководит Президент РФ, который утверждает Положения об этих федеральных органах исполнительной власти.

С разрешения Правительства РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы (ст. 78 Конституции РФ). Порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти устанавливает Правительство РФ.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ).

Государственные органы, включая федеральные органы исполнительной власти, являются субъектами права и выступают в двоякого рода отношениях: публичных и частных. Этим определяются особенности их правового положения.

С одной стороны, государственные органы - это субъекты публичного права. Для осуществления своей основной деятельности они наделяются компетенцией, т.е. определенными функциями власти. Осуществляя властные функции, государственные органы в пределах своей компетенции:

1) издают нормативные правовые акты (законы, указы, постановления, инструкции, приказы и т.п.);

2) облекают принимаемые решения в форму индивидуально-правовых актов (распоряжений, приказов и т.п.).

Государственные органы, являясь субъектами публичного права, создаются в организационно-правовых формах министерств, служб, агентств.

С другой стороны, государственные органы - это субъекты гражданского (частного) права. Для осуществления экономической деятельности, направленной на обеспечение нормального осуществления основной деятельности, они наделяются правами юридического лица, т.е. гражданской правосубъектностью, что обеспечивает им участие в гражданских правоотношениях.

Государственные органы, являясь юридическими лицами, создаются в организационно-правовых формах некоммерческих организаций (учреждения, государственной корпорации), обладают специальной правосубъектностью, могут вступать в договорные отношения (например, строительного подряда на ремонт здания, приобретения мебели, оргтехники и т.п.). В таких случаях государственные органы действуют не как властные органы, а как рядовые участники экономического оборота со всеми вытекающими отсюда последствиями. При этом необходимо подчеркнуть, что участие в экономическом обороте является для государственных органов побочным вспомогательным видом деятельности, осуществляемым по мере необходимости*(162).

Правовой режим имущества государственных органов (зданий, мебели, денежных средств и т.п.) определяется тем, что это имущество предназначено для обслуживания собственных потребностей данного органа в связи с осуществлением им основного вида деятельности.

Источником образования этого имущества являются непосредственное закрепление государственного имущества за госорганом, приобретение госорганом имущества за счет бюджетных средств, выделенных ему по смете. В отношении такого имущества госорган обладает правом оперативного управления: осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения. При этом собственник имущества (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), закрепленного за госорганом, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ). Госорган не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК РФ).

Источником образования имущества госоргана могут быть также доходы от разрешенной деятельности по оказанию ими услуг. Если в соответствии с законом*(163) или учредительными документами госоргану (учреждению) предоставлено право осуществлять деятельность, приносящую доходы, то такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в самостоятельное распоряжение госоргана и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ). При этом необходимо учитывать антимонопольное законодательство, запрещающее совмещение функций органов исполнительной власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законом (п. 3 ст. 15 Закона о конкуренции).

Date: 2015-09-24; view: 2224; Нарушение авторских прав