Теория бюрократии

Экономическая теория бюрократии (economics ofbureaucracy) — одно из направлений теории общественного выбора, изучающее функционирование организаций, которые не производят имеющих ценностную оценку благ и чьи доходы не связаны с продажей ре­зультатов их деятельности. Без бюрократического аппарата в настоящее время немыслимо ни одно среднее или крупное предприятие и тем более без данного аппарата не обойтись при управлении государством. Однако со временем в обывательском сознания сложилось не­гативное отношение к бюрократии. Так, появилась следующая трактовка данных терминов: «бюрократ — должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу» а «бюрократия — (буквально — господство канцелярии, от французского bureau — бюро, канцелярия и....кратия—властъ), первоначально властъ и влияние руководителей и чиновников аппарата правительства: в дальнейшем обозначение слоя слу­жащих в крупных организациях... Как необходимый элемент управления, администрации, бюрократия превратилась в особый социальный слой, которому присущи: иерархичность, строгая регламентация, разделение труда и ответственности в осуществлении формализованных функций... Бюрократии свойственны тенденции к превращению в привилегированный слой, независимый от большинства членов организации, что сопровождается нарастанием формализма и произвола, авто­ритаризма и конформизма...»1.

Появление института бюрократии (как и любого другого с точки зрения неоинстнтуциональной теории. — Прим. автора) обусловлено более низкими издержками по обслуживанию процесса разработки и осуществления отдельных мероприятий по управлению обществом, а также издержками контроля по сравнению с конкурирующими структурами. Такая позиция обосновывается в работах Макса Вебера².

Веберовская концепция рациональной бюрократии, пришед­шей на смену патриархальной, в которой человек полностью без­защитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы, предполагает следующее:

— иерархию — каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;

— последовательность—должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;

1.Большой энциклопедический словарь. — М.: Большая российская эн­циклопедия, 1998. — С. 171.

^2.;Вебер М. Избранные произведения. — М.: Прогресс, 1990.

- обезличенность — работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворизм, а обо всех действиях дается письменный отчет:

- специальные знания — чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.

В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать «бюрократической».

- бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нор­мативным образом;

- иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

- вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространениe информации, принятие решений, директивы и т.д.) осуществляется в форме письменных документов, подле­жащих последующему хранению;

— все должностные лица должны быть хорошими специалис­тами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственно своих должностных обязанностей, но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократи­ческой организации в целом.

По мнению Вебера, такая организация является эффектив­ной формой решения текущих дел, которой в идеале присущи ведение их компетентными и беспристрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Таким образом, бюрократическая организация становится наиболее рациональным институциональным устройством для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функциони­рования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Несмотря на излишнюю идеализированность, подход Вебера стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе.

Как в обществе с развитой рыночной экономикой, так и в любой другой системе институт бюрократии оказывает самое непосредственное влияние на работу законодательных, исполнительных и других органов власти. Усиление роли института бюрократии было во многом предопределено расширением государственного вмешательства в экономической сфере.

Начиная со второй половины XX века повсеместное вме­шательство государства в экономические процессы не только в странах с командной экономикой, но и в развитых рыночных странах привело к резкому росту бюрократического аппарата, выполнявшего функции государственного управления.

До середины 1970-х гг. не только в СССР, но и на Западе, не­смотря на аргументированную критику теорий, утверждавших отказ от рынка в пользу государства, в частности, фон Мизесом и Хайеком, значительная часть экономистов верила в то, что именно государство должно быть основным организатором экономического роста. Действительно, государство сыграло решающую роль в преодолении кризиса 1930-х гг.; государствен­ники нашли поддержку в теории Дж. Кейнса и идеях О.Ланге. Индикативное планирование, активная промышленная полити­ка были существенными элементами хозяйственного механизма во многих странах после Второй мировой войны.

К середине 1970-х гг. наступило разочарование. По словам В.Полтеровича, очевидный рецепт преобразования капитализма: «следует составить хороший план и обеспечить его выполнение» на поверку оказался нереализуемым. Для составления хорошего плана не хватало информации. Кроме того, цели государственной бюрократии отнюдь не совпадали с целями общества.

Принимаемые государственными чиновниками решения, методы формирования основных элементов экономической политики правительств стали подвергаться сильному давлению со стороны лоббирующих групп и зачастую не соответствовали общественным интересам. Государственные заказы и кредиты, налоговые послабления, внешнеторговые лицензии стали объек­том ожесточенной борьбы между чиновниками, в процессе которой затрачивались громадные ресурсы, исчисляемые про­центами, а иногда и десятками процентов ВВП.

Налицо провалы (фиаско) государства/правительства (government failure) — случаи, когда государство/правительство не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.