Правовое обоснование

необходимости принятия закона города Москвы «О защите населения города Москвы от табачного дыма»

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 1563-р утверждена Концепция осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010 – 2015 годы (далее – Концепция), которой предусмотрен комплекс мер по снижению потребления табака в Российской Федерации. Данным распоряжением Правительство Российской Федерации рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации учитывать в своей деятельности положения Концепции (пункт 2). Предлагаемый проект закона города Москвы «О защите населения города Москвы от табачного дыма» разработан в целях практической реализации Концепции и учитывает ее положения.

Ситуация с распространением курения табака и ее отрицательное развитие стали возможными в силу комплекса причин в социальной, экономической, финансовой, административной, правовой и иных сферах жизнедеятельности государства и общества. В правовой сфере основополагающей причиной является недостаточное и несовершенное правовое регулирование отношений в области защиты населения от табачного дыма.

Отношения в сфере защиты населения от табачного дыма включают не только защиту курящих граждан, которые сознательно выбрали опасный для здоровья образ жизни, но, в первую очередь, ориентированы на защиту некурящей части населения, которая вынуждена против своей воли ежедневно подвергать здоровье опасности от табачного дыма, распространяемого курящими.

Отношения в сфере защиты населения от табачного дыма могут регулироваться, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, что подтверждается следующим.

Распространение табачного дыма в воздухе, вызываемое курением табака, как и само курение табака, относится к явлениям, опасным для жизни и здоровья человека. В Российской Федерации здоровье людей охраняется Конституцией Российской Федерации (часть вторая статьи 7). Право гражданина на охрану здоровья признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации в числе других конституционных прав и свобод человека и гражданина (пункт 1 статьи 17, пункт 1 статьи 41). Под охраной здоровья понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья (статья 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 – далее – Основы).

В результате защита граждан от табачного дыма находится в области общественных отношений по охране здоровья граждан, а правовое регулирование отношений в сфере защиты от табачного дыма является мерой защиты права граждан на охрану здоровья.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (подпункт «в» статьи 71). В то же время защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «б» части первой статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить указанным федеральным законам (части вторая и пятая статьи 76).

Согласно пункту 2 статьи 5 Основ, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан относятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья. В соответствии с пунктами 2 и 1 части первой статьи 6 Основ, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относятся: защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья граждан; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, надзор и контроль за их соблюдением и исполнением.

Таким образом, правовое регулирование отношений в сфере защиты населения от табачного дыма может осуществляться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время на федеральном уровне нормативная правовая база в данной сфере представлена следующими федеральными законами. Федеральный закон от 10 июля 2001 года № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака» устанавливает правовые основы ограничения курения табака. Отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере рекламы табака, установлены Федеральным законом от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» (статья 23). Налоговые отношения по установлению, введению и взиманию акцизов на табачную продукцию, урегулированы Налоговым кодексом Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ (глава 22). Техническое регулирование в отношении табачной продукции осуществляется Федеральным законом от 22 декабря 2008 года № 286-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию. Административная ответственность за нарушение отдельных норм указанных федеральных законов установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (в том числе, статьи 11¹⁷, 14¹⁵).

Указанные федеральные законы имеют недостатки, не позволяющие осуществить действенную защиту населения от табачного дыма.

Перечень общественных мест, в которых Федеральный закон «Об ограничении курения табака» запретил курение табака, чрезвычайно ограничен, он не включает многих общественных мест, курение в которых угрожает наиболее опасными последствиями воздействия табачного дыма на здоровье граждан, или наиболее опасно в силу требований противопожарной безопасности (например, помещения, в которых осуществляется оказание услуг общественного питания, развлекательных услуг, территории организаций здравоохранения, организаций культуры, физкультурно-спортивных организаций, все виды общественного транспорта, независимо от продолжительности поездки или полета, территории и помещения гостиниц, общежитий, кабины лифтов, помещения коммунальных квартир, используемые для обслуживания более одной комнаты, пожароопасные зоны, включая автозаправочные станции).

Кроме того, запрещая курение табака в общественных местах, закон содержит исключение, разрешающее курение в них в специально отведенных местах. Такое исключение не обеспечивает защиты граждан от табачного дыма, поскольку нельзя обеспечить их полную изоляцию от табачного дыма, вызываемого курением в специально отведенных местах (некурящие граждане так или иначе соприкасаются с такими местами, проходят через них; табачный дым имеет способность распространяться из специально отведенных мест в места нахождения некурящих граждан).

Федеральный закон «Об ограничении курения табака» запрещает розничную продажу табачных изделий лицам, не достигшим возраста 18 лет. При этом данный закон не запрещает осуществлять продажу табачных изделий в нестационарных торговых объектах (в киосках, павильонах). Вместе с тем, именно в данных торговых объектах наиболее распространено нарушение запрета на продажу табачных изделий несовершеннолетним. Отследить данные нарушения в нестационарных торговых объектах и привлечь виновное лицо к ответственности обычно затруднительно, в связи с чем, такие нарушения совершаются систематически. Поэтому, продажа табачных изделий в нестационарных торговых объектах способствует росту потребления табака несовершеннолетними, что опасно для здоровья подрастающего поколения.

Федеральный закон «О рекламе» содержит ограничения рекламы табака, табачных изделий и курительных принадлежностей. Вместе с тем, данные ограничения явно недостаточны для действенной защиты граждан от табачного дыма. В частности, закон запрещает рекламу табака на всех видах транспортных средств общего пользования. Однако, данный запрет не имеет эффекта в связи с тем, что такая реклама не запрещена и может размещаться снаружи и внутри объектов транспортной инфраструктуры, обеспечивающих функционирование общественного транспорта (автовокзалов, остановочных пунктов наземного пассажирского транспорта, станций метрополитена и других объектов). Такая реклама оказывает не меньшее стимулирующее воздействие на приобретателя табачных изделий, чем реклама на транспортном средстве.

Нормы рассматриваемых федеральных законов не обеспечены надлежащей ответственностью за их нарушение, что значительно снижает гарантии защиты населения от табачного дыма.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) не устанавливает ответственности за нарушение запрета курения табака в общественных местах, установленного Федеральным законом «Об ограничении курения табака». КоАП РФ ограничился лишь установлением ответственности за курение в поезде, на воздушном судне и на судах морского и внутреннего водного транспорта, как за нарушение правил поведения граждан на транспорте (часть 3 статьи 11¹⁷).

КоАП РФ не содержит специального состава административного правонарушения, предусматривающего ответственность за нарушение правил продажи табачных изделий, и тем более, за продажу табачных изделий несовершеннолетним. За данные нарушения следует привлечение к административной ответственности как за «нарушение правил продажи отдельных видов товаров», которое влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от одной тысячи до трех тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей (статья 14¹⁵). Такая ответственность явно недостаточна для того, чтобы нарушение не повторялось, учитывая, что КоАП РФ за административные нарушения может устанавливать такой вид административного наказания как административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток, что является более действенным наказанием для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, нарушающих правила продажи табачных изделий.

На уровне субъекта Российской Федерации – города Москвы правовое регулирование отношений в сфере защиты граждан от табачного дыма в настоящее время отсутствует. В Законе города Москвы от 17 марта 2010 года № 7 «Об охране здоровья в городе Москве» имеется указание на обеспечение органами государственной власти города Москвы создания системы профилактики табакокурения в целях формирования здорового образа жизни граждан (пункт 3) статьи 22), а также на реализацию указанными органами государственной политики в сфере охраны здоровья населения города Москвы (статья 2). Таким образом, отдельные меры по защите населения города Москвы от табачного дыма могут осуществляться путем реализации общей государственной политики в сфере охраны здоровья населения города Москвы.

Учитывая современное состояние правового регулирования в сфере защиты граждан от табачного дыма на федеральном уровне и на уровне города Москвы, снизить распространение курения табака и воздействие табачного дыма в Российской Федерации и в городе Москве, возможно при условии его совершенствования. Город Москва как субъект Российской Федерации в настоящее время может усовершенствовать правовое регулирование на своей территории, в пределах имеющихся у него полномочий, путем принятия закона города Москвы.

Предлагаемый проект закона города Москвы «О защите населения города Москвы от табачного дыма» (далее – проект закона) призван устранить недостаточность и несовершенство правового регулирования в сфере защиты граждан от табачного дыма на территории города Москвы.

1) Предметом регулирования проект закона определяет отношения в сфере защиты населения города Москвы от табачного дыма (статья 1), что позволяет ориентировать правовое регулирование на защиту от табачного дыма некурящей части населения города Москвы, и одновременно направлять такое регулирование на защиту курящих граждан.

2) В качестве целей закона проект закона (статья 2) предусматривает:

реализацию и защиту конституционного права граждан на охрану здоровья;

создание условий для постоянного и существенного снижения уровня распространенности в городе Москве табачного дыма и курения табака;

предотвращение отрицательных социальных, экономических и экологических последствий воздействия табачного дыма и курения табака для города Москвы и населения города Москвы;

снижение смертности и заболеваемости населения города Москвы, связанных с воздействием табачного дыма и курением табака;

формирование здорового образа жизни у населения города Москвы.

Такое определение целей закона позволяет сделать регулирование комплексным и направлять его на снижение и предотвращение самых разных последствий воздействия табачного дыма и курения табака. Кроме того, установление такой цели, как реализация и защита конституционного права граждан на охрану здоровья, подчеркивает особую важность предмета регулирования закона, а также определяет место регулируемых отношений в системе общественных отношений, а именно, в области общественных отношений по охране здоровья граждан.

3) Защита населения города Москвы от табачного дыма выделена проектом закона в качестве самостоятельного направления государственной политики в области охраны здоровья населения города Москвы, разрабатываемой и осуществляемой Правительством Москвы (статья 4).

Проектом закона закреплены специальные полномочия Правительства Москвы в данной сфере, а именно: разработка и обеспечение реализации мер по защите от табачного дыма и противодействию курению табака; разработка, утверждение и обеспечение реализации государственных целевых программ в данной сфере. Проект закона устанавливает необходимость финансирования данных программ за счет средств бюджета города Москвы, а также иных источников, не запрещенных федеральным законодательством и правовыми актами города Москвы.

В целях оценки эффективности реализации такой государственной политики проект закона обязывает включать информацию о разработанных Правительством Москвы мерах по защите от табачного дыма и противодействию курению табака, а также об обеспечении их реализации в виде раздела в ежегодный доклад Мэра Москвы Московской городской Думе о деятельности органов исполнительной власти в истекшем году. Также проект закона обязывает публиковать данную информацию в официальных изданиях Мэра Москвы и Правительства Москвы и на официальном сайте уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы в сфере здравоохранения.

Данные положения установлены в целях повышения эффективности мер, предпринимаемых органами государственной власти города Москвы для улучшения ситуации с распространением курения табака и табачного дыма.

4) В целях снижения смертности и заболеваемости населения города Москвы, связанных с воздействием окружающеготабачного дыма, проект закона устанавливает перечень мест и помещений, расположенных на территории города Москвы, в которых запрещает курение табака (статья 7). К таким местам и помещениям относятся:

а) закрытые помещения, занимаемые органами государственной власти города Москвы;

б) территории и закрытые помещения, занимаемые городскими организациями здравоохранения, образовательными организациями, организациями культуры, организациями физической культуры и спорта;

в) закрытые помещения, занимаемые иными государственными учреждениями города Москвы, казенными предприятиями города Москвы, унитарными предприятиями города Москвы;

г) подъезды многоквартирных домов;

д) закрытые помещения, находящиеся в собственности города Москвы и не указанных выше, в том числе, закрытые помещения, которые переданы собственником или управомоченными законом или собственником лицами, в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление или на ином праве другим лицам (за исключением жилых помещений).

При этом запрет курения табака в помещениях, указанных в пункте д) вступает в силу через 1 год после официального опубликования закона.

Таким образом, проект закона устанавливает более широкий перечень общественных мест и помещений на территории города Москвы, в которых запрещается курение табака, по сравнению с перечнем, установленным Федеральным законом «Об ограничении курения табака», и не предусматривает разрешения курения табака в специально отведенных местах. Проект закона включает в данный перечень практически все закрытые помещения на территории города Москвы, за исключением жилых помещений, которые либо находятся в собственности города Москвы, либо находятся в собственности других лиц, но их занимают органы государственной власти города Москвы или организации, имущество которых находится в собственности города Москвы (государственные учреждения, казенные предприятия, унитарные предприятия города Москвы).

Установление данных запретов курения табака законом города Москвы обосновывается следующим.

а) Установление запретов курения табака направлено на защиту от табачного дыма некурящих граждан, а, следовательно, на защиту конституционного права граждан на охрану здоровья. Анализ норм Конституции Российской Федерации и Основ, приведенный выше, подтверждает, что правовое регулирование защиты права граждан на охрану здоровья вправе осуществлять и Российская Федерация, и субъекты Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в данной сфере отношений.

В результате город Москва вправе принять закон, в котором будут установлены запреты курения табака, не противоречащий Федеральному закону «Об ограничении курения табака».

б) Установление запретов курения табака в иных местах и помещениях, не указанных в Федеральном законе «Об ограничении курения табака», без разрешения курения в специально отведенных местах, не противоречит указанному федеральному закону по следующим основаниям.

Это есть расширение и усиление защиты права граждан на охрану здоровья на территории города Москвы по сравнению с федеральным законом. Это есть установление дополнительных гарантий защиты данного права к тому минимуму гарантий, который установлен федеральным законом. Ведь расширяя перечень мест и помещений, в которых курение запрещено, не разрешая курить в специально отведенных местах, закон в целом снижает уровень и возможность распространения табачного дыма, и соответственно, сильнее защищает здоровье граждан от табачного дыма, улучшая их положение. В результате федеральный уровень регулирования не умаляется, а дополняется региональным регулированием.

в) Запреты курения в закрытых помещениях, которые находятся в собственности города Москвы, город Москва вправе установить законом, используя свои правомочия собственника данных помещений.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Кроме того, статья 210 ГК РФ возлагает на собственника бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Устав города Москвы (пункт 5 части 1 статьи 13) закрепляет за городом Москвой полномочие управления и распоряжения собственностью города Москвы. В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года № 49 «Об основах управления собственностью города Москвы», под управлением собственностью города Москвы понимается организованный процесс принятия и исполнения решений по учету, содержанию собственности города Москвы, владению и пользованию такой собственностью, а также по контролю за использованием по назначению собственности города Москвы и ее сохранностью. Порядок управления и распоряжения собственностью города Москвы устанавливается законом города Москвы (пункт «ж» статьи 2 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»).

Установление запретов курения табака в помещениях их собственником есть не что иное в отношении данных помещений, как установление требований к их содержанию, порядка их содержания, обеспечивающих их сохранность. Как следует из анализа указанных норм ГК РФ, Устава города Москвы и законов города Москвы, установление требований к содержанию, порядка содержания собственности города Москвы, контроль за ее сохранностью являются элементами управления, владения и пользования собственностью города Москвы, которые являются правомочиями города Москвы как собственника.

В результате, устанавливая указанные запреты курения табака, город Москва реализует свои правомочия собственника по управлению, владению и пользованию принадлежащим ему имуществом.

г) На территориях и в закрытых помещениях, которые находятся в собственности других лиц, но их занимают органы государственной власти города Москвы или организации, имущество которых находится в собственности города Москвы, город Москва также вправе установить запреты на курение. Указанные органы и организации являются законными пользователями таких территорий и помещений, а на законных пользователей имущества возложены обязанности по его содержанию, в том числе, обязанность поддерживать это имущество в исправном состоянии (пункт 2 статьи 616, статья 695 ГК РФ).

д) Установление законом города Москвы запретов курения табака, вызвана необходимостью обеспечить пожарную безопасность в местах и помещениях, которые находятся в собственности города Москвы или используются органами и организациями города Москвы, а также в подъездах многоквартирных домов. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности возложена законом на собственников имущества и на лиц, уполномоченных владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (статья 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).

5) Проект закона (статья 8) не допускает размещение на территории города Москвы нестационарных торговых объектов, в которых осуществляется розничная торговля табачными изделиями, в тех местах, в которых такая торговля представляет особую опасность для здоровья граждан, в том числе, несовершеннолетних, а именно: на остановочных пунктах наземного городского пассажирского транспорта; на расстоянии менее чем сто метров от границ территорий, занимаемых организациями здравоохранения, образовательными организациями, организациями культуры, физкультурно-спортивными организациями.

Кроме того, размещение таких торговых объектов проект закона не допускает в зданиях, строениях, сооружениях, принадлежащих на праве оперативного управления органам государственной власти, государственным учреждениям, казенным предприятиям города Москвы, органам местного самоуправления, муниципальным учреждениям; в зданиях, строениях, сооружениях, принадлежащих на праве хозяйственного ведения унитарным предприятиям города Москвы и муниципальным унитарным предприятиям; в зданиях, строениях, сооружениях, занимаемых органами государственной власти города Москвы, органами местного самоуправления.

6) Проект закона (статья 10) не допускает использовать имущество, находящееся в собственности города Москвы и закрепленное за органами государственной власти, государственными учреждениями, казенными предприятиями на праве оперативного управления, а за унитарными предприятиями города Москвы – на праве хозяйственного ведения, для распространения рекламы табака, табачных изделий и курительных принадлежностей, включая использование указанного имущества для установки и эксплуатации присоединяемых к нему рекламных конструкций, в том числе, для установки и эксплуатации рекламных конструкций снаружи и внутри объектов транспортной инфраструктуры, обеспечивающих функционирование общественного транспорта (автовокзалов, остановочных пунктов наземного пассажирского транспорта, станций метрополитена и других объектов).

Данная норма позволяет предотвратить использование имущества, находящегося в собственности города Москвы, в целях, противоречащих целям создания и деятельности указанных органов и организаций (статьи 10, 11, 12, 13 Закона города Москвы «Об основах управления собственностью города Москвы»), а также уменьшить стимулирующее воздействие рекламы на приобретателей табачных изделий.

7) Проект закона должен быть обеспечен ответственностью за его нарушение, в противном случае меры, установленные в нем окажутся неэффективными. В этих целях статья 11 проекта закона предусматривает, что за нарушение требований настоящего Закона юридические лица, должностные лица и граждане несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы.

В связи с этим, Кодекс города Москвы об административных правонарушениях должен быть дополнен нормами, устанавливающими административную ответственность за нарушение требований, установленных проектом закона.

8) Проект закона также содержит иные нормы, позволяющие усилить защиту населения города Москвы от табачного дыма по сравнению с федеральными законами. Данные нормы устанавливают необходимость организации и обеспечения создания и развития системы профилактики курения табака (статья 5), размещения государственных заказов города Москвы на социальную рекламу (статья 6), размещения в торговых объектах, в которых осуществляется розничная торговля табачными изделиями, предупреждений о вреде потребления табачных изделий и вредном воздействии табачного дыма (статья 9).

Представляется, что данный проект закона усовершенствует правовое регулирование в сфере защиты населения города Москвы от табачного дыма, и улучшит ситуацию с распространением курения табака и табачного дыма.

Закон города Москвы «О защите населения города Москвы от табачного дыма» в случае его принятия будет занимать одно из ключевых мест в законодательстве города Москвы об охране здоровья и пожарной безопасности.