Конфликты в связи с использованием собственности: проблема экстерналии

При использовании собственности одними индивидами для других в результате могут возникать как ущербы, так и выгоды. В общем случае с общественной точки зрения желательно, чтобы подобные пользователи предпринимали больше усилий, чем это обусловлено их собственными интересами, как в направ­лении сокращения негативных последствий, так и в направле­нии увеличения положительных внешних эффектов.

Как подчеркивал Р. Коуз в статье «Проблема социальных издержек», социально оптимальное разрешение проблемы нега­тивных экстерналии часто предполагает адекватное поведение как жертвы, так и виновника, подобно тому, как увеличение масш­табов позитивных экстерналии требует соответствующих дей­ствий как со стороны их производителя, так и со стороны по­лучателя (бенефициара). Когда устранение вреда более дешево для жертвы (например, установить дома кондиционер), чем для виновника (например, прекратить использовать технологию, загрязняющую воздух), оптимальными являются именно соот­ветствующие действия жертвы, а не запрет неэкологичного про­изводства.

Данный пример демонстрирует возможность частного спосо­ба разрешения конфликтов в связи с экстерналиями от исполь­зования собственности. Однако в силу ненулевого характера трансакционных издержек подобный порядок улаживания проблем возможен далеко не всегда. Например, если от загрязнения стра­дает большое число жителей, для каждого из них установка кон­диционера, конечно, дешевле, чем реконструкция фабрики, но для всей совокупности страдающих от загрязнения соотношение из­держек может оказаться совсем иным. Чтобы определить, так ли это, необходимо произвести соответствующие расчеты, вступить в переговоры с владельцем фабрики, доказать, что суммарные издержки жителей на устранение последствий работы фабрики выше, чем затраты на ее реконструкцию, и прочее, т.е. понести

некоторые трансакционные издержки. Поскольку такие расче­ты и последующие действия представляют собой (локальное) общественное благо, при их осуществлении (производстве) не­избежно возникает эффект безбилетника. Поэтому типичным случаем является не частный, а общественный способ разре­шения подобных конфликтов, где от лица общества выступает государство, осуществляющее то или иное вмешательство в эко­номические процессы¹⁵.

Для определенности предположим, что речь идет только о случае негативных экстерналий, а также, что затрагиваемые ими стороны не могут заключить частные сделки с их производите­лем. В подобных условиях возможны различные подходы к раз­решению конфликта, в той или иной форме предполагающие участие государства.

В случае прямого регулирования государство устанавливает рамки допустимого поведения производителя. Для этого оно может как установить непосредственные количественные огра­ничения на масштабы вредоносной деятельности, так и ввести для нее другие ограничители. Например, может быть определе­на общая квота на выброс вредных веществ в течение периода времени либо принято правило, принуждающее к установке очист­ного оборудования. С такого рода мерами в странах общего права тесно связано и инициированное гражданами вынесение судеб­ных предписаний по отношению к потенциальным виновникам, обязывающих их либо снижать уровень производственной актив­ности, либо принимать должные меры предосторожности. В этом случае, как в ситуации прямого регулирования, граждане исполь­зуют силу государства (государственного принуждения) путем обращения к судебной власти.

Кроме того, общество может использовать финансовые сти­мулы, побуждающие виновника снизить масштабы негативных экстерналий. В случае введения налогообложения по Пигу ви­новник выплачивает государству сумму, равную денежной оценке вызванного им вреда, которая, например, может использоваться для субсидий гражданам на осуществление мер по компенсации этого вреда. Субсидии подобного назначения могут, разумеет­ся, иметь и другие финансовые источники.

Важной формой снижения негативных экстерналий являет­ся применение категории ответственности, которое было обсужде­но выше. В соответствии с правилом строгой ответственности

В последующем изложении мы следуем работе [Shavell, 1993].

виновник должен полностью выплатить жертве причиненный ей ущерб, а при применении правила небрежности он должен пла­тить лишь в том случае, если не предпринял необходимые меры предосторожности.

Прямое регулирование, с одной стороны, и использование ответственности, с другой стороны, являются наиболее широко применяемыми на практике способами борьбы общества с не­гативными экстерналиями, в то время как корректирующие на­логи и субсидии встречаются достаточно редко. Вместе с тем в условиях действия различных факторов каждое из названных средств имеет свои относительные преимущества.

Первым из таких факторов является характер и качество информации, доступной государству. Если такая информация пол­на, т.е. известны как выгоды виновника, так и издержки на при­нятие должных мер предосторожности, то все перечисленные подходы способны обеспечить оптимальный результат, т.е. раз­решение конфликта социально желательным образом. Однако если информация, доступная государству, несовершенна, то вычис­лить, какие именно действия являются желательными, невозмож­но. Вместе с тем, если государству известен ожидаемый вред (точнее, его денежная оценка), оно может вынудить виновника действовать оптимально либо путем введения корректирующе­го налога, либо посредством применения правила строгой ответ­ственности, поскольку виновник, знающий, по предположению, издержки предосторожности, сможет найти приемлемый баланс между затратами на соответствующие меры и выплачиваемыми компенсациями (или налогами).

Этот базовый «информационный аргумент» обосновывает преимущества корректирующего налогообложения и правила строгой ответственности. Он может быть расширен на случай, когда у государства имеется неопределенность относительно мас­штабов наносимого вреда. Основания для этого заключаются в том, что для правил первой группы государству достаточно оце­нить лишь ожидаемый вред (относительно виновника при этом предполагается, что он владеет полной информацией об издер­жках предосторожности). Напротив, для правил второй группы государство должно располагать информацией как об ожи­даемом ущербе, так и об издержках предосторожности. Следо­вательно, исходя из того, что информация об ущербе более доступна государству, можно сделать вывод о предпочтительности мер именно первой группы. Частным следствием из этого будет вывод о предпочтительности налогообложения вредных выбро-

сов перед использованием механизма продажи квот на эти вы­бросы: ведь в последнем случае государство устанавливает об­щий объем «продаваемых» выбросов, исходя из собственных оценок затрат на их ослабление, а не из более точных данных, которыми располагают фирмы.

Вторым фактором выступает информация, доступная жерт­вам негативных экстерналий. Во многих случаях у них, а не у государства, есть более качественная информация как относи­тельно того, кто причинил вред, так и относительно масштабов вреда, поскольку именно они страдают от нанесенного ущерба. Это означает, что жертвы могут выступать наиболее адекватным агентом, принуждающим виновников к «исправлению» их пове­дения. Иными словами, в этих случаях социально желательны­ми являются правила ответственности либо же судебные пред­писания. Вместе с тем в других ситуациях жертвы могут не знать о нанесенном им ущербе или его виновнике, что делает более желательным агентом «исправления» государство. Типичный случай — радиационное загрязнение, которое непосредственно неощутимо без специальных технических средств и часто скры­вается по соображениям военной безопасности. Тем самым вопросы информирования общественности относительно риска именно такого ущерба должны быть весьма важными в рамках информационной политики государства (если оно, разумеется, заботится о здоровье своих граждан).

Третьим фактором в рассматриваемой совокупности высту­пает масштаб деятельности виновника как некоторая противо­положность мерам предосторожности, которые он предприни­мает. Например, объем продукции, выпускаемой фирмой, или расстояние, которое проезжает водитель автомобиля, в этом ас­пекте противоположны установке дымоуловителя или осторожно­сти, с какой шофер ведет машину. Как государственное регули­рование, так и применение судами правила небрежности чаще всего связаны с предпринимаемыми мерами предосторожности, но не с масштабами деятельности: так, закон может предписать фабрике установить устройства, поглощающие вредные выбро­сы, но не сократить объем производства. Поэтому у потенциаль­ных виновников ущерба обычно нет стимулов сократить масш­табы своей деятельности, хотя это могло бы быть желательно с социальной точки зрения, поскольку некоторые виды деятель­ности будут продолжать оставаться вредными, несмотря на прини­маемые оптимальные меры предосторожности (скажем, очистка Дыма фабрики вряд ли может быть осуществлена полностью,

какие-то выбросы все равно остаются). Напротив, при приме­нении корректирующих налогов или правила строгой ответст­венности, когда виновник оплачивает нанесенный ущерб, у него возникает выбор: предпринимать меры предосторожности либо оптимизировать масштабы своей деятельности, косвенно порож­дающей налогооблагаемый (или полностью возмещаемый по­страдавшему) ущерб.

Четвертый относящийся к делу фактор — это улучшение поведения жертвы. При применении прямого регулирования, кор­ректирующего налогообложение, и других подходов, не предпо­лагающих непосредственных компенсаций жертвам понесенных ими убытков, у индивидов появляются естественные стимулы к тому, чтобы принимать необходимые (оптимальные) предосто­рожности, поскольку они оказываются «получателями» остаточных потерь. Любые меры предосторожности, издержки которых мень­ше, чем обусловливаемое ими снижение ущерба, оказываются вполне приемлемыми. Вместе с тем при использовании прави­ла строгой ответственности такие стимулы у потенциальных жертв не возникают (из-за полной компенсации им понесенного ущер­ба). Однако в рамках правила небрежности, когда жертва не получает компенсации, если виновник вел себя правильно, воз­никают стимулы к улучшению поведения.

В качестве пятого, релевантного, фактора могут быть назва­ны издержки администрирования — те затраты, которые несет го­сударство, применяя те или иные нормативные механизмы, а так­же затраты, связанные с осуществлением юридических действий, которые несут затрагиваемые частные стороны, помимо прямых издержек типа издержек на принятие мер предосторожности. В этом аспекте правила ответственности обладают некоторыми общими (априорными) преимуществами перед регулированием, поскольку административные издержки возникают только тогда, когда ущерб действительно нанесен, в то время как процессы регулирования требуют непрерывных издержек администриро­вания (прежде всего мониторинга). Это априорное преимуще­ство может быть достаточно велико, если мала вероятность на­несения соответствующего вида ущерба. Тем не менее в неко­торых случаях административные издержки могут оказаться меньшими при применении альтернативных подходов. Напри­мер, легче обнаружить факт значительного выброса дыма в ат­мосферу, чем ущерб, нанесенный этим какому-либо индивиду; мониторинг исполнения законодательной нормы может осуще­ствляться не постоянно, а по случайной выборке, что экономит

ресурсы¹⁶, и т.п. Аналогично низкими издержками может со­провождаться введение корректирующих налогов, если, скажем, они будут взиматься в момент совершения покупки. Напротив, использование правил ответственности может оказаться весьма дорогостоящим, например, вследствие трудностей идентификации конкретного источника ущерба от загрязнения, если в данной местности аналогичные выбросы осуществляет несколько пред­приятий, имеющих разных владельцев. Кроме того, в подобной ситуации неизбежно возникнет непрерывный поток судебных исков, что повлечет за собой неизбежный рост административ­ных издержек государства.

Наконец, шестым фактором выступает способность винов­ника оплатить нанесенный ущерб. Для того чтобы обеспечить адекватные компенсации посредством правил ответственности, виновники должны располагать имуществом, достаточным для того, чтобы делать соответствующие выплаты, в противном же случае у них будут отсутствовать стимулы к снижению наноси­мого ущерба. Когда имеет место неплатежеспособность виновника, законодательное регулирование становится более привлекатель­ным, поскольку может угрожать потенциальным виновни­кам неденежными (например, уголовными) наказаниями. В названной ситуации полезными могут оказаться и корректи­рующие налоги, особенно если вред наносится лишь с некото­рой вероятностью: например, если ущерб в 1 млн ед. может быть нанесен с вероятностью 1%, то налоговые выплаты составят только 10 тыс. денежных ед. Такой налог в состоянии платить многие фирмы, одновременно получая правильные стимулы к сниже­нию своей вредоносной деятельности, в то время как выплаты 1 млн ед. при применении правила строгой ответственности могли бы многим оказаться не под силу, приведя к банкротству и лик­видации фирмы.