Состояние трансформации: демократия

Таблица согласуется с данными Индекса трансформации-2010. Страны перечислены в порядке убывания баллов по показателю демократии. Стрелки показывают перемещение страны в более высокую или более низкую категорию по сравнению с данными Индекса трансформации-2008.

В Боснии и Косово государственная власть осуществляется под наблюдением международного сообщества и находится под защитой многонациональных сил по поддержанию мира. Боснийское государство состоит из двух образований с широкими полномочиями по самоуправлению: Федерации Боснии и Герцеговины (ФБГ) и Республики Сербской (PC). Босняки (боснийские мусульмане) и этнические хорваты являются преобладающими этническими группами в ФБГ, в то время как сербы доминируют в PC. ФБГ поделена на 10 кантонов, которые имеют широкие права по самоуправлению*. Мониторинг этих структур осуществляет Высокий представитель, подотчетный Совету по достижению мира, объединяющему представителей 55 стран, а также международным организациям. Затраты и проблемы, связанные с управлением в Боснии, привели к активизации международных усилий по перестройке государства. Однако в 2006 году политические представители Боснии блокировали попытку конституционной реформы.

После того как Косово объявило о своей независимости, парламент PC в феврале 2008 года потребовал предоставления ему права провести референдум о независимости. Премьер-министр PC Милорад Додик пригрозил проведением плебисцита о выходе из состава федерации, если конституционная реформа поставит под вопрос статус Республики Сербской. Харис Силайджич, представитель боснийских мусульман в президиуме (коллективном высшем органе исполнительной власти), парировал требования и угрозы боснийских сербов призывом ликвидировать PC, поскольку, по его словам, она построена на геноциде. Подобные заявления свидетельствуют о растущей политической поляризации, которая идет рука об руку с сокращением народной поддержки совместного государства.

Представительный опрос общественного мнения в 2007 году показал, что 14,2 процента опрошенных не идентифицировали себя как граждан Боснии. Половина боснийских граждан отвергли конституцию, а 12,8 процента при-

* Кроме того, область Брчко имеет в Боснии особый административный статус.

стр. 129

знали, что не исключают применения силы для достижения политических целей. Одним из следствий этого стало то, что Совет по достижению мира 26 марта 2009 года вновь продлил мандат Высокого представителя и его офиса (ОВП). Совет оговорил будущее закрытие ОВП достижением пяти целей, включая согласие в вопросе распределения государственной собственности, конструктивную координацию налогово-бюджетной политики в Боснии, наказание военных преступников и реформу судебной системы. В ноябре 2008-го и в начале 2009 года ведущим боснийским политикам удалось договориться по некоторым реформам, провести которые необходимо, чтобы ОВП был закрыт.

Помимо Боснии, под вопрос ставится легитимность одного только косовского государства. Большинство косовских сербов бойкотировали парламентские выборы в Косово в ноябре 2007 года. Их политические представители отвергли интеграцию сербских поселений в государство Косово. Вместо этого они поддерживали параллельные государственные структуры и в мае 2008 года провели местные выборы одновременно с местными выборами в Сербии - в нарушение распоряжений Временной администрации ООН в Косово.

Эстония и Латвия продолжают настаивать на доктрине гражданства, по которой русскоязычные меньшинства (составляющие 35 - 40 процентов населения этих государств) классифицируются как мигранты, что ведет к отказу в предоставлении им национального гражданства. Однако с тех пор как две названные бывшие советские республики получили независимость, растущее число постоянных жителей смогли натурализоваться и обрели полные гражданские права. В 2008 году 16 процентов жителей Латвии оставались лицами без гражданства, тогда как соответствующая цифра для Эстонии составила около 8 процентов.

В Македонии получила развитие модель разделения власти между этническим македонским большинством и албанской общиной (составляющей примерно 25 процентов населения). Охридское рамочное соглашение 2001 года, заключенное при международном посредничестве, подтвердило принцип кон-социальной демократии - пропорциональное представительство этнических групп и право вето у каждой группы. Эта практика формирования межэтнических правящих коалиций пережила парламентские выборы в июле 2008 года. Однако демократическое качество выборов, особенно в сельских районах, населенных этническими албанцами, пострадало от нападений на избирательные участки, перестрелок, вбрасывания фальшивых бюллетеней, "семейного голосования" (когда один человек, обычно мужчина, - глава семейства голосует от имени всех его членов), запугивания избирателей и вскрытия избирательных урн вооруженными злоумышленниками.

Албания и Румыния в 2008 году изменили свои избирательные системы. Албания от смешанной системы перешла к пропорциональной формуле при 12 избирательных округах и закрытых списках кандидатов. Новая система благоприятствует более крупным партиям и вынуждает независимых политиков местного уровня добиваться поддержки какой-либо из общенациональных партий. В Румынии ввели смешанную систему.

стр. 130

В числе 17 вопросов в Индексе трансформации относительно качества демократии баллы за свободу прессы с 2008 года упали довольно резко, особенно в Юго-Восточной Европе, но также в Словакии и Литве. Доклады по странам зафиксировали две самые явные опасности, грозящие независимости и плюрализму средств массовой информации. Во-первых, главенствующие правящие партии нарушают институциональную автономию государственных вещательных компаний в таких странах, как Босния, Хорватия, Косово и Черногория. Во-вторых, слабая финансовая база частных СМИ ставит их в зависимость от мощных бизнес-групп, порой сомнительных. Эти группы используют находящиеся под их контролем электронные и печатные СМИ для достижения собственных политических целей.

Журналисты, занимающиеся расследованиями, рискуют жизнью, если их воспринимают как угрозу деловым интересам подобных групп. Так произошло с двумя журналистами из хорватского еженедельника "Насионал", которые были убиты в октябре 2008 года. В 2007 году едва избежал смерти журналист из сербского еженедельника "Време". В сентябре 2008 года был избит владелец болгарского новостного интернет-сайта. На журналистов ежедневных газет "Република" и "Внести" в Черногории в рассматриваемый период тоже было совершено нападение. В боснийской Республике Сербской премьер-министр Додик оскорблял журналистов из Альтернативного телевидения и газеты "Дневни Аваз".

Правящие партии, особенно в несовершенных демократиях Юго-Восточной Европы, имеют склонность подрывать независимость законодательной и судебной ветвей власти. Ввиду слабости партийных организаций и отсутствия устойчивого круга сторонников среди избирателей, партии, контролирующие государственный аппарат, испытывают побуждение к использованию официальных постов и ресурсов в политике патронажа ради выстраивания сетей лояльных сторонников на основах кумовства. Поскольку такого рода покровительство необходимо для их политического выживания, партийные элиты пытаются монополизировать государственную власть. Поэтому они воспринимают независимые парламенты, президентов, суды и административные структуры не только как конституционные ограничения своей власти, но и как угрозу собственной ресурсной базе.

Несколько событий в период с 2007-го по 2009 год наводят на мысль, что правящие элиты занимаются централизацией своей власти в растущих масштабах. В Болгарии, Хорватии, Македонии, Черногории, Румынии и Сербии президенты, избранные в результате прямых выборов, располагают демократической легитимностью, которая позволяет им ограничивать власть премьер-министра и правящих партий. Президенты, принадлежащие к оппозиционным партиям либо им сочувствующие, пользуются своим положением, чтобы сдерживать правительство, - причем даже в тех странах, где у президента по конституции нет полномочий, позволяющих ему возобладать над парламентским большинством. Впрочем, такого рода "сожительство" закончилось в Македонии и Сербии в 2009 и 2008 годах соответственно. В июле 2007 года албанскому премьер-министру

стр. 131

удалось добиться избрания президентом своего заместителя по Демократической партии. Демократическая либеральная партия в Румынии, которая поддерживала президента Траяна Бэсеску, вернулась к власти в результате выборов в ноябре 2008 года. Президент Черногории, избранный в апреле 2009 года, является близким доверенным лицом премьер-министра Мило Джукановича.

У парламентов в странах Юго-Восточной Европы пока нет достаточного технократического и политического опыта, чтобы держать правительства под контролем и помогать в законотворчестве. Исполнительная власть доминирует в законодательном процессе, а законодатели от оппозиции зачастую злоупотребляют своим присутствием в парламенте, используя его как платформу для протеста и конфронтации, но не для влияния на принимаемые законы.

В Македонии и Сербии бесплодность парламентских дебатов и процедур привела к тому, что правительства прибегают к созыву чрезвычайных сессий для принятия законов, из-за чего влияние парламента еще более ослабляется. Изучение парламентских резолюций в Болгарии обнаружило, что за период в три с половиной года при голосованиях более чем в половине случаев процедурные правила нарушались, поскольку необходимый кворум членов парламента отсутствовал. В Албании, Македонии и Черногории представители оппозиции бойкотировали парламент, протестуя против решений, принятых большинством голосов, в которых игнорировались их интересы. В Боснии парламент федерации, премьер-министр Никола Шпирич и делегаты от Республики Сербской в течение нескольких месяцев бойкотировали работу парламента и правительства в знак протеста против решения Высокого представителя упростить процедуры их работы.

Албанский парламент 21 апреля 2008 года ратифицировал конституционные поправки, которые вводят конструктивный вотум недоверия и наделяют премьер-министра властью распускать парламент в случаях, когда вотум недоверия не получает в парламенте необходимой поддержки. Теперь оппозиционным партиям, которые хотят заставить премьер-министра уйти в отставку, нужно прежде договориться о новой кандидатуре на этот пост, а сам премьер-министр имеет возможность утихомирить своих критиков в рядах правящих партий, пригрозив им роспуском парламента. Новый албанский закон о люстрации от декабря 2008 года позволяет правительству использовать контрольную комиссию, в соответствии с ним созданную, для устранения собственных оппонентов из государственной администрации. Кроме того, правительство Бериши грозилось уволить генерального прокурора Албании и пыталось поставить этот пост под собственный контроль.

Независимая судебная власть гарантирована по конституции и институционально в каждой стране данного региона. Однако на ее независимость, особенно в странах Юго-Восточной Европы, неоднократно покушались правительство и парламент. Сопутствующие проблемы включают коррупцию, неудовлетворительную финансовую автономию судов, политическое покровительство при назначении судей, нарушение судебного иммунитета и критику судебных решений со стороны политиков.

стр. 132

В феврале 2008 года в Черногории был принят закон, учредивший Совет судебного самоуправления, но политическая независимость новой институции остается под вопросом. Новый закон в Албании от марта 2008 года о реорганизации судебной власти позволяет министру юстиции проводить назначение на ключевые посты в сфере судопроизводства. По мнению национальной ассоциации судей, от этого способна пострадать независимость судов, а у правительства появляется возможность шантажировать судей. В Хорватии министр юстиции назначает председателей большинства судов (за исключением Верховного и Конституционного), что позволяет исполнительной власти влиять на работу судов. Премьер-министр Республики Сербской Додик покусился на независимость судов, обвинив Высший судебный и прокурорский совет Боснии в коррупции и односторонности. Его правительство отказалось сотрудничать с государственным обвинителем, а также с новостными службами и органами безопасности государства. Правительство Качиньского в Польше пыталось нарушить автономию судов. Министр юстиции и государственный прокурор генерал Збигнев Зебро публично оглашал имена подозреваемых, как если бы их уже признали виновными.

Беспристрастные государственные обвинители и суды играют важную роль в надежном преследовании коррумпированных чиновников и в наступлении на кумовство в политике. Отчеты Индекса трансформации Фонда Бертельсмана по отдельным странам Восточной, Центральной и Юго-Восточной Европы зафиксировали множество случаев коррупции на высоком государственном уровне, что указывает на большой размах злоупотреблений официальными полномочиями, которые допускают политические элиты, чтобы угодить интересам как своим собственным, так и партийным. Скажем, главам министерств экономики и энергетики, как и внутренних дел в Болгарии пришлось уйти в отставку соответственно в 2007 и 2008 годах из-за коррупционных скандалов.

Поскольку судебные системы в Болгарии и Румынии были затронуты коррупцией и иными пороками даже после их присоединения к Европейскому Союзу в 2007 году, государства ЕС ввели механизм сотрудничества и контроля для мониторинга судебной реформы и преследования коррупции. В июле 2008 года Комиссия ЕС приостановила выплату Болгарии 500 миллионов евро из-за финансовых нарушений и случаев возникновения конфликта интересов.

Партийные системы в странах Восточной, Центральной и Юго-Восточной Европы плохо укоренены в национальном обществе. У большинства партий нет прочной организации или широкой базы активных членов. В результате последних выборов, состоявшихся в Хорватии, Македонии, Польше, Румынии и Словакии, существенно сократилось фактическое количество партий. Венгерская партийная система остается самой поляризованной в данном регионе. Отчасти это связано с избирательной системой, основанной на сочетании мажоритарного и пропорционального принципов, что с институциональной точки зрения объясняет высокую степень раскола в венгерской политике.

стр. 133

Слабая фрагментация в партийных системах Македонии и Черногории указывает на явное абсолютное большинство, которым обладают вместе со своими электоральными коалициями правоцентристская Демократическая партия македонского национального единства (ВМРО-ДПМНЕ) и левоцентристская Демократическая партия социалистов (ДПС). Благодаря досрочным выборам названные партии оказались в господствующем положении, им удалось добиться сокращения числа парламентских мандатов у крупнейших оппозиционных партий до 23 и 20 процентов соответственно. Впрочем, ВМРО-ДПМНЕ и ДПС, а также левоцентристская Демократическая партия Сербии (ДС) возглавляют партийные коалиции, куда входят различные самостоятельные партии, лидеры которых в силах положить конец такому сотрудничеству.

Партийные системы в Албании и Болгарии все еще отличаются высокой нестабильностью выборных результатов, которая снизилась в Польше и Литве. Но с учетом данного фактора культурные связи между некоторыми избирательными блоками и партийными лидерами, разделяющими определенные идеологические ценности, существенно крепче, чем можно было бы предполагать, отталкиваясь от признаков высокой степени неустойчивости, которые более показательны в отношении организационной подвижности партий. В Чехии, Эстонии, Венгрии и Словении партийные системы по-прежнему наиболее развиты. Они состоят из ограниченного числа относительно устоявшихся партий. Парламентские выборы 2008 года в Сербии и Румынии свидетельствовали о постепенном укреплении партийных систем в обеих странах. Партии, построенные на кумовстве, у которых нет четких программ, существуют главным образом в странах Балтии и Юго-Восточной Европы.

Партии популистского и экстремистского толка принадлежат к правящей коалиции в Словакии; впрочем, популизм, выражающийся в стилистике аргументации и упрощенных интерпретациях, распространен и в других странах региона, проявляясь также в их партийных системах. В качестве примеров партий, прибегающих к популистской риторике, назовем Союз молодых демократов ("Фидеш") в Венгрии, партию "Рес Публика" в Эстонии и литовскую Лейбористскую партию. "Фидеш" даже удалось остановить реформу здравоохранения, начатую правительством, прибегнув к референдуму, в ходе которого население высказалось против введения страховых доплат.

Протестное голосование и избиратели с колеблющимися партийными предпочтениями отражают низкую степень доверия в обществе, подтверждаемую представительными опросами. Для стран Балтии и Словакии характерны довольно высокие показатели межличностного доверия, однако лишь граждане Эстонии и Словакии одновременно с этим проявляют массовую поддержку действий своих правительств. На этом фоне уровень общественного доверия в Боснии и Македонии, как представляется, гораздо более низкий. Обеим этим странам свойственна заметная этническая пестрота, а в прошлом у них - ожесточенные этнополитические конфликты.

стр. 134