Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Вопрос этот заслуживает самого пристального изучения, ибо мно­гими он умышленно запутан. Некоторые исследователи видят эти связи прямыми, жесткими, деспотическими, без которых, по их мнению, невозможно обеспечить управление общественными про­цессами. Другие утверждают, что в этих связях царит произвол эгоистического «я хочу», который игнорирует управляющие воз­действия, а обратным связям придает хаотический характер в виде бесконечных требований и нареканий.

Дополнительные неопределенности в данном вопросе возникли при становлении демократического правового государства, постро­енного на принципе федерализма. Социологически обоснованный отказ от вертикальной соподчиненности представительных орга­нов государственной власти и местного самоуправления привел к тому, что нижестоящие органы стали рассматривать себя свобод­ными от законодательных актов вышестоящих, из-за чего возник­ли трудности с формированием и действием целостного, согласо­ванного правового «поля» в рамках государства. К тому же нару­шился принцип законности, без которого не может быть правового государства. Логически понятное отсутствие соподчиненности представительных органов стало по аналогии переноситься на ор­ганы исполнительной власти, которые без строгой вертикальной соподчиненности теряют способность к управлению.

Но как бы кто ни трактовал государственное управление, в нем обязательно должны быть представлены управляющие воздей­ствия, пронизывающие и подчиняющие себе многообразные эле­менты (и компоненты) государственного управления и вводящие их в управляемые объекты. Если управляющее воздействие, рож­денное в любом государственном органе, не доходит до человека в управляемом объекте и не влияет на его поведение и деятель­ность, то государственное управление как таковое не реализуется. Если убрать систему управляющих воздействий, то управление со стороны государства развалится на отдельные части и элементы (уже не подсистемы и не звенья), которые начнут действовать раз­розненно, противоречиво, в конкурентной, а то и конфликтной ис­тощающей борьбе. Смысл государственного управления в том-то и состоит, чтобы обеспечить в обществе, разделенном на множество социальных сил и интересов, определенное спокойствие, согласо­ванность, целесообразность сознания, поведения и деятельности людей, гармонизацию отношений и поступательное развитие.

Если читать множество антиуправленческих сентенций, то пора­жает их беспредметность. Государство управляет не только и не столько путем установления обязательных (административных) пра­вил поведения и деятельности, требуя их соблюдения под угрозой на­казания, сколько такими способами воздействий, как налоги, тари­фы, пошлины, квоты, лицензии, контроль качества (и цен) товаров, инвестиции, преференции, бюджет, валютное регулирование, обес­печение конкуренции, законность — перечень очень длинный. Ис­кусство управления в том-то и состоит, чтобы посредством многооб­разных форм, методов, процедур, технологий и т.д. умело добивать­ся эффективного функционирования управляемых объектов.

Актуальность прямых вертикальных связей вместе с тем не про­тиворечит широкой автономии (свободе и самостоятельности) ком­понентов государственного управления (подсистем органов субъек­тов федерации и административно-территориальных образований, государственных органов и должностных лиц, других участников управленческих процессов) и установлению между ними содержа­тельных горизонтальных взаимосвязей. Наличие сильных гори­зонтальных взаимосвязей как раз и придает системе государствен­ного управления законченный пирамидальный вид с мощно разви­тыми нижними пластами.

Соответственно не противоречит понимание государственного управления как явления, в центре которого стоит управляющее воздействие, другому его пониманию — как организационного и содержательного сотрудничества государства с коллективными и индивидуальными членами общества, обеспечивающего целесооб­разное и эффективное функционирование и развитие обществен­ной жизнедеятельности. В прямых связях выделяются преимуще­ственно управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества, взаимодействия, инициативы снизу, восприятия прямых связей, их результатив­ности и др. Это не только реакция на управляющие воздействия, но и постановка вопроса об их создании. И проблема заключается в со­отношении прямых и обратных связей в системе государственного управления.

Перекосы в сторону прямых связей могут способствовать автори­тарной бюрократизации государственного управления и резкому снижению его рациональности и эффективности, а в сторону об­ратных связей (при наличии множества разноречивых источни­ков) — параличу, распаду управления, когда каждый считается только с собой и добивается реализации только собственного инте­реса.

Прямым связям в системе государственного управления посвя­щена значительная научная литература, в частности в области ад­министративного права. Немало о них будет сказано и в данном курсе лекций. Поэтому хотелось бы остановиться только на харак­теристике обратных связей, которые в теории государственного управления почти не освещались.

Впервые роль обратных связей в организации и функционирова­нии самоуправляемых систем была проанализирована в работах Н-Винера, Г. Клауса, Л. Бернталанфи. Н. Винер обратную связь понимал как «свойство, позволяющее регулировать будущее пове­дение прошлым выполнением приказов»⁴⁹. Специальную работу принципу обратной связи посвятил Л.А. Петрушенко, который увидел его суть в том, что «любое отклонение системы управления от заданного состояния является источником возникновения в сис­теме нового движения, всегда направленного таким образом, чтобы f поддержать систему в заданном состоянии»⁵⁰.

В системе государственного управления представляется возмож­ным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные, что связано с местом их становления и реализации.

Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, аде­кватность восприятия управляемыми объектами управляющих воз­действий компонентов субъекта государственного управления, действительную роль последних в их функционировании и разви­тии. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо достоверно и своевременно знать, как же воплощается его активность в функционировании управляемых объектов и, прежде всего, дохо­дят ли вообще к ним его идеи, замыслы, цели, зафиксированные в управленческих решениях. Отсутствие или неполнота содержа­тельных и правдивых объектных обратных связей не позволяет определять рациональность и эффективность организации и дея­тельности субъекта государственного управления (его подсистем, отдельных компонентов) и вырабатывать меры по их повышению. Плохо в таком случае представляются потребности, интересы и це­ли управляемых объектов.

Субъектные обратные связи характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятель­ности субъекта государственного управления в целом, его подсис­тем, звеньев и отдельных компонентов. Сложность, иерархич­ность, многокомпонентность и многоэлементность государства как управляющей системы, каждой его структурной части обусловли­вают актуальность и управленческую значимость субъектных обратных связей. Они дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собствен­ной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов.

К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, вы­полнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отче­ты, информации, ответственность и т.д. Эти связи особо значимы в государстве, где существует разделение власти, федеративное устройство, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютиза­ция самостоятельности, забвение интересов других подсистем госу­дарственных органов, искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям иных структур могут вести к обрыву об­ратных связей и превращению субъекта государственного управле­ния в конгломерат частей, которые не понимают и не поддержива­ют друг друга, более того, борются между собой. О каком-либо госу­дарственном управлении в таких условиях не стоит и говорить.

Субъектные обратные связи соединены с объектными обратными связями, как бы встроены в последние. Объектные обратные связи отражают плотность и надежность взаимодействия государства с управляемыми объектами, показывают содержание и объем их информационного обмена между собой, позволяют определять сте­пень овладения управляющими компонентами процессами общест­венной жизнедеятельности, ориентируют на выявление общей со­циальной эффективности государственного управления. Значит, только в единстве с объектными обратными связями субъектные обратные связи в состоянии отражать обоснованность организации и деятельности каждого управляющего компонента.

Date: 2015-09-25; view: 593; Нарушение авторских прав