Стратегический уровень государственного управления

В «древе» целей государственного управления особое место зани­мает их стратегический уровень. Это — наиболее сложное и ответ­ственное целеполагание, от которого очень многое зависит в орга­низации и функционировании системы государственного управле­ния (как государственных органов, так и управляемых объектов). Поэтому вопрос о стратегическом уровне государственного управ­ления заслуживает выделения и отдельного рассмотрения, тем бо­лее, что и по нему, как и по другим, существует немало путаницы и весьма своеобразных толкований, в частности, «преодоления» со­циализма за последние десятилетия. Сначала отреклись от много­летнего опыта долгосрочного планирования, как от чего-то прока­женного, причем первыми отказались те, кто больше всего об этом писал, затем неожиданно для себя обнаружили, что, оказывается, на Западе существуют и стратегии, и планирование и другие уров­ни и формы управления общественными процессами, к тому же и в фирмах, и в государствах⁶⁰.

Но по традиционному стереотипу, во-первых, не разобрались в том, что и где подразумевается под стратегией (подражание все­гда чревато этим), во-вторых, стараются не вспоминать о том, а что по данному вопросу делалось в собственной стране, и, в-третьих, не удосужились показать, в чем же состоит сегодняшняя специфика стратегии в разных видах управления и вообще где она применяет­ся. Не хочется на эту тему приводить список публикаций, но от­кройте любую книгу по управлению и главным образом менедж­менту и сами обнаружите справедливость сказанного выше.

Между тем, это основополагающий уровень в целеполагании лю­бого вида управления и самая интеллектуальная проблема для их субъектов, прежде всего их руководящих звеньев. Уже не раз отме­чалось, что все трудности в управлении сводятся к тому, что управленческие решения и действия ориентированы на будущее, но все­гда приняты на базе информации о прошлом, имеющейся в лучшем случае на день их принятия. И в то же время иначе, лишь в виде ре­акции на ситуацию, лишь в решении конкретики сегодняшнего дня, управлять нельзя — законы жизни не позволяют.

Для государственного управления имеют значение как социаль­ное предвидение — целеполагание в самом общем виде, ожидание наступления определенных событий или явлений с предполагае­мыми результатами, так и социальное прогнозирование — опреде­ление вариантов развития и выбор наиболее приемлемого, опти­мального, исходя из ресурсов, времени и социальных сил, способ­ных его обеспечить⁶¹. Человеческий опыт, разум, талант в разных его проявлениях и свойствах создают достаточные предпосылки для того, чтобы заглядывать в будущее, его проектировать и конструировать и, как мы представляем, строить. Возможно, не все будет таким, как моделируется, но что-то в главном состоится, несмотря на действие стихийных сил, ошибок в экспрополяции, неизвестных препятствий и чего-то еще. Условия для стратегиче­ского мышления, поведения и деятельности всегда существуют.

Термин стратегия (от греч. stratos — войско + ago — веду) в бук­вальном смысле означает ориентацию полководцев на победу — ре­шительное изменение ситуации посредством военных действий. Стратегия есть наука, искусство и опыт осуществления крупных, масштабных операций, преобразований, реформ и иных действий, призванных качественно изменить сложившееся положение, со­стояние общественных дел, ситуацию в важной отрасли деятель­ности, соотношение сил в противоборстве определенных интересов. Главное в стратегии — направленность на новое качество, новый уровень, новое состояние.

Об этом часто забывают и за стратегию выдают длительное сохранение того или иного явления, отношения и процесса в одних * тех же параметрах (гомеостатис); долгосрочную пролонгацию (продление) определенного состояния; отдаленные цели, в кото­рых кроме того, что они отдаленные, нет ничего нового; формули­рование главных целей в статусах государственных органов и многое другое, что связано с функционированием субъектов управ­ления, но практически не изменяет качество управляемых объек­тов.

По своему содержанию, набору элементов, их взаимозависимо­стям стратегия представляет собой сложное явление, определяющее роль управления в общественной жизнедеятельности. Наверное, по этой причине появились мнения о существовании такого вида управления, как стратегическое. На эту тему издано немало книг⁶².

Но все почему-то не обратили внимания на то, что если есть стра­тегическое управление, то должен быть его субъект, который чем-то отличается от других. А такого специфического субъекта страте­гического управления нет, хотя и в государственных органах, и в бизнес-структурах могут быть подразделения, которые заняты разработкой исключительно стратегических вопросов. Далее, если мы признаем стратегическое управление, то по тому же принципу надо выделять оперативное управление и еще к нему тактическое управление. Характер и объем целей может порождать и другие специализированные виды управления. Но суть-то реальной ситуа­ции заключается в том, что в каждом субъекте государственного и муниципального управления, менеджмента и общественного управления должны быть представлены все виды целей, как стра­тегические, так и оперативные и тактические.

Особое значение в обществе принадлежит, разумеется, стратеги­ческому уровню государственного управления, соединяющему на­циональную судьбу страны с судьбой мирового сообщества. Здесь ошибки, заблуждения, иллюзии, самообманы оборачиваются очень тяжелыми последствиями, на преодоление которых уходят часто десятилетия, а некоторые вообще неисправимы.

Отмечу для понимания глубины и масштабов проблемы характер­ные черты стратегического уровня государственного управления:

- учет многообразия определенных (устойчивых) и неопределен­ных (изменчивых, вероятностных) условий и факторов;

- охват значительного исторического времени действия — 5, 10, 15 лет и более;

- вовлечение в анализ и оценку многих и разнообразных преобразу­емых (подлежащих изменению) явлений, отношений и процессов;

- системное и иерархическое построение «древа» целей, в кото­ром реализация одних целей обеспечивает осуществление других (принцип нарастания качества);

- ориентация на комплексность и многообразие используемых ре­сурсов, в том числе на создание новых ресурсов;

- формирование системности (логической согласованности и по­следовательности) управленческих решений и действий;

- установление жесткого контроля (отслеживания, мониторинга, контролинга) движения по реализации поставленных целей;

- обеспечение открытого, адаптационного характера планирова­ния управленческой деятельности, способствующего осуществле­нию стратегии.

В государственном управлении его стратегия, выражающая ос­новные направления и тенденции развития общества, должна быть представлена публично, нормативно закреплена и распределена по субъектам и объектам ее реализации.

Формами публичного представления и нормативного закрепле­ния стратегического уровня государственного управления могут быть:

государственная политика — реализующаяся сущность госу­дарства, посредством которой она выполняет свою миссию обеспе­чения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества (см. п. 2.4);

- государственные программы — целевые, ресурсные и управлен­ческие направления качественного преобразования каких-либо сфер или областей жизнедеятельности общества, согласованные и утвержденные к исполнению в качестве обязательных;

- государственные концепции — принципиальные взгляды, позиции, ценности государственных органов либо их руководителей по актуальным проблемам общественного развития;

- государственные планы — направления и способы конкретных
решений и действий по достижению намеченных объективных ре­зультатов;

законодательные и иные нормативные правовые акты, фиксирующие посредством правовых норм желаемые для общества идеалы, ценности и цели поведения и деятельности людей, их коллек­тивов и общностей;

- совокупности управленческих решений и действий, характери­зующие направления и логику реализации компетенции конкрет­ных государственных органов или их подсистем.

Общая (комплексная) стратегия в государственном управлении, которая обычно реализуется (в разных, конечно, пропорциях) на территории страны и всем ее населением, распределятся как пра­вило по различным региональным уровням:

- географическим, в которых на первый план выходят геополити­ческие, почвенно-климатические, коммуникационные возможно­сти определенных территориальных зон;

- экономическим, в рамках которых уже сложились или возмож­ны производственные комплексы и кооперационные взаимосвязи, научные и экспериментальные заделы, накоплен опыт определен­ных видов деятельности;

- политико-административным, олицетворяемым в Российской
Федерации ее субъектами, где общая стратегия получает диффе­ренциацию и конкретизацию применительно к их потенциалу и формируемым ресурсам;

- городским и сельским поселениям, где непосредственно распо­лагаются управляемые объекты, вовлекаемые в процессы стратеги­ческого развития общества.

Механизмом реализации стратегии выступает стратегическое планирование — непрерывный процесс организации и корректи­ровки целей, функций и форм управленческой деятельности госу­дарственных органов по пути движения к намеченному новому ка­честву решения проблемы, состояния субъектов и объектов управ­ления.

Практика стратегического мышления, прогнозирования, про­граммирования, планирования и проектирования существует дав­но и распространена практически во всех государствах, особенно крупных, развитых, играющих ведущую роль в мировом сообщест­ве. В ней принято заглядывать на 25, 20, 15, 10, 5 лет в зависимо­сти от масштабности, сложности и ресурсозатратности решаемой проблемы. Стратегии разного уровня во многих странах закрепля­ются законодательно и являются обязательными для деятельности государственных органов (например, по закону США о правитель­стве 1993 г.).

Кстати, пионером в стратегических делах была наша страна, ко­торая в послеоктябрьский период сумела за короткий срок сделать огромный шаг в развитии своих производительных сил. Скажем, план ГОЭЛРО, сумевший-таки обеспечить электрификацию всей страны; создание (в большинстве почти на пустом месте) многих научных центров, конструкторских бюро и отраслей производства, которые продемонстрировали свою конкурентоспособность в Вели­кой Отечественной войне и доказали это нашей победой; это и послевоенные программы формирования ракетно-ядерного щита, которые по затраченным ресурсам, срокам исполнения, качеству произведенной продукции ничуть не уступали США, а часто и пре­восходили их. Все это, конечно, не снимает вины с политического режима, как и не обходит вопрос о цене успехов. Речь идет о реаль­ном управленческом опыте в стратегических вопросах, которые на­до бы знать, понимать и использовать.

Печально сознавать ситуацию, при которой собственные интел­лектуальные открытия оцениваются другими, вводятся ими в ре­шение своих проблем, а наша страна в каком-то неуемном мазохиз­ме предает их забвению, а потом обращается к ним уже через их признание в иных местах. Из-за этого вместо накопления знаний, опыта, мастерства у нас постоянно происходят надрывы, расчлене­ния и отрицания. Страна с трудом выходит на стратегический уро­вень осознания условий и перспектив своего же собственного раз-I вития.