Система государственного управления

Для государственного управления, как уже отмечалось, систем­ное выражение его компонентов, элементов и их взаимосвязей име­ет принципиальное теоретическое и методологическое значение. Ведь другие виды управления не обладают ни таким множеством элементов, ни таким многообразием их взаимосвязей. Более того, они сами со своими взаимосвязанными субъектами и объектами управления (локальными управленческими системами) включены в обширное государственно-общественное взаимодействие. Значит, от того, как последнее организовано и функционирует, приходится исходить почти каждому субъекту (органу) управления и каждому управляемому объекту. И если само государственное управление плохо организовано и сумбурно функционирует, то очевидно, что такое его состояние сказывается на всех общественных процессах, явлениях и отношениях, ведет в конечном счете к нерациональным поведению и деятельности человека. Поэтому от того, что понима­ется под системой государственного управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они со­относятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассоциируется с государственным управле­нием.

Следует выделить три логические схемы (модели), посредством которых раскрываются различные аспекты системы государствен­ного управления.

Прежде всего имеется в виду взаимосвязь субъекта государствен­ного управления (государства) с управляемой общественной систе­мой (управляемыми объектами). Однозначно можно сказать, что субъект государственного управления не может существовать без соответствующих управляемых объектов и только в совокупности они могут образовывать систему государственного управления. Последняя призвана обязательно охватывать: а) организацию и функционирование субъекта управления — управляющую систе­му; б) структуру взаимосвязей управляющей системы с обществен­ной системой — управляемыми объектами; в) компоненты общест­венной системы или их отдельные проявления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-управляющие воздействия либо участвуют в их формировании.

Особенности накладываются характером взаимосвязей между субъектом и объектами государственного управления, из-за чего система субъектно-объектных зависимостей характеризуется в широком и узком смысле слова.

В широком смысле: субъект управления (государство как управ­ляющая подсистема) — взаимодействия (подсистема прямых и об­ратных связей) — общественная система (подсистема компонентов общества, подверженных государственному управлению). В такой системе субъект управления (государство) определяет государ­ственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Общест­венная система формирует главным образом содержание взаимо­действия, которое выступает диалектическим сочетанием законо­мерностей, потребностей и интересов общественной системы и воз­можностей (организующе-регулирующих потенций) субъекта управления. Здесь особая роль отводится закономерностям, по­требностям и интересам общественной жизнедеятельности.

В узком смысле, как уже непосредственно реализуемое, практи­чески осуществляемое управление, система субъектно-объектных зависимостей включает в себя: субъект управления - воздей­ствия - управляемые объекты, где преимущество находится на стороне субъекта управления, а управляемые объекты восприни­мают его решения и действия и трансформируют их в процессе собственного функционирования. В данной схеме воздействия вы­членяются из взаимодействий и берутся в готовом, сформированном виде; в общественной системе также выделяются только те ее сто­роны, проявления, которые подлежат государственно-управляю­щим воздействиям.

Кстати, с точки зрения взаимосвязей в системе субъектно-объектных зависимостей, само государственно-управляющее воздей­ствие можно охарактеризовать как общественную потребность, интерес и цель в управлении (организации общественных связей), осознанные субъектом управления (его компонентами), юридиче­ски нормативно выраженные и практически осуществленные в его решениях и действиях.

Система субъектно-объектных зависимостей в указанных аспек­тах проявляет себя не только при формировании и реализации управления как определенной целостности: в каждом управленче­ском акте, действии, отношении она объективно обусловливает и предполагает присутствие трех элементов: субъекта управления или его отдельного управляющего компонента (государственного органа, должностного лица, участника управления); создаваемого и реализуемого им управляющего воздействия; объектов воздей­ствия, главным образом, в виде деятельности организаций, учреж­дений, предприятий, отдельных граждан (в том числе и входящих в состав субъекта управления).

Особо подчеркнем, что здесь следует различать следующие явле­ния (и понятия): субъект управления, его компоненты и элементы. В государственном управлении действует единый целостный субъ­ект управления — государство через систему его органов — государ­ственный аппарат; внутри государства, его аппарата думающими, знающими, решающими единицами являются компоненты — лю­ди в государственных органах и на государственных должностях: элементами обозначаются неодушевленные явления — статусы, функции, структуры, методы, ресурсы, полномочия, обязанности и т.д. и т.п. Такая же градация проведена и в управляемых объек­тах: каждый из них - - это определенная совокупность людей, а внутри нее находятся отдельные люди — компоненты, которые взаимодействуют с различными элементами — капитал, средства и орудия производства, товар, информация и т.д. Так, мне представляется, удобней выделять, где проявляется сознание, поведение и деятельность людей, а где действуют общественные институты, ма­териальные, социальные, духовные, политические и иные ценности.

В предыдущих лекциях подчеркивалось, что определяющей до­минантой элементов государственного управления является его об­щественно-политическая природа. Именно она воспринимает объ­ективные основы и субъективный фактор государственного управ­ления, непосредственно связана с управляемыми объектами и в свою очередь влияет на элементы государственного управления (цели, функции, организацию и т.д.) как напрямую, придавая им формационные качества, так и косвенно, через внутренние взаимо­зависимости самих элементов. В результате в государственном управлении создается устойчивый и достаточно крепкий каркас, несущий на себе все его динамические элементы. Его можно пред­ставить в следующей логической схеме: «природа – цели - функ­ции – структура – процесс - (принципы)». «Принципы» взяты в скобки потому, что в отличие от других элементов управления они олицетворяют научные положения, определенные теоретиче­ские выводы. Остальные элементы «материализированы» в управ­лении.

В названной системе онтологических элементов государственно­го управления существует последовательная и жесткая детермина­ция. Это значит, что если один элемент изменяется, обновляется, наполняется чем-то новым, то он непременно должен отражаться в других, вызывать в них адекватные ему преобразования. И начи­нать здесь надо именно с анализа изменений в природе, а затем в целях государственного управления, а не наоборот, не с элемен­тов управленческого процесса, что распространено на практике. В рационально поставленном государственном управлении каж­дый последующий элемент должен подчиняться и обслуживать предыдущий, а своей первоосновой, своим объективным источни­ком все они призваны иметь состояние и потребности общества, ин­тересы и запросы людей, особенно занятых в управляемых объек­тах. В них содержатся самые глубокие корни системного построе­ния элементов государственного управления. Это также создает Условия для их последующего анализа и оценки. Ибо если мы не знаем, чем какой-либо элемент государственного управления детерминирован и кого он обслуживает (предопределяет), то как мы можем его характеризовать? Лишь субъективистски, что часто и делается.

При описании системных связей государственного управления в таком срезе надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем: подсистема целей, функциональная структура, организационная структура, подсис­тема управленческой деятельности и, конечно, подсистема прин­ципов. Поэтому во всем многообразии ее трудно изобразить схема­тически, но каждый, кто теоретически или практически связан с управлением, должен отчетливо представлять, что с каким бы единичным элементом управления он ни имел дело — компетенци­ей государственного органа, формами и методами его деятельно­сти, его решениями или организационными мероприятиями -этот элемент вписан через группу однозначных элементов в систе­му онтологических элементов государственного управления.

Данную систему с известной долей условности можно назвать статичной, и ее надо уметь строить и преобразовывать, правильно располагать элементы по горизонтали и по вертикали, содержа­тельно, а не формально сочленять между собой. Эта система, разу­меется, существует не сама по себе и не для поддержания собствен­ного функционирования (хотя в российском государственном управлении слишком много сил и времени уходит как раз на это), — она постоянно взаимодействует с обществом и поддержива­ет соответствующие взаимосвязи посредством динамических, т.е. постоянно и активно изменяющихся элементов.

Государственное управление — это явление, конечно, субъектив­ное. Значит, погружаясь в объективное, стремясь своими возмож­ностями способствовать его развитию, субъект управления исполь­зует для этого множество элементов, которые являются продуктом сознания людей. К ним можно отнести: информацию, знания, орга­низационные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государ­ственных служащих и других участников управленческих процес­сов, субъективные результаты управления, которые характеризу­ют не только объективное осуществление потребностей и интересов, но и отражение всего этого в мыслях и чувствах людей. Все та­кие субъективные элементы проявляют себя в управлении тоже не в хаотическом, сумбурном виде, а как определенная система, выра­зить которую целесообразно следующим образом: «информа­ция - знания - ресурсы - идеи (модели) - экспертные оцен­ки - решения - действия - результаты».

В этой системе гносеологических элементов государственного управления содержится важная логика управленческой деятель­ности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач. Ведь в зависимости от инфор­мации, служащей импульсом (толчком) для определенного управ­ленческого цикла, приходится изыскивать соответствующие зна­ния, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, имеющие­ся материальные и финансовые ресурсы, организационные формы, обосновывать предложения, различные варианты решения вопро­са, выверять их через экспертизу и воплощать в решениях, вызы­вающих нужные действия. И так каждый раз по бесчисленному ко­личеству проблем, выдвигаемых общественной и личной жизнью людей.

Думается, что в совокупности и взаимосвязи системы субъектно-объектных зависимостей, онтологических и гносеологических эле­ментов государственного управления в сочетании с социальным ме­ханизмом формирования и реализации государственного управле­ния создают достаточно полное представление о системном строении государственного управления. Одновременно эти систе­мы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования возможностей и совершенствования.

Системное «видение» государственного управления предполагает четкое усвоение той истины, что среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность государственного Управления и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять (и практически использовать) управленческий смысл любо­го элемента государственного управления, следует изучить, с од­ной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него вли­яют и которые он как бы вбирает в себя и передает по цепи элемен­тов, а, с другой, те, которые идут следом за ним и в которые он вкладывает свои возможности.

Причем имеются в виду не только собственно управленческие (онтологические) характеристики элементов государственного управления, но и их отражение в сознании участников управлен­ческих процессов (гносеологические аспекты). Последнее особо акту­ально, поскольку по причине все еще низкой политической и управленческой культуры очень многих лиц, как в государствен­ном аппарате, так и за его пределами, ограниченной управленче­ской информации и т.д. распространено непонимание содержания и назначения различных элементов государственного управления, а иногда и превратное, извращенное их понимание. В результате не всегда используются те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в самом рациональном сочетании. Не случайно в управлении требуется органическое единство знаний, искусства и опыта.

Тем самым, необходимым методологическим требованием при описании любой подсистемы государственного управления (и лю­бого ее звена) — от управляемого объекта (предприятия, организа­ции, учреждения и т.д.) и до высшего уровня государственной власти выступает «схватывание» всего многообразия взаимодей­ствующих элементов и выражение их в виде единой взаимообус­ловленной конструкции (объективной системы).