Ваши пожелания, предложения. 26 page

Название документа

Статья: Поражение в правах отменяется? (к вопросу об инициативе легитимации прав военнослужащих, заключивших первый контракт до 1 января 1998 года, на получение ими жилых помещений по договору социального найма по истечении первых пяти лет военной службы)

(Воробьев Е.Г.)

("Право в Вооруженных Силах", 2011, N 7)

Дата

20.06.2011

Информация о публикации

Воробьев Е.Г. Поражение в правах отменяется? (к вопросу об инициативе легитимации прав военнослужащих, заключивших первый контракт до 1 января 1998 года, на получение ими жилых помещений по договору социального найма по истечении первых пяти лет военной службы) // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 7. С. 32 - 38.

Примечание к документу

Текст документа

ПОРАЖЕНИЕ В ПРАВАХ ОТМЕНЯЕТСЯ? (К ВОПРОСУ ОБ ИНИЦИАТИВЕ

ЛЕГИТИМАЦИИ ПРАВ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, ЗАКЛЮЧИВШИХ ПЕРВЫЙ

КОНТРАКТ ДО 1 ЯНВАРЯ 1998 ГОДА, НА ПОЛУЧЕНИЕ ИМИ ЖИЛЫХ

ПОМЕЩЕНИЙ ПО ДОГОВОРУ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ПО ИСТЕЧЕНИИ ПЕРВЫХ

ПЯТИ ЛЕТ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ)

Е.Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е.Г., кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.

Проведен юридический анализ положений проекта Закона о "возвращении" военнослужащим, заключившим первый контракт до 01.01.1998, права на жилищное обеспечение по договору социального найма в период военной службы.

Ключевые слова: Закон, восстановление прав, предоставление жилых помещений, договор социального найма жилого помещения, военнослужащий.

The disfranchisement is cancelled?

E.G. Vorobev

The legal analysis of positions of the bill on "returning" is presented the military men who have concluded the first contract till January, 1st, 1998, the right of reception of social habitation during passage of military service.

Key words: The law, restoration of the rights, granting of premises, the contract of social hiring of premises, the military man.

Для успешного функционирования права в социальной жизни важно не только закреплять его принципы и нормы в законодательных актах, но и реализовывать их в общественных отношениях <1>. А что же происходит с правовым регулированием в тех случаях, когда общественные отношения сохраняются де-факто, но де-юре как бы "выпадают" из изменившегося правового поля? Достаточно показательным примером в этом смысле выступает история с "забытыми" жилищными правами той категории военнослужащих, которая указана в названии статьи. Впрочем, все по порядку.

--------------------------------

<1> Правоведение: Учебник / Под ред. С.И. Некрасова. М., 2011. С. 125.

Как-то незаметно для военно-юридической общественности, "по-рабочему" и "обыденно" группа депутатов <2> Государственной Думы Российской Федерации <3> инициировала разработку весьма важной для значительной части защитников Отечества поправки в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" <4>. Предложение касается нормативного уточнения (легитимации) права военнослужащих, вступивших в военно-правовые отношения до 1998 г., на получение ими жилых помещений по договорам социального найма по истечении первых пяти лет службы <5>.

--------------------------------

<2> Депутаты Государственной Думы Российской Федерации Ю.А. Савенко, В.М. Заварзин, М.В. Бабич, Н.В. Герасимова, И.В. Баринов, О.Д. Валенчук, М.П. Ненашев, Ф.А. Клинцевич, А.В. Коржаков, Л.Ф. Шубина, И.Е. Пузанов, М.Л. Шаккум.

<3> Далее - Госдума.

<4> Далее - Закон о статусе.

<5> Законопроект N 486672-5 "О внесении изменения в статью 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (об обеспечении некоторых категорий граждан жильем по договору социального найма)". URL: http:// asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/ (SpravkaNew)?OpenAgent&RN= 486672-5&02 (дата обращения 21.03.2011).

Согласно информационному сообщению, опубликованному в "Российской газете" <6>, 11 марта 2011 г. Госдума на пленарном заседании приняла в первом чтении законопроект, позволяющий предоставлять квартиры по договору социального найма тем категориям военнослужащих, которые прежде не имели такого права. Вице-спикер Госдумы Н.В. Герасимова сообщила, что сейчас в соответствии с действующей редакцией Закона о статусе право на получение жилплощади по договору социального найма на общих основаниях имеют лишь те военные, которые заключили контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г., и только в том случае, если они были признаны нуждающимися в улучшении жилплощади до 1 марта 2005 г. Поправки в Закон предлагают определить, что военнослужащим, которые заключили контракт до 1 января 1998 г. и признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий, предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по договору социального найма с тем ведомством, где проходит службу военнослужащий. "Внесение изменения в Закон позволит стабилизировать ситуацию, устранить пробел в правовом регулировании и предусмотреть порядок обеспечения жильем военнослужащих, заключивших контракт о прохождении военной службы как до 1 января 1998 г., так и после этой даты и вставших на учет нуждающихся как до 1 марта 2005 г., так и после по договору социального найма", - сказала Н.В. Герасимова.

--------------------------------

<6> Госдума приняла Закон о соцжилье для военных // Рос. газ. 2011. 11 марта.

Представляя все тот же законопроект представителям СМИ как еще один весомый вклад в дело усиления обороны и безопасности страны ("военнослужащие не будут стоять в очереди на жилье и решать возникающие в связи с неустроенностью свои бытовые вопросы, а больше будут посвящать времени и сил выполнению своих непосредственных обязанностей"), Председатель Госдумы Б.В. Грызлов особо подчеркнул то, что "данной законодательной инициативой решается очень важный вопрос - военнослужащие, заключившие контракт до 1 января 1998 г., так же как и военнослужащие, заключившие контракт после 1 января 1998 г., смогут получать жилье по договорам социального найма, поскольку ранее это не было закреплено законодательно" <7>.

--------------------------------

<7> Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://www.duma.gov.ru/news/274/67359/ (дата обращения 29.03.2011).

Временно воздержимся от анализа приведенных выше заявлений, но зададимся вопросом о том, что же такого необычного мы усмотрели в этой очевидно позитивной нормотворческой инициативе? Казалось бы, все вполне просто и логично: был выявлен пробел в правовом регулировании, который, по мнению заинтересованного законодателя, следует устранить, "выравнять" в правах военнослужащих, вступивших в военно-правовые отношения как до, так и после 1998 г. Тем более что этот вопрос для государства "ничего не стоит", так как, по заключению его разработчиков, дополнительных расходов из федерального бюджета эта инициатива не повлечет, а его реализация будет производиться за счет плановых средств федерального бюджета, предусмотренных для Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы <8>. Следовательно, имеет место целенаправленная плановая работа по совершенствованию действующего закона, предусматривающего равные социальные гарантии и компенсации военнослужащим, в том числе в части их права на обеспечение постоянным жильем.

--------------------------------

<8> Финансово-экономическое обоснование к законопроекту N 486672-5. URL: http:// asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/ (SpravkaNew)?OpenAgent&RN= 486672-5&02 (дата обращения 21.03.2011).

Однако данные выводы, как и ранее приведенные в качестве их обоснования аргументы, не совсем точны. И вот почему.

Прежде всего, право военнослужащих, заключивших первый контракт до 1998 г., на получение постоянного жилья ("на общих основаниях") в период военной службы на самом деле было длительное время недвусмысленно закреплено в Законе о статусе (в редакции 1993 г. и 1998 г.) и просуществовало в прямой формулировке вплоть до того момента, когда в августе 2004 г. Федеральным законом N 122-ФЗ <9> оно было по умолчанию "забыто" самим же законодателем, который, по сути, и породил существующую в настоящее время неопределенность.

--------------------------------

<9> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно п. 1 ст. 15 Закона о статусе (в редакции 1993 г.) военнослужащие, проходившие военную службу по контракту, по истечении первых пяти лет военной службы обеспечивались постоянными жилыми помещениями ("на общих основаниях"), а до этого они имели право только на служебное жилье. Через пять лет в Закон о статусе (в редакции 1998 г.) был введен новый порядок: военнослужащие этой же категории обеспечивались по прежним правилам, а заключившие первый контракт после 1 января 1998 г. на весь период военной службы - только служебными жилыми помещениями.

Содержание данных правоположений, закрепляющих деление жилищных прав военнослужащих в зависимости от начала их военной службы по контракту рубежом 1 января 1998 г., не вызывало сомнений ни у теоретиков, ни у практиков, что нашло адекватное отражение как в научно-практических комментариях к соответствующим нормам <10>, так и в правоприменительной практике судов, в том числе и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих" (постатейный) (под ред. А.В. Кудашкина, К.В. Фатеева) включен в информационный банк согласно публикации - "За права военнослужащих", 2005 (4-е издание, переработанное и дополненное).

<10> Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Жилищные права военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей. М., 2001. С. 70 - 71; Их же. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих". М., 2002.

Например, в 1997 г. в Определении от 24 апреля 1997 г. N 3н-72/97 по гражданскому делу по жалобе майора Д. на действия и решения жилищной комиссии и командира воинской части, связанные с распределением жилых помещений, верховный правоприменитель указал следующее: "Согласно п. 1 ст. 15 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих" в течение первых пяти лет военной службы она (заявительница) имеет право только на служебное жилое помещение, а затем приобретает право на получение жилого помещения для постоянного проживания на всех членов семьи (выделено автором), в том числе и на мужа" <11>.

--------------------------------

<11> Архив Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации. Инвентарный N 02734-1997 н/с. Наряд N 7. Т. б/н. С. 107 - 109.

Иными словами, вопреки уверениям законодателя прежние правовые нормы федерального уровня устанавливали, что военнослужащие рассматриваемой категории обладали полноценным правом на получение жилых помещений для постоянного проживания, т.е. по договору социального найма, в период военной службы по истечении ее первых пяти лет.

Юридические сомнения в этом возникли лишь вследствие уже упомянутых изменений в Законе о статусе, когда с 1 января 2005 г. упоминание о жилищном обеспечении было огульно связано с обеспечением лишь служебными жилыми помещениями. Согласно п. 8 ст. 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ вводная (общая) формулировка абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе была изменена: вместо всеобщей государственной гарантии предоставления военнослужащим жилых помещений была установлена лишь гарантия предоставления служебных жилых помещений. В этой связи и возник резонный вопрос о том, сохранилось ли право тех военнослужащих, которые до этого имели законные основания требовать постоянное жилье, т.е. жилье по договору социального найма, или это право было заменено правом на получение исключительно временного служебного жилья <12>?

--------------------------------

<12> Воробьев Е.Г. "Тихий" запрет на "старые" права. Правовые проблемы жилищного обеспечения военнослужащих // Вестн. границ России. 2007. N 3. С. 32 - 33.

Для большинства правоведов чаша весов склонилась в сторону того мнения, что законодатель все-таки отменил данное право. Нравится это или не нравится, но вывод этот - абсолютно неприглядный для российской правовой системы, претендующей согласно Конституции Российской Федерации на роль системы социального демократического правового государства. Однако именно на нем остановились военные юристы после детального осмысления того правового массива, который возник вследствие изменений и в военном, и в жилищном законодательстве.

Основанием для подобного заключения стало примерно такое рассуждение. Жилищный кодекс Российской Федерации <13> установил перечень категорий граждан, которым после его введения в действие может предоставляться социальное жилье (ст. 49 ЖК РФ). И хотя ЖК РФ предусматривает возможность расширения списка адресатов этого права, в том числе и за счет нормативного установления федеральных категорий граждан, военнослужащие с 2005 г. до 2008 г. в него не входили. Право на жилье для постоянного проживания для всех проходящих военную службу в Законе о статусе вплоть до 2008 г. вообще не упоминалось. Те же правовые положения, которые до указанных изменений в Законе считались относящимися к обеспечению постоянным жильем, в новых формулировках стали относиться к обеспечению только жильем служебным.

--------------------------------

<13> Далее - ЖК РФ.

Приведем несколько доктринальных толкований на этот счет.

"Следует подчеркнуть, что по смыслу Закона о статусе в действующей редакции значительное количество военнослужащих имеют право лишь на обеспечение жилыми помещениями временного пользования. Более того, с 1 января 2005 г. военнослужащие и члены их семей, принятые на учет нуждающихся с указанной даты, обеспечиваются только служебными жилыми помещениями. Это вполне объяснимо, поскольку основная задача государства по обеспечению жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, заключается в создании необходимых условий лицам, проходящим военную службу, в целях поддержания боеготовности войск и обороноспособности страны. В случае обязанности предоставлять так называемое постоянное жилье (т.е. в бессрочное пользование) всем категориям военнослужащих без исключения ведомственный фонд Министерства обороны Российской Федерации (иного федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрено прохождение военной службы), и без того сокращенный и недостаточный для обеспечения всех военнослужащих, может просто исчезнуть. Однако указанное решение законодателя является весьма резким по отношению ко всей системе жилищного обеспечения военнослужащих, усиливая тенденцию окончательного перехода к обеспечению жильем посредством использования различного рода субсидий, накопительных взносов, иных фондов денежных средств вместо ранее существовавшей системы натурального предоставления жилья" <14>.

--------------------------------

<14> Акчурин З.Х. Правовое регулирование жилищного обеспечения военнослужащих в современных условиях // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 4.

"С принятием и вступлением в силу указанных законодательных актов как отдельные институты жилищного права и законодательства в целом, так и система жилищного обеспечения военнослужащих претерпели существенные изменения, что породило целый ряд организационных и правовых проблем, на анализе которых остановимся ниже.

С 1 января 2005 г. военнослужащие перестали относиться к тем категориям граждан, которым гарантируется предоставление жилых помещений по договору социального найма, за исключением лиц, ранее принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий... Для военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до введения в действие ЖК РФ, сохраняется возможность обеспечения жилыми помещениями из фондов социального использования по договору социального найма за счет государственного жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации (иными федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба)" <15>.

--------------------------------

<15> Кудашкин А.В. Конституционное право на жилище в контексте проблем реализации жилищных прав военнослужащих // Рос. военно-правовой сб. 2005. N 4.

"Законодатель фактически уменьшал тот объем жилищных прав указанной категории граждан, которым последние обладали на момент заключения первого контракта о прохождении военной службы.

...По-иному, нежели в Законе Российской Федерации от 22 января 1993 г. с аналогичным названием, устанавливаются права военнослужащих, заключивших контракт до 1 января 1998 г., на получение жилья за счет государственного и муниципального жилищного фонда. В частности, до 1 января 1998 г. жилыми помещениями для постоянного проживания за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба), согласно п. 1 ст. 15 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих" подлежали обеспечению все категории военнослужащих, заключивших контракт о прохождении военной службы, но только после истечения первых пяти лет военной службы (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования).

С 1 января 1998 г. во время прохождения военной службы по контракту правом на предоставление жилых помещений для постоянного проживания за счет государственного или муниципального жилищного фонда стали обладать только военнослужащие, заключившие первый контракт до 1 января 1998 г.

С 1 января 2005 г. уже всем военнослужащим, независимо от продолжительности военной службы, во время ее прохождения предоставляются только служебные жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом:

во-первых, с 1 января 1998 г. из числа военнослужащих, которые после пяти лет службы ранее приобретали право на получение постоянного жилья, были необоснованно исключены курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, заключившие первый контракт еще будучи в таких учреждениях;

во-вторых, с 1 января 2005 г. все военнослужащие, в том числе и заключившие первый контракт до 1 января 1998 г., в период прохождения военной службы вообще не обеспечиваются постоянным жильем, за исключением подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г." <16>.

--------------------------------

<16> Молодых А.В. Необходимо ли внесение изменений в законодательство, регулирующее вопросы жилищного обеспечения военнослужащих? // Рос. военно-правовой сб. 2005. N 4.

Указанные умозаключения, полученные в результате углубленного юридического анализа правовых норм в их новом содержании, не стали поводом для проявления профессионального безразличия в оценке произошедшего. Военные юристы вполне справедливо поставили под сомнение легитимность именно такого подхода в правовом регулировании.

"Анализируя изложенное, приходим к выводу о том, что законодатель как орган государственной власти, в одностороннем порядке нарушив условия контракта, исключил с 1 января 2005 г. право военнослужащих, заключивших первый контракт до 1 января 1998 г., на предоставление постоянного жилья (по договору социального найма) во время прохождения военной службы" <17>.

--------------------------------

<17> Там же.

"В настоящее время сложилась ситуация, при которой военнослужащие, прибывшие к новому месту военной службы до 1 января 2005 г. (с 1 января 2005 г. в 3-месячный срок военнослужащим гарантируется предоставление служебных жилых помещений), в 3-месячный срок не обеспечены жилым помещением по договору социального найма. Таким образом, государство не выполнило своих обязательств, отсюда следует вывод, что военнослужащие, заключившие контракт до 1 января 1998 г., граждане, уволенные с военной службы, состоящие в списках очередников на получение указанных жилых помещений от федеральных органов исполнительной власти, и совместно проживающие с ними члены семей приобрели право на обеспечение жильем по договору социального найма. Военнослужащие, заключившие контракт до 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены семей не могут быть лишены нереализованного длящегося права, в том числе и после их перевода к новому месту военной службы в другую местность. В связи с этим указанные граждане, по мнению автора, подлежат постановке в очередь на получение жилых помещений по договору социального найма по прибытии на новое место военной службы после 1 марта 2005 г.

Порядок обеспечения жильем военнослужащих, заключивших контракт до 1 января 1998 г., должен быть законодательно закреплен, так как согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" <18>.

--------------------------------

<18> Гаврюшенко П.И. Получит ли военнослужащий жилье по договору социального найма? // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 11.

"Действительные меры, принимаемые сегодня на законодательном уровне, свидетельствуют лишь о том, что государство не желает обременять себя обязательствами по обеспечению военнослужащих жильем, в котором они с членами своих семей смогут проживать после увольнения гражданина с военной службы. Кроме того, часть принятых за последнее время законодателем мер по внесению изменений в законодательство о статусе военнослужащих свидетельствует о том, что государство вовсе отказалось от выполнения ранее взятых на себя публично-правовых обязательств по отношению к военнослужащим в жилищной сфере.

...По мнению автора, в целях:

- соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере;

- обеспечения реальных гарантий исполнения государством взятых на себя обязательств по реализации военнослужащими предоставленных им законом прав, в том числе права на жилище,

необходимо:

...устранить посредством конституционного толкования нарушение прав на получение жилищной субсидии тех военнослужащих, которые заключили контракт о прохождении военной службы до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (до 1 января 2005 г.);

...выработать единство судебной практики (дать разъяснение на уровне Пленума Верховного Суда Российской Федерации) по вопросу привлечения надлежащего ответчика (в случае нарушения жилищных прав военнослужащих и членов их семей), способного удовлетворить законные притязания указанных граждан и реально восстановить их нарушенные права.

Только при наличии положительных решений, принимаемых по вопросам обеспечения военнослужащих и членов их семей жилищем соответствующим субъектом законодательной инициативы, можно будет восстановить пошатнувшееся доверие указанных граждан к органам государственной власти" <19>.

--------------------------------

<19> Молодых А.В. О некоторых проблемах восстановления утраченных по воле государства жилищных прав военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 11.

Справедливости ради укажем, что отдельными юристами все-таки предпринимались попытки найти "отмененные" жилищные права даже в существующей новой редакции Закона о статусе. Такой подход предложил, в частности, Р.А. Трощенко. "Зацепкой" для этого послужила неоднократно упоминавшаяся фраза из нормы Закона о том, что при продолжении службы по контракту свыше первых пяти лет военнослужащим исследуемой категории "предоставляются жилые помещения на общих основаниях". Вот как истолковал данную часть правовой нормы указанный правовед в 2008 г.

"В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития. При продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения на общих основаниях.