II. Использование современных юридических технологий (оценка регулирующего воздействия, правовой мониторинг, правовое прогнозирование) в механизме принятия управленческих решений

Институт оценки регулирующего воздействия основывается на необходимости вести регулярную работу по оценке степени урегулированности и неурегулированности общественных отношений, а, следовательно, анализа эффективности системы законодательства, законов и иных нормативных правовых актов, отдельных норм и правовых институтов.

«Оценка регулирующего воздействия»[8] – это термин, получивший широкое распространение в мире в 1990-х годах и обозначающий использование государственными органами при формировании государственной политики специальных аналитических процедур, направленных на выявление и оценку возможных выгод, издержек и эффектов от нового или существующего государственного регулирования.

Под оценкой регулирующего воздействия понимается набор определенных средств, методик, способов, процедур, которые позволяют определенному государственному органу или чиновнику выработать адекватную политику и внедрить ее. Основная роль оценки регулирующего воздействия заключается в отсеве необдуманных и нецелесообразных решений на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта, оценке того, достигает ли регулирование поставленных целей, а также в оценке возможных последствий нового регулирования.

Впервые элементы оценки регулирующего воздействия стали разрабатываться в ряде западных стран в конце 60-х годов прошлого века. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации обусловлено, в том числе, вхождением России в международные организации и соответствует основным направлениям международной интеграции. Активную деятельность по распространению практики оценки регулирующего воздействия в мире осуществляет ОЭСР.

На сегодняшний день во всех странах, входящих в ОЭСР, проводится оценка регулирующего воздействия. Она применяется в странах восточной Европы (например, в Болгарии, Хорватии, Сербии, Румынии, Эстонии и др.). Система оценки регулирующего воздействия внедряется также и на постсоветском пространстве – в Киргизии, Молдавии, Украине.

Как в российской, так и в зарубежной юридической науке существуют различные подходы к определению понятия «оценка регулирующего воздействия» и сфер жизни общества, в которых такая оценка применяется. За рубежом отсутствуют общие для всех государств методики, которые применялись бы для проведения оценки регулирующего воздействия. Методика проведения этой процедуры значительно различается и зависит от тех целей, на которые направлено проведение оценки регулирующего воздействия.

В зарубежных государствах большинство аспектов проведения оценки регулирующего воздействия первоначально было направлено на дерегулирование различных сфер, прежде всего экономической. При таком подходе по преимуществу рассматривается отношение различных участников рынка к предлагаемым органами публичной власти правовым решениям, а также возможность достижения поставленных целей в существующих условиях и экономического соответствия получаемого эффекта затратам. Такого рода оценки обладают определенной прогностической ценностью, хотя в значительной степени зависят от выбранных процедур и намерений субъектов, проводящих оценки регулирующего воздействия структур. Трансформация оценки регулирующего воздействия осуществляется путем расширения сфер ее действия, в том числе в результате обращения к социальной сфере.

Наибольшее распространение оценка регулирующего воздействия получила в 2000-е годы, когда для большинства развитых государств мира все более актуальным становится вопрос об оптимизации государственного регулирования в целях снижения необоснованных административных барьеров, препятствующих осуществлению эффективной предпринимательской деятельности.

В октябре 2010 г. в Европейском союзе принята доктрина «Умное регулирование в ЕС», предполагающая дальнейшее развитие процедур ОРВ и совершенствование механизмов публичных консультаций при принятии проектов нормативных правовых актов и последующей оценке эффективности их действия.

«Все ветви государственной власти признали, что продукты деятельности власти потенциально и действительно продуцируются с разнообразными видами погрешности. Ни жесткая форма регулирования экономики, ни практическое устранение государства от ее регулирования не идут на пользу как государству, так и экономике (бизнесу) и обществу (гражданам). Данная гипотеза фактически стала теорией»[9].

«Научно обоснованный поиск баланса интересов граждан, бизнеса и государства должен прийти на смену усмотрению, основанному на интересах ведомств или отдельных корпораций, при принятии решений законодателями. Легитимное «умное» регулирование должно стать юридическим инструментарием, с помощью которого устанавливать такие законодательные требования, которые «умно» стимулируют и ограничивают жизнедеятельность граждан, бизнеса и чиновников при достижении поставленных политических целей. Кроме внешних задач «умного» регулирования, есть и внутренняя задача, которая заключается в том, чтобы сам юридический инструментарий работал не сам на себя, а на внешние задачи».

За последние двадцать лет оценка регулирующего воздействия выделилась из других аналитических инструментов, сопровождающих формирование государственной политики, в самостоятельную процедуру, связанную с процессом разработки, обоснования и принятия нормативных правовых актов.

В Российской Федерации начальный этап внедрения оценки регулирующего воздействия во многом также развивается по данному сценарию.

Закрепление обязательности проведения процедуры оценки регулирующего воздействия постановлением Правительства Российской Федерации в 2010 г. в отношении ряда нормативных правовых актов и их проектов стало важным шагом вперед в обеспечении надлежащего качества и функциональной эффективности правовой системы России[10].

В целях подготовки предложений и рассмотрения вопросов по определению приоритетных направлений развития организационного, правового и методического совершенствования оценки регулирующего воздействия при Министерстве экономического развития России создан Консультативный совет по оценке регулирующего воздействия, являющийся постоянно действующим совещательным органом[11].

Основной целью оценки регулирующего воздействия является выявление положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности, а также способствующих возникновению необоснованных расходов, как субъектов предпринимательской деятельности, так и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Так, в настоящее время оценка регулирующего воздействия проводится в отношении нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области:

- организации и осуществления государственного контроля (надзора);

- установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

- оценки соответствия;

- безопасности процессов производства.

Данный перечень является весьма ограниченным и может быть расширен. Так, он был дополнен сферой выполнения работ и оказания услуг[12].

При этом вне сферы оценки регулирующего воздействия остаются многие вопросы предпринимательской деятельности, а также меры по улучшению условий инвестиционного климата в России и др. В перспективе следует продолжить расширение сфер правового регулирования, подлежащих оценке регулирующего воздействия, выделив акты, по которым необходимо проведение обязательной процедуры оценки регулирующего воздействия. Например, это следующие сферы:

- социальная сфера;

- экология (охрана окружающей среды);

- охрана здоровья граждан;

- миграционная политика;

- правовое регулирование статуса отдельных категорий граждан (социально незащищенные категории, граждане с ограниченными физическими возможностями).

Процедуру оценки регулирующего воздействия целесообразно также проводить в отношении нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной поддержки различных отраслей хозяйства.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» разработан план мероприятий, направленных на дальнейшее развитие института оценки регулирующего воздействия. Так, предусмотрено до 1 января 2013 г. установление:

- требований к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства;

- обязательного для федеральных органов исполнительной власти порядка, предусматривающего проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов;

- сроков проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, включая публичные консультации и подготовку заключений, достаточные для обеспечения полноты и объективности такой оценки.

В отношении внедрения процедуры оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации предусмотрено обеспечение развития на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации – с 2014 года, органов местного самоуправления – с 2015 года.

В настоящее время необходимо также определение подходов к использованию механизмов оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов федеральных законов ко второму чтению в Государственной Думе. Предполагается, что в существующих условиях подвергаться такой оценке могут лишь законопроекты или поправки к ним, вносимые Правительством Российской Федерации, и что на проекты, вносимые депутатами, невозможно повлиять без изменения Регламента Государственной Думы.

Минэкономразвития России утверждены методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне[13].

Однако они составлены по аналогии с существующими европейскими методиками и не вполне учитывают специфику российского законодательства, что требует их более тщательной проработки. К примеру, в методических рекомендациях предусматривается оценка регулирующего воздействия не только экономических последствий действия нормативных правовых актов, но также социальных и экологических. Вместе с тем проведение оценки регулирующего воздействия в отношении нормативных правовых актов, касающихся вопросов человеческого капитала, гендерного равенства и др., не предусмотрено федеральным законодательством.

В данном случае целесообразно исходить из унифицированных как на федеральном, так и на региональном уровнях стандартов внедрения процедуры оценки регулирующего воздействия, распространяющиеся на установленную сферу отношений. Особенно это важно на первоначальных этапах внедрения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации.

Процедура оценки регулирующего воздействия предполагает последовательное осуществление разработчиком следующих действий[14]:

1) описание общего контекста и целей введения регулирования, в первую очередь, четкое определение проблемы, решение которой требует принятия нормативного правового акта;

2) выявление и описание всех возможных вариантов решения проблемы, включая варианты, которые позволят достичь поставленные цели без введения нового регулирования;

3) выявление и количественная оценка последствий, к которым приведут предлагаемые варианты, включая затраты, выгоды и распределительные эффекты (распределение благ между различными заинтересованными группами);

4) разработка стратегий, обеспечивающих реализацию таких вариантов на практике и их соблюдение потенциальными адресатами регулирования, оценка их эффективности и результативности;

5) разработка механизмов мониторинга достижения целей регулирования и сбора информации, которая может потребоваться при дальнейшем совершенствовании регулирования;

6) публичные консультации, проводимые на систематической основе, чтобы обеспечить всем потенциальным адресатам регулирования возможность принять участие в выработке решения, включая предоставление информации о возможных затратах и выгодах предлагаемых альтернатив, в том числе их эффективность.

Результатом процедуры является формирование обосновывающих материалов, прилагаемых к предложению о введении регулирования и представляемых на рассмотрение должностного лица или органа, несущего ответственность за принятие эффективных решений в области формирования государственной политики.

Отличие оценки регулирующего воздействия от обычной деятельности государственных органов по обоснованию предлагаемых ими инициатив состоит в том, что указанный процесс является формализованным, проводится по определенным стандартам и предполагает участие в нем третьей стороны, дающей заключение о качестве приводимых обоснований.

Кроме того, в последние годы в странах, стремящихся повысить эффективность существующего регулирования, получает распространение так называемая ретроспективная оценка регулирующего воздействия[15], которая призвана в отличие от прогнозирования последствий предложений о регулировании[16] оценить реальные эффекты, которые достигаются уже действующими правовыми предписаниями.