Роль Европейского парламента

Первоначально право сообществ не предусматривало участия Парламента в законотворческом процессе. До сих пор имеется целый ряд важнейших областей деятельности Европейского Союза и Европейского сообщества, в которых Парламент попросту отстранен от принятия решений: общая торговая политика, важнейшие аспекты функционирования Экономического и валютного союза, вторая и третья опоры ЕС. В тех областях, где Европейский парламент наделен полномочиями, существуют четыре формы его участия в процессе принятия решений: консультация, сотрудничество, совместное решение и согласие. Это, естественно, еще больше осложняет нормотворческий процесс в ЕС.

Консультация. Консультации с Парламентом упоминаются в нескольких статьях Единого европейского акта и Договора о Европейском Союзе. Юридически они являются обязательными лишь в тех случаях, когда это предусмотрено Договором. Однако в политической атмосфере, которая превалирует в Европейском Союзе сегодня, Совет и Комиссия предпочитают обязательно получить мнение Парламента, и форма консультации является весьма удобной для этой цели. Исключением являются лишь срочные, второстепенные или конфиденциальные вопросы.

Согласно толкованию Суда ЕС, хотя Совет и не связан мнением Парламента, он не может, запросив это мнение, принимать решение, не дожидаясь его представления. Одним из следствий обращения к Парламенту за консультацией является то, что Совет обязан провести повторную консультацию, если содержание окончательно принятого решения существенно расходится с тем текстом, по которому Парламент высказал свое суждение. Это правило не действует, если Совет принимает решение, по существу совпадающее с пожеланиями Парламента. Парламент может попросить о проведении повторной консультации, если в силу изменения обстоятельств предмет рассмотрения существенно изменился.

Сотрудничество. Процедура сотрудничества, предусмотренная статьей 252, была введена Единым европейским актом. В то время она означала настоящий прорыв в расширении полномочий Европейского парламента и Комиссии. В частности, ее принятие было равноценно введению системы «двух чтений» при рассмотрении предложений Комиссии. Комиссия приобрела при этом роль арбитра в отношениях между Парламентом и Советом.

Амстердамский договор сократил сферу применения процедуры сотрудничества в связи с тем, что одновременно была существенно расширена сфера совместного решения Совета и Парламента, еще более усиливающая роль Парламента. Ожидалось, что Ниццский договор вообще упразднит процедуру сотрудничества, но пока этого не произошло.

Совместное решение. Основы процедуры совместного решения, введенной Маастрихтским договором, установлены в статье 251. Она распространяется на целый ряд областей: единый внутренний рынок, научные исследования, охрану окружающей среды, образование, культуру, здравоохранение, защиту прав потребителя, трансъевропейские сети. Амстердамский договор упростил эту процедуру для того, чтобы сделать ее более эффективной, быстрой и прозрачной. Одновременно была расширена сфера ее применения за счет вопросов борьбы против социального отторжения и борьбы с мошенничеством. По прошествии пяти лет после вступления в силу Амстердамского договора Совет может единогласным решением распространить эту процедуру и на проблематику нового, четвертого раздела Договора (визы, иммиграция, предоставление убежища).

Суть процедуры состоит в следующем.

В первом чтении Комиссия представляет свое предложение, по которому Совет принимает решение квалифицированным большинством голосов с учетом мнения Парламента. Перед Советом открыты два пути. Он может утвердить предлагаемый акт в том случае, если он согласен со всеми поправками, внесенными Парламентом, а также если Парламент не внес никаких поправок. Во всех прочих случаях Совет принимает так называемую общую позицию и передает ее Парламенту с объяснением причин, побудивших его принять эту позицию.

Общая позиция Совета в трехмесячный срок должна быть рассмотрена Европейским парламентом. В принципе возможны три исхода:

· Если Парламент одобряет общую позицию Совета абсолютным большинством голосов депутатов, участвующих в голосовании, или не принимает никакого решения по этому вопросу, Совет окончательно утверждает рассматриваемый акт в соответствии с общей позицией.

· Если Парламент отвергает общую позицию абсолютным большинством голосов своих членов, предлагаемый акт считается не принятым.

· Если Парламент абсолютным большинством голосов своих членов предлагает поправки к общей позиции, исправленный текст передается на рассмотрение Комиссии и Совета. Комиссия представляет свое мнение относительно поправок Парламента.

После этого наступает очередь Совета, который располагает трехмесячным сроком для определения своей позиции. Если Совет соглашается с поправками Парламента, акт считается принятым. При согласии Совета лишь с частью поправок председательствующий в Совете совместно с Президентом Парламента создает согласительный комитет. Его членами являются 15 представителей государств-членов и 15 представителей Парламента. В работе комитета принимают участие и представители Европейской комиссии, которые выступают с инициативами, направленными на сближение позиций Совета и Парламента.

Если в течение шести недель согласительному комитету не удается принять общий проект, акт считается не принятым. Если же комитет приходит к согласию, общий проект должен быть утвержден Парламентом (абсолютным большинством голосов участвующих в голосовании) и Советом (квалифицированным большинством). На это отводится шесть недель. Если одна из сторон не принимает решения в установленный срок, акт считается не принятым.

Согласие. Процедура согласия Европейского парламента была введена Единым европейским актом. Круг ее применения был существенно расширен Маастрихтским и Амстердамским договорами.

Суть процедуры состоит в том, что для принятия акта Сообщества необходимо предварительное согласие Европейского парламента, которое принимается – в зависимости от характера акта – либо большинством голосов участвующих в голосовании, либо большинством голосов всех членов Парламента. Первоначально согласие Парламента было признано необходимым при заключении договоров о присоединении и соглашений об ассоциации. В дальнейшем действие этого принципа было распространено на все соглашения с третьими странами, которые влекут за собой институциональные или бюджетные последствия; соглашения, требующие изменения акта, принятого посредством совместного решения; вопросы гражданства ЕС, экономического и социального сплочения, введения единой системы выборов в Европейский парламент, модификации статуса Европейской системы центральных банков, а также принятия санкций против государства-члена, допускающего систематические и серьезные нарушения фундаментальных прав.

Система принятия решений (первая опора)

Таким образом, простая, на первый взгляд, система принятия решений институтами ЕС на практике принимает весьма сложный, множественный характер. Совет может действовать на основе принципов простого большинства, квалифицированного большинства или единогласия. Он может принимать решения по предложению или по рекомендации Европейской комиссии, а может и вообще обходиться без Комиссии. Он может привлечь к участию в процессе принятия решений Европейский парламент в одной из четырех форм, предусмотренных Договором, а может и не обращаться к Парламенту вообще.

Система принятия решений (вторая и третья опоры)

Система принятия решений по вопросам, входящим в сферу общей внешней политики и политики безопасности, существенно отличается от «метода сообществ».

Во-первых, в этой сфере Комиссия не обладает исключительным правом законодательной инициативы. Предложения относительно принятия новых норм могут вноситься также государствами-членами или самим Советом. Это означает, что предложения Комиссии носят характер пожеланий. Нет никаких гарантий, что эти предложения, выражающие общий интерес Сообщества, пробьют себе дорогу в ходе нормотворческого процесса.

Во-вторых, Совет принимает свои решения, как правило, на основе принципа единогласия.

Амстердамским договором были внесены, правда, два существенных изменения. Прежде всего, был создан механизм обхода права вето, неизбежного при процедуре единогласия. Как и в рамках первой опоры, государства-члены получили возможность «конструктивно воздерживаться» при голосовании. Это означает, что, несмотря на наличие воздержавшихся, решение может быть принято голосами остальных членов Совета и при этом считаться принятым единогласно. Лишь в том случае, если голоса воздержавшихся превышают одну треть взвешенных голосов в Совете, решение не принимается.

Далее, статья 23 (2) предусматривает возможность использования принципа квалифицированного большинства, когда принимаются решения о совместных позициях, общих действиях или другие решения, основанные на общей стратегии, а также любые решения, касающиеся совместных действий или общих позиций. В то же время той же статьей предусмотрена «защитная оговорка», воскрешающая Люксембургский компромисс: «Если член Совета заявляет, что по важным мотивам национальной политики он намерен выступить против принятия решения, требующего квалифицированного большинства, голосование не проводится. Совет может, действуя квалифицированным большинством, предложить передать вопрос Европейскому совету для решения на основе единогласия».

В-третьих, роль Европейского парламента в этой сфере крайне ограничена. Договор обязывает председательствующее государство консультироваться с Парламентом по основным аспектам общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). Председательствующее государство и Комиссия должны регулярно информировать Парламент о развитии ОВПБ. Парламент имеет право задавать вопросы и высказывать свои рекомендации Совету. Ежегодно проводятся парламентские дебаты относительно прогресса в осуществлении общей внешней политики и политики безопасности. Однако Договором не предусмотрены даже консультации с Парламентом при принятии решений по вопросам ОВПБ.

В-четвертых, основная ответственность за исполнение принятых решений лежит на председательствующем государстве. Оно представляет Европейский Союз в вопросах ОВПБ. Оно же выражает позицию Союза в международных организациях и на международных конференциях. Комиссия лишь «подключается» к осуществлению этих задач.

Председательствующему государству-члену оказывает содействие Генеральный секретарь Совета, который выполняет функцию Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.

Сходная система действует и в той части проблематики третьей опоры, которая не передана в компетенцию Сообщества. Это в первую очередь вопросы сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Право инициативы здесь также поделено между Комиссией и государствами-членами. Общим правилом при голосовании в Совете является принцип единогласия, хотя для одобрения мер по выполнению принятых решений достаточно квалифицированного большинства. Права Европейского парламента здесь лишь ненамного шире, чем в области ОВПБ. Согласно статье 39 Договора о Европейском Союзе, Совет консультируется с Парламентом до принятия мер в отношении общих позиций, рамочных решений, конвенций и т.д. Что касается осуществления принятых решений, то оно всецело является сферой ответственности государств-членов: Комиссия лишь «подключается» к предпринимаемым ими мерам.