От Парижа до Маастрихта

Главными вехами реальной истории западноевропейской интеграции стали основополагающие договоры, их обновленные редакции и ряд последовательных расширений интеграционной группировки, изменявших не только ее состав, но и характер деятельности. Важным, хотя и менее заметным, фактором развития интеграции был ряд принципиальных решений Суда ЕС. В промежутках между этими четко определенными этапами шло накопление объективных предпосылок дальнейшего развития интеграции, горячие дебаты и ожесточенные дипломатические баталии относительно дальнейших практических шагов.

Первой вехой в развитии реальной интеграции был Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), или Парижский договор, подписанный 18 апреля 1951 г. представителями шести западноевропейских стран – Франции, Западной Германии, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Он был ратифицирован национальными парламентами и вступил в силу 25 июля 1952 г.

Особенностью договора был контраст между техническим характером предмета совместного регулирования и политическим инструментарием, избранным для этой цели. Сам договор посвящен преимущественно чисто практическим вопросам – финансам, инвестициям, производству, ценам, внутриотраслевым соглашениям и концентрации, вмешательству в условия конкуренции, заработной плате и мобильности рабочей силы, транспорту, торговой политике. Обычно этими вопросами занимаются менеджеры или отдельные государственные органы. В противоположность этому в Парижском договоре было установлено, что для решения управленческих вопросов создается сложная политическая система, состоящая из нескольких интеграционных институтов – Высшего руководящего органа, Общей ассамблеи, Специального совета министров (или просто Совета) и Суда.

Ключевую роль в этой системе играл Высший руководящий орган. Договор недвусмысленно устанавливал его наднациональный характер. Девять его членов назначались на свои посты правительствами государств-членов, но в личном качестве, по признаку профессиональной компетентности, и должны были быть полностью независимыми, в том числе и от своих правительств. Для выполнения поставленных перед ним задач Высший руководящий орган был уполномочен принимать: 1) решения, обязательные во всех своих частях; 2) рекомендации, обязательные в части, касающейся преследуемых целей; 3) заключения, не имеющие обязательной силы. Члены Общей ассамблеи делегировались национальными парламентами из числа своих членов. Ассамблея была наделена лишь одним правом – она могла большинством в две трети голосов отправить в отставку Высший руководящий орган в полном составе. Совет был призван обеспечить гармонизацию действий Высшего руководящего органа и национальных государств. Его полномочия были весьма ограниченными – он мог лишь просить Высший руководящий орган рассмотреть предложения и меры, которые он считал соответствующими общим целям и необходимыми для их достижения.

Институты ЕОУС разместились в Люксембурге и приступили к работе. Первым президентом Высшего руководящего органа стал Жан Монне, председателем Ассамблеи – Поль-Анри Спаак, председателем Суда – Массимо Пилотти. В феврале–марте 1953 г. стал реальностью общий рынок угля и черных металлов в границах шести государств – членов ЕОУС.

Создание ЕОУС оказалось весьма своевременным не только с политической, но и с чисто практической, экономической точки зрения. Наднациональные полномочия Высшего руководящего органа оказались действенным средством относительно безболезненной реструктуризации угольной и металлургической промышленности, находившихся в состоянии глубокого кризиса. Это обеспечило идее интеграции растущую поддержку общественности. С учетом этих настроений руководители стран «шестерки» решили двигаться дальше и расширить круг экономической интеграции на базе оправдавшего себя интеграционного начала.

Вместе с тем содержавшиеся в Парижском договоре прямая ссылка на конечную цель интеграции (создание федерации) и «жесткая» трактовка принципа наднациональности, которая воплотилась в статусе Высшего руководящего органа, были, как показал опыт, слишком прямолинейными. Усилению оппозиции откровенному федерализму способствовал и провал проектов оборонительного и политического сообществ. Это обстоятельство было учтено на новом этапе интеграции.

1-2 июня 1955 г. собравшиеся в Мессине (Италия) министры иностранных дел «шестерки» создали Межправительственный комитет во главе с П.А. Спааком, которому было поручено подготовить доклад относительно возможности создания экономического союза «шестерки», и в частности организации сотрудничества в области атомной энергии. «Доклад Спаака» был рассмотрен и одобрен министрами иностранных дел на совещании в Венеции 26 мая 1956 г. Было решено незамедлительно приступить к переговорам относительно практической реализации его положений. Правительство Великобритании выдвинуло встречное предложение – создать зону свободной торговли в более широком составе, но это предложение было отклонено.

25 марта 1957 г. в Риме представителями «шестерки» были подписаны Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), получившие название Римских договоров. В этих договорах воплотилась современная правовая и институциональная основа европейской интеграции, которая будет подробно рассмотрена в последующих главах.

Договор об учреждении ЕЭС содержал логически последовательную, эшелонированную по времени программу экономической интеграции. В нем были сформулированы согласованные цели, принципы и средства интеграционного строительства, которые отражали господствовавшие в то время постулаты кейнсианства.

Цели экономической интеграции включали:

• гармоничное развитие всех видов экономической деятельности;

• непрерывный и сбалансированный рост;

• обеспечение стабильности;

• ускоренное повышение уровня жизни.

Как видно из этого перечня, архитекторы Римского договора стремились в первую очередь к ускорению экономического роста и повышению благосостояния населения. Такие важные ограничители роста, как инфляция и загрязнение окружающей среды, были явно вне круга их приоритетов. Поскольку в состав «шестерки» входили страны с более или менее одинаковыми общественными условиями, в числе целей интеграции не фигурировало и сближение уровней социально-экономического развития государств-членов. «Гармоничность» и «сбалансированность» экономического роста имели в основном макроэкономическую направленность.

Для достижения установленных Римским договором целей были избраны два основных средства – создание общего рынка и сближение экономической политики государств – членов ЕС. Из-за отсутствия опыта эти средства были определены в самых общих чертах. Первым шагом на пути создания общего рынка должен был стать таможенный союз шести стран. Для осуществления этой задачи государствам-членам предстояло постепенно отменить таможенные пошлины и количественные ограничения во взаимной торговле, установить общий внешний таможенный тариф, начать проводить общую торговую политику и передать полномочия по ее осуществлению Сообществу.

Далее государства-члены должны были сделать следующий шаг вперед – сделать открытые друг для друга внутренние рынки однородными. Для этого требовалось в первую очередь установить одни и те же правила для всех экономических операторов. На этой основе можно было реализовать конечную цель Римского договора – обеспечить «четыре свободы» (свободу движения товаров, физических лиц, услуг и капиталов).

Римский договор был призван также содействовать решению одной из наиболее острых социальных проблем – проблемы сельского хозяйства. Государства-члены договорились об интеграции аграрных рынков и проведении общей сельскохозяйственной политики. Для осуществления мероприятий, предусмотренных Римским договором, был установлен переходный период продолжительностью 10-12 лет.

1 января 1958 г. Римские договоры вступили в силу. Первым председателем Комиссии ЕЭС был назначен Вальтер Хальштейн, а председателем Европейского парламента стал Робер Шуман. 1 января 1959 г. начался постепенный переход к таможенному союзу. Уже первые годы существования ЕЭС вновь продемонстрировали, что успех (или неудача) интеграционных мероприятий напрямую зависит от наличия (или отсутствия) необходимых объективных предпосылок. В тех областях, где такие предпосылки существовали (сельское хозяйство, общая торговая политика), был достигнут значительный прогресс.

3-11 июля 1958 г. на конференции в Стрезе (Италия) был утвержден механизм общей сельскохозяйственной политики. К 1962 г. его действие распространилось на половину, а к 1970 г. – на 87% всех сельскохозяйственных рынков.

С опережением графика шел процесс ликвидации таможенных барьеров и отмены количественных ограничений. Внутрирегиональная торговля и производственная кооперация стали расти быстрыми темпами, далеко опережающими рост внешнеэкономических связей с другими регионами. 20 сентября 1960 г. вступил в силу регламент о деятельности Европейского социального фонда (ЕСФ). Вместе с тем государства-члены оказались совершенно не готовы к осуществлению других мер, предусмотренных планом введения «четырех свобод».

Новые реальности заставили семь западноевропейских стран, не вошедших в состав ЕЭС, – Австрию, Великобританию, Данию, Норвегию, Португалию, Швейцарию и Швецию – подумать о защите своих торговых интересов. 20-21 июля 1958 г., после отказа ЕЭС создать зону свободной торговли в составе всех стран Западной Европы, в Стокгольме (Швеция) была подписана Конвенция о создании Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). Конвенция вступила в силу 3 мая 1960 г.

1961 год был ознаменован ростом международного признания успехов европейской интеграции. 9 июля в Афинах было подписано соглашение об ассоциации между Грецией и ЕЭС. 31 июля Ирландия подала заявление о присоединении к ЕЭС. За ней последовали два других члена ЕАСТ – Великобритания (9 августа) и Дания (10 августа). 6-7 декабря того же года конференция государств – членов ЕЭС и государств Афро-Мальгашской ассоциации на уровне министров с участием Совета ЕЭС выработала цели и принципы конвенции об ассоциации. 12 декабря Швеция обратилась с просьбой о начале переговоров об ассоциации. Несколькими днями позже Австрия предложила ЕЭС начать переговоры о заключении экономического соглашения. В течение последующих месяцев с просьбами о присоединении обратились Испания, Норвегия и Португалия.

Развитие интеграции в очередной раз замедлилось из-за неблагоприятного развития политической обстановки во Франции, связанного с приходом к власти генерала де Голля. Смысл его политики заключался в том, чтобы добиться единства Европы, не ущемляя суверенитета национальных государств («Европа отечеств»). Следуя этой линии, французское правительство стремилось всемерно укрепить самостоятельность Франции внутри ЕЭС и ограничить влияние интеграционных институтов.

Уже начавшиеся переговоры о расширении ЕЭС были сорваны из-за категорического отказа де Голля допустить присоединение Великобритании. Постепенно выявились принципиальные расхождения между Францией и ее партнерами и по другим вопросам.

18 января 1961 г. французское правительство предложило своим партнерам окончательный вариант плана создания политического союза («план Фуше»), который не выходил за рамки традиционных межгосударственных альянсов. Пять других государств-членов предложили альтернативный вариант. Достичь согласия по этому вопросу не удалось.

В марте 1965 г. Комиссия внесла предложение о финансировании общей сельскохозяйственной политики, которое предусматривало предоставление ЕЭС собственных финансовых средств и расширение прав Парламента в бюджетной сфере. Французское правительство выступило против. 6 июля оно информировало своих партнеров о том, что отзывает своего постоянного представителя при ЕЭС. Одновременно оно заявило, что Франция не будет участвовать в заседаниях Совета и Комитета постоянных представителей, а также в работе любых комиссий и рабочих групп. Этот эпизод, поставивший Сообщество на грань развала, получил название «кризиса пустого кресла». 9 сентября де Голль заявил, что Франция не удовлетворена деятельностью интеграционных институтов, в частности процедурой голосования на основе большинства голосов в Совете и взаимоотношениями между Советом и Комиссией.

Для разрешения возникших острых разногласий партнеры Франции предложили созвать чрезвычайное заседание Совета ЕЭС. Два таких заседания состоялись в январе 1966 г. в Люксембурге. Совет принял резолюции об отношениях между Советом и Комиссией и порядке применения процедуры голосования на основе большинства голосов. По настоянию Франции было решено, что каждое государство имеет право требовать применения принципа единогласия, если обсуждаемый вопрос затрагивает его жизненные интересы (знаменитый «люксембургский компромисс»). Французские представители вернулись в Брюссель, «кризис пустого кресла» был исчерпан.

Следующей крупной вехой в развитии европейской интеграции стал так называемый «Договор о слиянии» (Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ). Он был подписан 8 апреля 1965 г. и вступил в силу 1 июля 1967 г. Вместо существовавших до этого трех отдельных Советов (по одному на каждое из трех сообществ) и трех Комиссий были учреждены единый Совет и единая Комиссия ЕС. Договор о слиянии предусматривал также замену финансовых взносов государств-членов на нужды интеграции системой собственных средств Европейских сообществ.

Уход с политической сцены генерала де Голля дал возможность постепенно расчистить завалы, образовавшиеся на пути интеграции. Конец 60-х годов ознаменовался новыми успехами интеграционного строительства.

1 июля 1968 г., на полтора года раньше, чем предусматривалось Римским договором, был завершен процесс создания таможенного союза. Вступил в силу общий таможенный тариф государств-членов, полностью заменивший национальные тарифы. Успешно шло формирование общей торговой политики. Комиссия, действуя от имени государств-членов, становилась все более активным и влиятельным участником многосторонних торговых переговоров.

1-2 декабря в Гааге главы государств и правительств «шестерки» приняли пакет важных решений. Было решено, в частности, ускорить окончательное формирование системы финансирования общей сельскохозяйственной политики, увеличить собственные средства Сообщества и расширить бюджетные полномочия Парламента. Одновременно политические руководители ЕЭС поручили Комиссии и Совету возобновить переговоры о присоединении стран-кандидатов, подготовку к созданию Экономического и валютного союза и системы сотрудничества в области внешней политики.

Во исполнение этих решений 30 июня 1970 г. в Люксембурге состоялась торжественная церемония открытия переговоров о присоединении к сообществам Великобритании, Ирландии, Дании и Норвегии. 7-8 октября того же года Комиссия во главе с люксембургским премьер-министром Пьером Вернером представила свой проект создания Экономического и валютного союза («план Вернера»). Одновременно были расширены бюджетные полномочия Парламента. 27 октября Совет одобрил проект создания политического союза («план Давиньона»). Уже 19 ноября в Мюнхене состоялась первая встреча министров иностранных дел в рамках вновь созданной системы политического сотрудничества. 22 марта 1971 г. Совет и представители государств-членов одобрили «план Вернера». Было принято решение о начале координации экономической политики. Все эти проекты дали основание Совету заявить 19-21 октября 1972 г. о намерении государств-членов «преобразовать всю совокупность своих взаимоотношений в Европейский Союз» не позднее 1980 г.

22 января 1972 г. был подписан Договор, касающийся присоединения Соединенного Королевства, Ирландии, Норвегии и Дании. В связи с тем, что решение о присоединении к ЕЭС Норвегии было отвергнуто на референдуме, 1 января 1973 г. было принято решение о частичном изменении Договора. В тот же день он вступил в силу в уже модифицированном виде.

Наметившийся новый взлет европейской интеграции был прерван серией международных кризисных явлений. Первым серьезным шоком для западноевропейской экономики стала односторонняя отмена правительством США свободного обмена доллара на золото. Это решение, принятое 15 августа 1971 г., подорвало основы международной валютной системы, которая была создана в Бреттон-Вудсе в 1944 г. Еще более серьезные последствия имели события, последовавшие за очередной арабо-израильской войной 6-27 октября 1973 г. Решение ОПЕК о резком повышении цен на нефть и сокращении или прекращении поставок в некоторые страны больно ударило по Западной Европе в связи с ее высокой зависимостью от поставок ближневосточной нефти. Нефтяной кризис вызвал, с одной стороны, усиление политического сотрудничества государств-членов, которые предприняли ряд согласованных дипломатических шагов в целях смягчения противоречий с арабскими государствами. Однако, с другой стороны, в области внутренней, особенно экономической, политики реакция и действия государств – членов ЕС были совершенно различными, что надолго притормозило осуществление проектов начала 70-х годов.

Наступил длительный период «евроскептицизма», или «евросклероза». Созданная в марте 1972 г. система так называемой «валютной змеи», призванная нейтрализовать резкие колебания обменных курсов, оказалась неудачной. Уже через год Великобритания, Ирландия и Италия вышли из нее и установили принцип «свободного плавания» своих валют. За ними последовала Франция. Проект Экономического и валютного союза остался без движения в связи с резким изменением экономических условий. Не получил дальнейшего развития и проект создания политического союза. Таким образом, основные предпосылки превращения Европейских сообществ в Европейский Союз к 1980 г. оказались недостижимыми.

Тем не менее было бы ошибкой изображать этот период в истории ЕС одной черной краской. Несмотря на то что осуществление крупномасштабных проектов было отложено, интеграционное строительство продолжалось, хотя и посредством «малых шагов».

3-10 декабря 1974 г. в Париже состоялась очередная встреча в верхах. Руководители государств-членов приняли два важных институциональных решения: 1) начиная с 1978 г. ввести прямые всеобщие выборы депутатов Европейского парламента; 2) вместо того чтобы проводить эпизодические встречи на высшем уровне, создать Европейский совет в составе глав государств и правительств государств-членов, который должен регулярно собираться на свои заседания как в рамках системы сообществ, так и в рамках системы политического сотрудничества. В марте 1975 г. Парламент, Совет и Комиссия приняли совместную декларацию о введении процедуры согласования актов, влекущих за собой серьезные финансовые последствия. Тем самым был сделан еще один шаг по пути укрепления финансовой независимости сообществ и усиления роли Парламента. 22 июля того же года в Брюсселе был подписан Договор о создании Счетной палаты. 13 мая 1976 г. вступило в силу решение о создании Европейской валютной системы, просуществовавшей вплоть до начала 90-х годов. 20 сентября 1976 г. представители государств – членов ЕС подписали в Брюсселе соглашение о формировании Европейского парламента посредством прямых всеобщих выборов. Первые прямые выборы были проведены в июне 1979 г. Европейский парламент приобрел тем самым непосредственную демократическую легитимность.

На протяжении 70-х годов Европейский совет и Совет ЕС неоднократно рассматривали и решали актуальные вопросы общей сельскохозяйственной политики. Постоянным пунктом повестки дня были финансовые претензии Великобритании, которая, как полагало британское правительство, несла неоправданно большие расходы по содержанию сообществ, в частности по финансированию общей сельскохозяйственной политики.

Несколько более оживленно развивалась в этот период международная деятельность ЕС. Успешное проведение общей торговой политики способствовало существенному укреплению позиций ЕС в системе международной экономической дипломатии. В июне 1971 г. Совет одобрил предложения Комиссии о создании системы генеральных преференций, распространяющейся на 91 развивающуюся страну. В 1973 г. ЕС приняло полноправное участие в «Токийском раунде» многосторонних торговых переговоров в рамках ГАТТ. Под эгидой ЕС развивался политический диалог с арабскими странами. 11 октября 1974 г. Генеральная Ассамблея ООН предоставила Европейским сообществам статус наблюдателя. 28 февраля 1975 г. была подписана первая Ломейская конвенция между ЕС и 46 государствами Африки, Карибского бассейна и Азиатско-Тихоокеанского региона (вступила в силу 1 апреля 1976 г.), которая стала главным инструментом политики ЕС в странах «третьего мира». В течение 1976-1977 гг. были подписаны договоры о сотрудничестве с пятью арабскими государствами Северной Африки.

Начиная с мая 1977 г. ЕС становится официальным участником заседаний «большой семерки». В 1978 г. состоялся первый в истории визит президента Соединенных Штатов в штаб-квартиру ЕС в Брюсселе. Хотя и крайне медленно, развиваются и отношения ЕС с социалистическим миром. Устанавливаются первые контакты с Советом экономической взаимопомощи. В апреле 1978 г. было подписано первое торговое соглашение между ЕС и КНР.

1 января 1981 г. вступил в силу Договор о присоединении к ЕС Греции, которая стала десятым государством – членом ЕС.

Первые признаки активизации интеграционного процесса в самой Западной Европе появились в середине 1983 г. 17-19 июня на заседании Европейского совета в Штутгарте была подписана «торжественная декларация» о Европейском Союзе, в которой главы государств и правительств государств – членов ЕС подтвердили уже порядком подзабытую стратегическую цель европейской интеграции. Однако практическое движение вперед началось лишь с назначением председателем Европейской комиссии известного политического деятеля Франции, бывшего министра финансов этой страны Жака Делора. Возглавляемая им Комиссия приступила к исполнению своих обязанностей 7 января 1985 г.

Уже в июне 1985 г. новая Комиссия направила Европейскому совету Белую книгу «О завершении строительства внутреннего рынка». В ней содержалась всеобъемлющая программа реализации целей, поставленных еще в Римских договорах, – создание единого экономического пространства «четырех свобод». В этих целях предлагались конкретные сроки ликвидации физических, технических и фискальных барьеров в торговле между государствами-членами, гармонизации правил экономической деятельности, сближения законодательства и систем налогообложения, усиления сотрудничества в валютной области («Проект 92»). Для обеспечения необходимой нормативной базы государства-члены должны были внести поправки в основополагающие договоры.

В соответствии с предложениями Комиссии 17 февраля 1986 г. в Люксембурге и 28 февраля того же года в Гааге был подписан Единый европейский акт (ЕЕА), который вступил в силу 1 июля 1987 г. Опираясь на трудный, подчас мучительный опыт экономической интеграции в течение 30 лет после подписания Римского договора, руководители ЕС впервые дали точное определение пространства «четырех свобод» как единого пространства, без каких-либо внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, физических лиц, услуг и капиталов. Это пространство получило название Единого внутреннего рынка. Было решено завершить его создание к 31 декабря 1992 г. Принципиальное значение для успешного осуществления этой задачи имел переход к принятию всех решений на этот счет посредством квалифицированного большинства. Тем самым ни одна страна не имела более права вето в вопросах, относящихся к созданию Единого внутреннего рынка.

Римский договор был дополнен особыми разделами об экономическом и социальном сплочении, научных исследованиях и технологическом развитии, охране окружающей среды. Одновременно была создана договорно-правовая база межправительственного сотрудничества государств-членов в области внешней политики. Было законодательно установлено, что Европейский совет является неотъемлемой частью интеграционных структур и собирается не реже двух раз в год. Была усилена роль Европейского парламента в процессе законотворчества, расширены права Экономического и социального комитета, расширена сфера применения принципа квалифицированного большинства.

1 января 1986 г. произошло третье расширение Сообщества – его 11-м и 12-м членами стали Португалия и Испания.

В рамках «Проекта 92» Европейская комиссия во главе с Ж. Делором подготовила более 280 законопроектов и настойчиво проводила их через Совет и Парламент. Одновременно были разработаны и предложены и другие меры по углублению интеграции, выходившие за рамки строительства Единого внутреннего рынка. В частности, 24 октября 1988 г. Совет принял решение о дальнейшем развитии юридической системы и создании Суда первой инстанции Европейских сообществ.

Изменения, начавшиеся с принятием Единого европейского акта, к концу 1989 г. достигли определенной «критической массы», которая материализовалась в решениях очередного заседания Европейского совета в Страсбурге. Руководители государств – членов ЕС решили созвать новую межправительственную конференцию для подготовки поправок к основополагающим договорам, необходимых для создания Экономического и валютного союза. Они одобрили текст Хартии фундаментальных социальных прав трудящихся. Была подчеркнута необходимость усилить роль Европейского сообщества на международной арене, в частности в отношении стран Центральной и Восточной Европы. В развитие этого пункта ЕС взяло на себя роль координатора международной помощи Польше и Венгрии в рамках программы PHARE.

Официальные отношения между ЕС и странами Восточной Европы, в том числе и Советским Союзом, были установлены в 1988 г. после подписания Совместной декларации Европейского сообщества и Совета экономической взаимопомощи. Падение берлинской стены поставило Сообщество перед лицом новых сложных проблем. В частности, встал вопрос о порядке объединения ФРГ и ГДР и формах присоединения восточной части Германии к Сообществу. Этот вопрос был решен на внеочередном заседании Европейского Союза 28 апреля 1990 г. в Дублине.

По инициативе Сообщества 29 мая 1990 г. был учрежден Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). 15 июля 1991 г. Совет принял регламент об оказании технической помощи Советскому Союзу, который в дальнейшем послужил основой программы ТАСИС. 16 декабря были подписаны Европейские соглашения с Польшей, Венгрией и Чехословакией. Они не предусматривали вступление этих стран в Европейское сообщество. Впоследствии соглашения такого типа были заключены и с другими странами Центральной и Восточной Европы, включая и государства Балтии.