Глава 3. Федеративное устройство 2 page

3. Часть 3 комментируемой статьи касается порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации.

В связи с тем, что территория Федерации охватывает территорию ее субъектов, устанавливается особая процедура согласования территориальных изменений. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены лишь по их взаимному согласию, но с обязательным утверждением решения Советом Федерации.

Вопросы, касающиеся изменения границ, отражены также в республиканских конституциях и уставах других субъектов Федерации. Так, Конституция Коми гласит, что территория республики не может быть изменена без ее согласия (ст. 61). Конституция Дагестана устанавливает, что территория и границы республики могут быть изменены по волеизъявлению дагестанского народа (ст. 60).

Соглашение между субъектами Федерации об изменении их границ подлежит утверждению Советом Федерации (ст. 102 Конституции).

Территория России может быть изменена в результате присоединения к ней иностранного государства или его части в статусе республики, края, области, автономного округа. Территория субъекта Федерации может быть изменена в связи с образованием нового субъекта в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов. Эта процедура урегулирована Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г.*(37)

Такой порядок изменения границ между субъектами Федерации является гарантией целостности государственной территории России.

Статья 68

Настоящая статья определяет официальный статус русского языка как государственного, устанавливает соотношение государственных языков Федерации и ее субъектов, а также предусматривает сохранение и развитие языков всех этнических групп и народов, которые являются национальным достоянием Российского государства, важным элементом культуры, основной формой проявления национального и личностного самовыражения.

1. Государственный язык выполняет особую служебную роль, являясь символом государственного суверенитета и языком межнационального общения.

В России государственный язык - это язык работы высших органов государственной власти и местного самоуправления, делопроизводства и судопроизводства, Вооруженных Сил. На государственном языке осуществляется законотворчество, ведутся стенограммы заседаний парламента, правительства, других органов законодательной, исполнительной и судебной власти, публикуются официальные документы, нормативные правовые акты; проводятся выборы и референдумы. Государственный язык - это язык радиовещания и телевидения, большинства газет, вывесок, дорожных знаков, наименования городов, улиц, площадей. Знание государственного языка является условием принятия в гражданство России.

На русском языке ведется обучение в школах, вузах и техникумах России, других образовательных учреждениях.

Государственный язык - это всегда язык большинства населения, проживающего в стране, один из естественных национальных языков.

Ни один из языков, функционирующих в России, не в состоянии равнозначно заменить государственный язык.

Статус русского языка как государственного и одновременно языка межнационального общения обусловлен исторически, ибо Россия всегда была центром объединения народов, населяющих страну: Российскую империю, позднее РСФСР, ныне Российскую Федерацию.

2. Языковая политика в постперестроечной России основана на национально-русском двуязычии. Это означает признание престижности государственного языка, каковым является русский, сохранение и поддержку развития национальных языков народов России.

Республики в составе Российской Федерации могут устанавливать наряду с русским свои государственные языки. Это положение закрепляется в конституциях субъектов. В таких случаях в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации могут употребляться их государственные языки.

В республиках России федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации наряду с официальным опубликованием на государственном языке России могут публиковаться на государственных языках республик. Законы и иные нормативные правовые акты республик наряду с официальным опубликованием на государственном языке Федерации могут официально публиковаться и на государственных языках республик.

Как правило, статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Так, в Чеченской Республике - это чеченский язык; в Республике Саха - якутский; в Башкортостане - башкирский и т.п. В ряде республик со сложным полиэтническим составом населения статус официального получают два или более языка (Дагестан).

Признание государственного языка республики не должно служить основанием для дискриминации прав и свобод человека и гражданина.

3. Согласно части 3 комментируемой статьи все народы России имеют право на сохранение родного языка, его изучение и развитие. Языки народов России являются национальным достоянием государства и находятся под его защитой.

Никто не вправе устанавливать ограничения или привилегии при использовании того или иного языка, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Государство обеспечивает свободное пользование языками народов во всех сферах государственной и общественной жизни.

Недопустима пропаганда вражды и пренебрежения к любому языку, создание препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков.

Государство в лице высших органов государственной власти создает условия для сохранения и развития языков малочисленных народов и этнических групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований или проживающих за их пределами.

Государство не устанавливает нормативы использования языков народов в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности общественных объединений и религиозных организаций. Права граждан гарантируются независимо от знания языка.

Гражданам, проживающим на территории России, в соответствии с законом обеспечивается право пользования родным или любым другим языком; распространять информацию, иметь доступ к ней и обмениваться информацией на родном языке; свободно выбирать язык обучения и воспитания детей. Граждане обязаны бережно относится к языку как духовному приобретению народа, всемерно развивать родной язык, уважать национальные языки друг друга.

В Российской Федерации алфавиты государственного языка Федерации и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами.

Национально-языковая политика России полностью соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права. Так, ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает: "В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать ее религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком".

Статья 69

Настоящая конституционная норма содержит принципиальные гуманитарные положения о статусе национальных меньшинств и приоритетной роли международных актов в этой сфере.

Согласно Федеральному закону "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г. коренные малочисленные народы России - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.*(38)

Таким образом, для признания национальным меньшинством этническая общность должна:

1) осознавать себя национальным меньшинством, т.е. самоидентифицироваться в качестве таковой;

2) характеризоваться историческим единством;

3) обладать самобытной культурой, т.е. ярко выраженными культурными характеристиками;

4) иметь общий родной язык, т.е. культурно-лингвистическое единство;

5) иметь специфическую среду обитания, национальные промыслы, т.е. особое экономическое пространство;

6) характеризоваться социально-психологической общностью, т.е. способностью к проявлению общей воли во взаимодействии с институтами власти и другими этническим группами, стремлением к учреждению собственных национальных институтов власти;

7) иметь численность населения менее 50 тысяч человек.

Национальное меньшинство отличается от национальности, давшей имя государству или национально-государственному образованию, на территории которого проживает это меньшинство, национальными, языковыми и др. признаками.

Россия способствует гармонизации межнациональных отношений, удовлетворению специфических интересов каждой национальности.

Полиэтничность российского общества уникальна. Его своеобразие заключается не только в наличии более 140 наций, национальностей, но и в большой "амплитуде" их социально-экономического развития, необычайно сложном расселении этносов и этногрупп.

Конституция России относит к ведению федеральных органов государственной власти регулирование и защиту прав национальных меньшинств (п. "в" ст. 71), установление федеральных программ национального развития Федерации (п. "е" ст. 71). Одновременно защита прав национальных меньшинств (п. "б" ст. 72), защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м" ст. 72) отнесены к совместному ведению федеральных и региональных органов государственной власти.

Государство содействует развитию национальных обществ, культурных центров, фондов, ассоциаций, землячеств, деятельность которых не противоречит российскому законодательству. Россия берет на себя обязательство защищать права национальных меньшинств на своей территории, их исконную среду обитания, создавать малочисленным народам условия для национального, культурного и языкового развития.

Отечественное законодательство о статусе и защите прав национальных меньшинств базируется на международных нормах, соглашениях в рамках СНГ и межгосударственных договорах России о правах человека и защите прав национальных меньшинств. Это Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), признанная мировым сообществом эталоном демократизма; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Конвенция о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него (1948 г.); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.); Международная конвенция о пресечении преступлений апартеида и наказании за него (1973 г.); Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995 г.).

Международно-правовые акты о статусе национальных меньшинств дублируются на межгосударственном уровне при заключении многосторонних договоров и соглашений.

К национальным актам в сфере защиты прав национальных меньшинств кроме Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (1999 г.) следует отнести Федеральный закон "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" от 20 июля 2000 г. с изменениями и дополнениями от 21 марта 2002 г.*(39) Субъекты Федерации самостоятельно решают проблемы национальных меньшинств.

Статья 70

В настоящей статье определяются государственные символы России как суверенного государства. Норма имеет отсылочный характер, ибо описание этих символов и порядок официального использования установлен специальными федеральными конституционными законами. К числу государственных символов следует отнести также столицу государства.

1. Россия начала возрождение государственного суверенитета с деполитизации государственных символов. Указом Президиума Российской Федерации "О дне Государственного флага Российской Федерации" от 20 августа 1991 г. был восстановлен исторический российский трехцветный Государственный флаг. Ныне 22 августа отмечается как день Государственного флага России.*(40)

Статус Государственного флага Российской Федерации определяется Федеральным конституционным законом "О Государственном флаге Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. с изменениями и дополнениями от 9 июля 2002 г.*(41) Согласно этому закону Государственный флаг России поднят постоянно на зданиях Администрации Президента Российской Федерации; Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания; Правительства России; Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов России; Генеральной прокуратуры; Счетной палаты; резиденции Уполномоченного по правам человека; Центральной избирательной комиссии. Государственный флаг России также постоянно поднят на зданиях федеральных органов исполнительной власти, резиденциях полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также на зданиях органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

За границей российский флаг вывешивается на зданиях дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств России в иностранных государствах или при международных организациях в соответствии с правилами дипломатического протокола и традициями страны пребывания.

Государственный флаг России независимо от размера должен соответствовать его описанию. Субъекты Федерации могут иметь собственные флаги, что определено их конституциями, уставами и специальными законами. Государственный флаг России не может использоваться в качестве геральдической основы флагов субъектов Федерации, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, административно-территориальных образований.

Государственный герб России - это официальная государственная эмблема страны, символ государственного суверенитета.

Изображение Государственного герба и порядок его использования определен Федеральным конституционным законом "О Государственном гербе Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. с изменениями и дополнениями от 9 июля 2002 г. и 30 июня 2003 г. N 1-ФКЗ*(42)

Государственный герб России воспроизводит традиционную российскую символику. Он представляет собой изображение золотого двуглавого орла, помещенного на красном геральдическом щите, над орлом - три исторические короны Петра Великого (над головами - две меньшего и над ними - одна большего размера). В лапах орла - скипетр и держава, на груди на красном щите всадник, поражающий копьем сердце дракона. Двуглавость орла отражает Евразийское положение России (одна голова смотрит на Восток, другая обращена на Запад). Всадник, поражающий дракона, символизирует идею борьбы добра со злом, света с тьмой.

Государственный герб помещается на бланках федеральных законов, указов и распоряжений Президента, актах Правительства, решений органов судебной власти. Он воспроизводится на бланках и печатях Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства, высших органов судебной власти, Уполномоченного по правам человека, Центрального банка России, дипломатических представительств, консульских учреждений, на бланках и гербовых печатях иных органов государственной власти России, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния.

Государственный герб изображается на паспортах граждан России, орденах и медалях, денежных знаках, знаках различия военнослужащих.

Субъекты Федерации могут иметь собственные гербы.

Государственный гимн - это торжественное музыкальное произведение, символизирующее государство. Статус и текст Государственного гимна определен Федеральным конституционным законом "О Государственном гимне Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. с изменениями и дополнениями от 22 марта 2001 г.*(43)

При публичном исполнении Государственного гимна присутствующие заслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов.

Субъекты Федерации могут иметь собственные гимны.

Надругательство над флагом, гербом или гимном несовместимо с традициями уважения к истории Отечества, общепризнанными принципами морали. Лица, виновные в публичном осквернении государственных символов, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с российским законодательством.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет статус города Москвы как столицы России. В Москве находится резиденция Президента России, здесь работают Федеральное Собрание и Правительство РФ, центральные отраслевые органы исполнительной власти, высшие органы судебной власти, Генеральная прокуратура России, Центральный банк. В столице находятся представительства республик в составе Российской Федерации, краев, областей, города Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов. Столица является местом пребывания дипломатических представительств иностранных государств в России.

Статус столицы установлен Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" от 15 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 18 июля 1995 г.*(44)

Статья 71

Комментируемая статья посвящена предметам исключительного ведения Российской Федерации. Ее содержание следует рассматривать в тесной связи с положениями ст. 72, 73 и 76 Конституции РФ (см. комментарии к этим статьям), поскольку речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Формулировка "в ведении Российской Федерации находятся", по сути дела, означает, что соответствующие сферы и отрасли хозяйства страны, виды имущества, определенные виды деятельности, связанные, например, с обороной страны, обеспечением безопасности, установлением гражданства РФ и т.п., являются предметами государственного регулирования на федеральном уровне.

Рассмотрим эти предметы ведения.

а) Российская Федерация принимает свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином обществом и государством, форму государственного устройства России и характер ее взаимоотношений с другими суверенными государствами.

Пользуясь правом принимать свою Конституцию, Российская Федерация правомочна вносить в нее необходимые изменения. Однако если поправки к гл. 3-8 Конституции может принимать Федеральное Собрание, то вступают они в силу лишь после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. Поэтому можно утверждать, что вопрос о внесении изменений в гл. 3-8 Конституции входит в компетенцию не только Федерации, но и ее субъектов.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой федеральной правовой системы, важнейшим компонентом которой являются федеральные нормативные правовые акты. Сердцевину этих актов вместе с Конституцией Российской Федерации составляют ее законы - федеральные конституционные и федеральные законы. Верховенство Конституции и этих законов обеспечивает единство федеральной правовой системы, взаимосвязь и взаимодействие всех нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации.

Российская Федерация, как и любое другое государство, правомочна принимать свои законы и вносить в них необходимые изменения.

Принимая Конституцию и федеральные законы, Российская Федерация не может не проверять, как соблюдаются эти акты, как обеспечивается их верховенство на всей территории Федерации. Именно поэтому такой контроль является важной частью ее компетенции.

б) Федеративное устройство - понятие чрезвычайно широкое. Оно охватывает большой круг вопросов, часть из которых, несомненно, не может решаться исключительно Федерацией. Например, изменение статуса субъекта Федерации производится по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Однако, относя федеративное устройство к исключительному ведению Российской Федерации, Конституция имеет в виду то обстоятельство, что, во-первых, все основные вопросы федеративного устройства России могут решаться только на федеральном уровне. Во-вторых, порядок разрешения тех вопросов федеративного устройства, которые решаются Федерацией совместно с ее субъектами или даже субъектами Федерации самостоятельно, также определяется Федерацией. Так, хотя упоминавшееся уже ранее изменение статуса субъекта Федерации возможно лишь по взаимному согласию Федерации и ее субъекта, оно осуществляется "в соответствии с федеральным конституционным законом" (см. комментарий к ст. 66).

Что касается территории Российской Федерации, то она включает территории ее субъектов, сушу, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, которые образуют материальное содержание государственного суверенитета России. Территория Российской Федерации является пространственным пределом ее власти. На эту территорию распространяется суверенитет Российской Федерации. Поэтому все вопросы, связанные с территорией России, могут решаться только самой Россией, только с ее согласия.

Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Она устанавливает статус, режим и осуществляет защиту Государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа (см. комментарий к ст. 67).

в) В Российской Федерации человек, его права и свободы рассматриваются как высшая ценность. Уважение к личности и ее защита - неотъемлемый атрибут правового государства, его обязанность. Именно поэтому Конституция Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Федерации.

Отнесение этих вопросов к исключительному ведению Федерации не означает, разумеется, что ее субъекты в своих нормативных правовых актах вообще не вправе касаться этих вопросов. Наоборот, они могут расширять права и свободы по сравнению с тем, как они определены федеральным законодательством, но сужать их, ущемлять права граждан они не вправе.

Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является единое гражданство России. Вопросы российского гражданства регулируются Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Российская Федерация определяет принципы гражданства РФ и правила, регулирующие вопросы гражданства, основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства, порядок обжалования решений по вопросам гражданства (см. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации").

Российская Федерация осуществляет регулирование и защиту прав национальных меньшинств. Она защищает права национальных меньшинств от любых их нарушений, от кого бы они не исходили, и осуществляет регулирование этих прав в полном соответствии с нормами международного права. В Российской Федерации действует, в частности, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", который в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов (см. комментарий к ст. 69)

г) Важным компонентом конституционно-правового статуса Российской Федерации является наличие общих для всей Федерации органов государственной власти. Российская Федерация устанавливает систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (см. комментарий к ст. 11).

Российская Федерация определяет порядок организации и деятельности федеральных органов государственной власти (см. комментарии к ст. 81-93, 95-109, 110-117, 118-128) и осуществляет их формирование.

В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа России. Так, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации.

д) Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием федеральной государственной собственности. К объектам, являющимся исключительно федеральной собственностью в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", относятся объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие отраслей народного хозяйства, прочие объекты.

Статус земли, недр, вод, лесных и других федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. В федеральной собственности находятся земельные участки и другие природные объекты, предназначенные для обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных, внутренних и железнодорожных войск Российской Федерации, иных федеральных воинских формирований.

Российская Федерация определяет не только те объекты государственной собственности, которые относятся к федеральной собственности, но и порядок управления федеральной собственностью.

От имени Российской Федерации права собственника осуществляют федеральные органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 21 июля 1993 г. о внесении изменений и дополнений в упоминавшееся ранее постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г., управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, было возложено на Правительство Российской Федерации, которое могло делегировать министерствам и иным ведомствам указанные в постановлении полномочия в отношении подведомственных им объектов федеральной собственности. Конституция РФ (п. "г" ст. 114) определила, что Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью (см. комментарий к ст. 114). Дальнейшую конкретизацию эта конституционная норма нашла в Федеральном конституционной законе от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации". Ныне оно может также делегировать некоторые свои полномочия в этой сфере органам исполнительной власти субъектов Федерации в порядке, определяемом ст. 78 Конституции РФ и федеральным законодательством (см. комментарий к ст. 78).

Имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 294, 296 ГК РФ).

е) В соответствии с комментируемым пунктом данной статьи Российская Федерация устанавливает основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России. Таким образом, Федерация имеет возможность определять основные направления деятельности в этих сферах не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций различной подчиненности.

Свое отражение и конкретизацию политика Российской Федерации в указанных областях находит в федеральных целевых программах, которые определяют основные цели и задачи развития соответствующей отрасли или сферы экономики, экологии, социальной защиты населения, очередность и сроки исполнения намеченных мер, ресурсы, необходимые для этого, и т.п.

ж) Провозглашенное Конституцией единое экономическое пространство в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 8) немыслимо без единого рынка (что может быть обеспечено лишь установлением соответствующих федеральных правил), без единого финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, без единых основ ценовой политики. Именно поэтому все эти вопросы отнесены Конституцией к исключительному ведению Федерации.

Согласно Конституции в России установлена единая денежная единица, которой является рубль (см. комментарий к ст. 75). Естественно поэтому, что и денежная эмиссия должна быть сосредоточена в исключительном ведении Федерации. Конституция возлагает денежную эмиссию на Центральный банк Российской Федерации.

Реализация политики Российской Федерации в рассматриваемой сфере требует также наличия федеральных экономических служб, включая и федеральные банки.