Глава 3. Федеративное устройство 1 page

Статья 65

1. В отличие от ст. 5, закрепляющей все виды субъектов Федерации, комментируемая статья содержит перечень конкретных субъектов каждого вида, причем они перечисляются в алфавитном порядке (на основе алфавита русского языка - государственного языка Федерации).

Статья начинается с перечня республик в составе Российской Федерации. В СССР в составе Российской Федерации было 16 автономных республик. Последовательная демократизация всех сторон жизни России усилила стремление автономных республик к изменению их статуса в составе Федерации. Одни из них поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств, другие - о повышении формы их государственности. В некоторых автономных республиках усилились сепаратистские настроения, породившие даже требование о выходе из состава России (Чечня).

Учитывая все эти процессы, IV Съезд народных депутатов Российской Федерации в мае 1991 г. признал необходимым повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их названий слово "автономная". Тем самым было установлено новое официальное наименование этих республик - "республика в составе Российской Федерации". Наряду с этим правовой статус республик в составе Российской Федерации получили четыре бывшие автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская.

4 июня 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим законом образовал новую республику в составе Российской Федерации - Ингушскую Республику, выделив ее из состава Чечено-Ингушской Республики.

В результате всех этих преобразований в настоящее время в составе Российской Федерации находится 21 республика. Название каждой из них приводится в Конституции в варианте, определенном самой республикой, которая вправе самостоятельно решать вопрос о своем наименовании. Пользуясь этим правом, все республики за последние годы изменили свое наименование. Так, республика Горный Алтай переименована в Республику Алтай, Калмыцкая Советская Социалистическая Республика - в Республику Калмыкия, Марийская - в Республику Марий Эл, Чувашская - в Чувашскую Республику - Чувашия, Якутская - в Республику Саха (Якутия) и т.д. Следует отметить, что включение новых названий субъектов Федерации оформляется указами Президента РФ. Правомерность такой практики подтверждена Конституционным Судом РФ. В своем Постановлении от 28 ноября 1995 г. Конституционный Суд отметил, что изменения наименования субъектов Федерации (были перечислены все виды этих субъектов) в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент РФ использует полномочия, предусмотренные ст. 85 (ч. 1) Конституции РФ.

Вслед за республиками в комментируемой статье перечисляются все имеющиеся в составе Российской Федерации края (6), области (49), города федерального значения (2), Еврейская автономная область (единственная из пяти автономных областей имевшихся в составе РСФСР, не преобразованная в республику), а также автономные округа (10).

В таком порядке в комментируемой статье перечисляются все 89 субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (ст. 137) предусматривает, что в случае изменения наименования любого субъекта Федерации новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции.

Включение названия субъекта Федерации в комментируемую статью имеет важное юридическое значение. Оно служит правовым основанием для использования этим субъектом своих конституционных прав (таких, например, как право законодательной инициативы, право на вхождение в Совет Федерации двух представителей и т.п.).

2. Часть вторая комментируемой статьи предусматривает возможность увеличения числа субъектов Российской Федерации. Такая возможность может быть реализована двумя способами: путем принятия в состав Российской Федерации нового субъекта, т.е. иностранного государства или его части; путем формирования такого субъекта внутри Российской Федерации, например, путем объединения имеющихся в ее составе субъектов. Любые варианты реализации возможности увеличения числа субъектов Российской Федерации могут осуществляться только в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется на добровольной основе. При этом должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.

В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть. Это принятие осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с соответствующим иностранным государством.

Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или части и заключения соответствующего международного договора является данное иностранное государство. Президент Российской Федерации после поступления такого предложения уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Рассмотрение предложения и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации".

После подписания международного договора Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации этого договора.

В случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации, этот договор вносится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

Федеральный закон о ратификации международного договора и Федеральный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта принимаются обеими палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вступает в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства международного договора.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации. Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации

Президент Российской Федерации уведомляет о получении предложения Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Официальные данные о результатах референдумов представляются Президенту Российской Федерации. Если на референдумах были приняты соответствующие решения, Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.

Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции Российской Федерации.

Статья 66

1. Согласно комментируемой статье статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответствующей республики. Таким образом, Конституция РФ устанавливает конституционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами - республиками в составе Российской Федерации. А это означает, что находящиеся ее составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами.

Другое дело - многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении предметов ведения и полномочий между их органами. Именно таким соглашением является Федеративный договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, одобренный постановлением Съезда народных депутатов РФ 10 апреля 1992 г.. Сегодня этот Договор (с последующими изменениями и дополнениями) в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, наряду с Конституцией РФ регулирует отношения Российской Федерации с республиками, его подписавшими.

Таким соглашением является, например, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" (с последующими изменениями и дополнениями). Аналогичные договоры в настоящее время подписаны Российской Федерацией с рядом других республик.

Цель таких договоров состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих субъектов, уже определенный Конституцией Российской Федерации, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации полномочий как Федерацией, так и республиками. Эти договоры позволяют повысить уровень взаимоотношений Российской Федерации с ее субъектами, стабилизировать политическую обстановку в них. Сегодня многие из этих договоров прекратили свое действие. В соответствии с Федеральным законом от 04.07.2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" договоры, действующие на день вступления в силу настоящего Закона, подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу данного Закона. А действующие соглашения при тех же условиях подлежат утверждению постановлением Правительства РФ. Не утвержденные договоры и соглашения прекращают свое действие по истечении установленного срока.

Определяемый федеральной Конституцией и конституцией республики ее конституционно-правовой статус в составе Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что республика является государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется далее тем, что каждая республика имеет свою территорию. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) устанавливает, что территория республики принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Пределы территории республики определяются административной границей республики.

Республика имеет административную внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов Российской Федерации. Она может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств. Внешняя граница республики является вместе с тем Государственной границей Российской Федерации.

Территория республики - пространственный предел ее власти. Власть высших органов государственной власти республики распространяется на всю территорию республики.

Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами Российской Федерации, согласно ст. 67 Конституции РФ, могут быть изменены с их взаимного согласия. В конституции республики устанавливается порядок выражения такого согласия. Например, в соответствии с Конституцией Республики Бурятия (ст. 60) изменение территории республики осуществляется путем референдума. При этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании.

Конституционно-правовой статус республики характеризуется также тем, что каждая республика имеет свою правовую систему, которая включает конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, с другими ее субъектами, с зарубежными странами, а также акты о делегировании полномочий.

Каждая республика принимает свою конституцию, которая законодательно закрепляет основы ее конституционного строя; права, свободы и обязанности человека и гражданина в республике; государственно-правовой статус республики; систему, принципы организации и деятельности, а также компетенцию законодательных, исполнительных и судебных органов республики и органов местного самоуправления.

Конституции республик принимаются ими самостоятельно в порядке, установленном самой республикой, и не нуждаются в последующем их утверждении органами государственной власти Российской Федерации. Так, согласно Конституции (Основному закону) Республики Алтай (ст.ст. 66, 170), принятие Конституции Республики Алтай и внесение в нее изменений и дополнений относятся к ведению Государственного Собрания Республики.

Органы государственной власти республики в пределах своих полномочий самостоятельно разрабатывают и принимают и другие республиканские нормативные правовые акты.

Законы республик, принятые в пределах их полномочий, на территории соответствующих республик обладают верховенством и обязательны к исполнению всеми юридическими и физическими лицами.

Будучи относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционно-правовую систему в качестве ее составной части. Поэтому конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (принятым в пределах полномочий Российской Федерации). В случае противоречия между федеральным законом и актом, принятым в республике, действует федеральный закон. Вместе с тем в случае противоречия между федеральным законом, изданным вне пределов полномочий Российской Федерации, и нормативным правовым актом республики, принятым в пределах собственных полномочий республики на основании ст. 73 Конституции РФ, действует нормативный правовой акт республики.

Законодательный (представительный) орган республики в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации. Республика вправе участвовать в разработке федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и республик.

В случае нарушения федеральными властями прерогатив республики в области нормотворческой деятельности она вправе обратиться за защитой своих интересов в Конституционный Суд Российской Федерации.

Республика самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя, с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, определяет систему органов государственной власти республики.

Каждая республика имеет свой представительный (законодательный) орган (парламент), высший исполнительный орган государственной власти во главе с высшим должностным лицом - Президентом либо иным по наименованию руководителем указанного высшего исполнительного органа, свое правительство, вправе учреждать свой Конституционный Суд. В республике действуют федеральные суды общей юрисдикции во главе с Верховным Судом республики и федеральный арбитражный суд. Судами республики как субъекта Федерации являются мировые судьи. Систему органов прокуратуры в республике возглавляет ее прокурор, подчиненный Генеральному прокурору Российской Федерации.

При Президенте РФ или Правительстве РФ имеются постоянные представительства республик. Их главная задача состоит в координации взаимодействия республиканских правительств с Администрацией Президента Российской Федерации и Правительством РФ.

Конституционно-правовой статус республики характеризуется наличием республиканской собственности. Она включает земельные участки, объекты лесного и водного фонда, фонда недр, растительного и животного мира, другие природные богатства, находящиеся на ее территории, а также памятники истории культуры и иные ценности республиканского значения. Эти объекты используются в целях обеспечения материальных и духовных потребностей народов республик.

Вопросы владения, пользования и распоряжения указанными объектами регулируются законодательством Российской Федерации и законодательством республик.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 68), республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (см. комментарий к ст. 68).

Республики обладают международной правосубъектностью. Они вправе выступать в качестве участников международных отношений и внешнеэкономических связей, подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами, открывать зарубежные представительства, участвовать в деятельности международных организаций. Так, Конституция Республики Дагестан (ст. 66) устанавливает, что республика является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, вступает в отношения с другими государствами, заключает договоры и обменивается представительствами, участвует в деятельности международных организаций.

Однако международная правосубъектность республики ограничена. Она не может противоречить Конституции и законам Российской Федерации, Федеративному договору. Координация деятельности в этой сфере осуществляется федеральными органами государственной власти, в частности, Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Наконец, одним из элементов конституционно-правового статуса республик является их право на государственную символику, включающую Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн, а также на столицу.

Каждая республика самостоятельно утверждает свой Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн, т.е. официальные символы государства, выражающие его самобытность и исторические традиции народов, населяющих эти республики.

2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и собственным учредительным актом субъекта Федерации - уставом, принимаемым его законодательным (представительным) органом.

Устав закрепляет правовой статус соответствующего субъекта Федерации, организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности, административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления. Так, в Уставе Краснодарского края содержатся преамбула, разделы о Краснодарском крае в составе Российской Федерации; об организации государственной власти; о законодательстве; о собственности и основах экономической деятельности; о местном самоуправлении; заключительные положения.

Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Федерации могут быть изменены с их согласия.

Каждый из упомянутых субъектов Российской Федерации образует органы законодательной и исполнительной власти, которые действуют на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, а также уставов края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и законов этих субъектов.

Указанные субъекты Федерации вправе иметь свою символику. Так, согласно Уставу Иркутской области (ст. 68), область имеет свой герб и флаг, утверждаемые Собранием области. Порядок использования официальной символики определяется законом области.

Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, городами федерального значения, а также республиками, автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Координация международных и внешнеэкономических связей этих субъектов Федерации осуществляется федеральными органами государственной власти.

Конституция Российской Федерации обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в решении вопросов, отнесенных к компетенции Федерации. Представители от этих субъектов Федерации входят в состав Совета Федерации Федерального Собрания России. Законодательные органы этих субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, законодательные органы и администрация этих субъектов Федерации вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проекты актов, принятие которых относится соответственно к компетенции Президента и Правительства.

Края, области, автономная область и автономные округа имеют свои административные центры.

3. Как уже отмечалось, статус автономной области и автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом автономной области, автономного округа. Вместе с тем в комментируемой статье Конституции предусматривается возможность принятия федерального закона об автономной области, автономном округе по представлению законодательных и исполнительных органов власти автономной области, автономного округа.

Тем самым сохраняется традиция, заложенная предыдущими Конституциями России, которые предусматривали необходимость принятия законов (положений) о каждой из этих автономий по представлению соответствующего органа государственной власти автономной области, автономного округа.

В настоящее время федеральные законы об автономной области и автономных округах не приняты.

4. До 1990 г. все автономные округа находились в составе краев или областей России. Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР" автономным округам была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Федерации через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался только один из десяти автономных округов - Чукотский автономный округ, который в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. входит непосредственно в состав Российской Федерации.

Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев или областей, определяются уставами этих краев, областей и уставами соответствующих автономных округов. Так, в Уставе Иркутской области (гл. 6) указывается, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ находится в составе Российской Федерации, является ее субъектом и входит в Иркутскую область. Область строит свои взаимоотношения с этим автономным округом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, своим уставом, а также принятыми договорными обязательствами с учетом взаимных интересов. Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу гарантируется представительство в Собрании области. Органы государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по соглашению с органами государственной власти области могут передавать последним осуществление части своих полномочии. Законы области в сфере полномочий, переданных автономными округами в соответствии с двусторонними соглашениями, являются обязательными для исполнения на территории Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Комментируемая статья предусматривает также возможность регулирования отношений автономных округов, входящих в состав края или области, договорами между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Наряду с этим предусматривается возможность регулирования этих отношений федеральным законом. Однако до сих пор такого рода федеральных законов нет.

5. Субъекты Российской Федерации не вправе в одностороннем порядке изменять свой конституционно-правовой статус. Вместе с тем статус субъекта Федерации не может быть изменен без его согласия. В соответствии с комментируемой статьей статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Федерации и ее субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Хотя такой закон еще не принят, в конституциях некоторых республик определен порядок выражения согласия республики на изменение ее конституционно-правового статуса. Так, согласно Конституции Республики Тыва (ст. 1), изменение конституционно-правового статуса республики осуществляется на основе волеизъявления двух третей граждан республики, обладающих избирательным правом, и в соответствии с принятым соответствующим законом республики.

Согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 60), изменение государственно-правового статуса республики осуществляется путем референдума. При этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе больше половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании.

В некоторых уставах других субъектов Федерации также устанавливается порядок выражения согласия на изменение их статуса. Так, согласно уставу Краснодарского края (ст. 16), лишение края статуса субъекта Российской Федерации возможно только на основе Конституции Российской Федерации и Федеративного договора при условии одобрения соответствующего решения на краевом референдуме.

Статья 67

Настоящая статья посвящена проблемам государственной территории России и ее субъектов.

1. Государственная территория - это часть земного шара, которая принадлежит определенному государству. Территория - неотъемлемый признак государства, пространственный предел его юрисдикции.

Суверенитет России распространяется на всю ее территорию в рамках Государственной границы. Государство распоряжается своей территорией абсолютно самостоятельно. Территориальное верховенство - это полная и исключительная власть государства в пределах своей территории. Однако использование государством своей территории не является юридически неограниченным. Государство обязано распоряжаться территорией только в интересах проживающего на ней населения.

Территория Российской Федерации включает в себя территории ее 89 субъектов. Каждый субъект Федерации обладает собственной территорией, которая является неотъемлемой частью территории России. В конституциях и уставах субъектов констатируется, что их территория не может быть изменена без согласия субъекта.

Следует различать сухопутную, водную и воздушную территорию государства.

Сухопутной территорией России является вся суша, находящаяся в пределах государственной границы. Водная территория включает внутренние воды и территориальное море (территориальные воды). Находящиеся под сухопутной и водной территорией России недра также входят в состав ее территории. Воздушную территорию России составляет ее воздушное пространство, находящееся в пределах сухопутных и воздушных границ.

За пределами национальной территории государств мира находится открытое море, Арктика и Антарктика, воздушное пространство над ними, космос. Эти пространства составляют достояние народов мира, использование которых регулируется нормами международного права. Суверенитет государств не распространяется на объекты, находящиеся вне Земли (например, Луну, Марс и другие планеты).

2. Суверенитет России распространяется на континентальный шельф и исключительную экономическую зону.

Под континентальным шельфом государства понимается морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределами его территориальных вод на всем естественном продолжении сухопутной территории государства до внешней границы подводной окраины материка, но не менее, чем на 200 морских миль.

В исключительной экономической зоне действуют нормы, относящиеся в режиму открытого моря (свобода судоходства, полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов).

Согласно нормам международного права никто не вправе насильственно лишать государство принадлежащей ему территории. Государственная территория, земля с ее недрами не может использоваться иностранными государствами, физическими и юридическими лицами в промышленных целях без согласия территориального суверена.

Date: 2015-09-03; view: 317; Нарушение авторских прав