История становления и развития института права жалобы в российском праве

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных норм, регулирующих вопросы применения права на обжалование решений, действий (бездействий) таможенных органов и их должностных лиц, а именно: порядка обжалования, сроков подачи и рассмотрения жалобы, формы и содержания жалобы и др., целесообразно остановиться на некоторых общих положениях теории и истории развития института жалоб и обращений физических и юридических лиц в российском праве.

Становление института права граждан на обращение имеет свою богатую историю и традиции. С известной мерой условности можно выделить два этапа в этом направлении.

На первом этапе, в допетровский период, формировалось само право на обращение, определились субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. XIV - XV в.в. – период складывания Русского централизованного государства. Вместе с созданием государственных учреждений появились письменные обращения в них частных лиц^[3].

Судебник 1497 года предоставил право, говоря современным языком, обращаться с челобитными вплоть до самого государя. В Судебнике 1550 года регламентация по данному вопросу была уточнена и конкретизирована[4]. Именно письменные обращения частных лиц в этот период и получили данное название «челобитная». Указанный Судебник 1550г. возлагает на высших должностных лиц центральной администрации обязанность рассматривать все дела «жалобщиков своего приказу», докладывая о наиболее важных челобитных царю.

Важным правовым актом, касающимся рассматриваемого института, было Соборное уложение 1649 года⁵, В нем устанавливалась субординация подачи челобитных. Такой орган управления, как приказ стал обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду государя. Только при отказе принять челобитную или в случае и не решения принятого дела жалобщик имел право обратиться непосредственно к государю.

Таким образом, уже в то время челобитные были важным каналом обратной связи от тех или иных слоев населения к органам власти и должностным лицам.[5] Хотя большинство челобитных содержали частные жалобы на произвол и самоуправство государственных чиновников и представителей правительственного класса, некоторые из них, тем не менее, легли в основу нормативных актов, изданных в период расцвета абсолютизма. Так, H.A. Воскресенский среди источников петровской Табели о рангах называет, в первую очередь, русскую практику, потом челобитные, и лишь на третьем месте находится, по его мнению, иностранное законодательство[6].

Именной указ Петра 1 от 27 апреля 1722 г., «Должность Сената» конкретизировал работу с челобитными, а также им была образована впервые служба по работе с этими документами. Важная роль челобитных в обеспечен ни деятельности государственной власти настоятельно требовала упорядочения производства содержащихся в них вопросов. Не случайно 14 нюня 1763 г., Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя, в соответствии с которым статс-секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц – жалобы по поводу действий административных органов, специальные обращения «в собственные руки».[7] Дела, подлежащие судебному разбирательству, возвращали просителям для передачи в суд. Следовательно, данным актом в России было впервые введено разделение обращении, поданных в государственные органы, для их рассмотрения в административном или судебном производстве.

В последствии при царствовании Александра I в работе с прошениями также были проведены серьезные изменения, Манифестом 1 января 1810 г., учреждался Государственный Совет, в котором создавались Комиссия составления законов. Комиссия прошений. Государственная канцелярия.

Комиссия прошений занималась тремя видами обращений – жалобы, прошения наград и милостей, проекты. Был предусмотрен особый порядок производства по каждому виду обращений как по форме, так и по существу вопроса. Манифест устанавливал также перечень обращений, которые не подлежали рассмотрению Комиссией. К ним относились повторные обращения, по которым уже был дан отказ, жалобы на решения, утратившие силу, а также анонимные обращения[8]. Далее Указом от 21 марта 1890 г. была создана Канцелярия его императорского величества по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых. Затем было создано Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на решения департаментов Сената, оно готовило заключения об их отклонении или внесении на рассмотрение общего собрания Сената[9].

В 1905 г. Указом императора Николая II от 18 февраля 1905 г. право подачи прощений было предоставлено всем гражданам России без исключения. Однако нормы данного акта не вошли в текст основных государственных законов и не стали конституционными[10].

На всём протяжении дореволюционного периода процессу просительного документирования уделялось постоянное внимание, о чем свидетельствует увеличивающееся количество законодательных актов, распоряжений, инструкций, определяющих как форму документов, так и порядок работы с ними[11].

После Октябрьской революции все ранее действовавшие правила о рабо­те с прошениями были отменены. Органами государственной власти Советской России принимались решения и создавались специальные службы и бюро по работе с жалобами. Был организован контроль за соблюдением права рабочих и крестьян на обращение. Следует отметить, что в первых советских конституци­ях право на обращение в органы государственной власти зафиксировано не бы­ло, и оно продолжало регулироваться постановлениями правительства и други­ми подзаконными актами.[12] Долгое время право граждан на обращения регули­ровалось постановлениями ЦИК СССР от 13 апреля 1933 г. и от 14 декабря 1935 г., а так же постановлениями ЦК КПСС. 12 апреля 1968 г. Президиумом Верховного Совета СССР был принят Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлении и жалоб граждан».[13] Данным актом были учтены происшедшие политические и социально – экономические изменения в государстве, что естественным образом отразилось на построении работы с обращениями граждан.

Можно отметить, что в Конституции СССР 1977 года было впервые за­креплено право граждан на обращение. Согласно ст. 49 данной конституции, граждане имеют право вносить в государственные органы и общественные ор­ганизации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостат­ки в работе. Таким образом, институт права на обращение приобрел конститу­ционный характер, стал конституционным правом на непосредственное участие граждан в управлении государственными делами. Следует отметить, что исходя из указанной конституционной нормы, можно сделать вывод о том, что она су­зила предмет обращений граждан, так как речь в ней шла лишь о предложениях в адрес органов государственной власти и общественных организаций по улучшению их деятельности. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 ап­реля 1968 года, где было предусмотрено рассмотрение государственными орга­нами жалоб граждан, входил в противоречие с конституционными нормами, так как в Конституции СССР такое право не было предусмотрено в принципе.

После того, как Конституция 1977 года вступила в силу, закон о порядке рассмотрения писем, жалоб и заявлений граждан принят не был.

В 1993 году была принята новая Конституция Российской Федерации, где в ст. 33 было закреплено: «Граждане Российской Федерации имеют право об­ращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обраще­ния в государственные органы и органы местного самоуправления». Таким об­разом, речь идет о всех видах обращений в те органы, которые обязаны с одной стороны предоставлять возможность для тех граждан, которые обратились, в тоже время эти органы обязаны защищать законные интересы этих граждан.

Кроме того, процессы демократизации политического режима государст­ва и, соответственно, определенное расширение социальных возможностей личности, которые были вызваны объективными изменениями, происходящими в экономике России, нашли также воплощение в принятии Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод человека.

Тенденция роста значения прав и свобод человека в системе отношений, существующих в обществе, не является специфической, свойственной только Российской Федерации. Подобные процессы происходят во всем мире с начала 50-х годов XX века. Их нельзя объяснить лишь как следствие каких-либо над­строечных процессов (например, деятельности правозащитных организаций и движений). Изменение правовой природы Конституции является объективной необходимостью, оно обусловлено экономическими процессами. По мере уп­рочения товарного производства расширяется сфера свободы личности, а зна­чит. развивается система прав и свобод личности и механизмы их охраны и за­шиты[14]. Как справедливо отмечают В.О. Лучин и О.П. Доронина обще-социальная функция права состоит в том, что оно очерчивает область свободы субъек­тов, а поскольку государство по своей социальной природе представляет собой механизм охраны правового порядка, постольку оно вынуждено признавать права и свободы, возникающие в процессе общественного развития, санкцио­нировать их законом и судом, брать под свою защиту.

Таким образом, происходят изменения в общественном и государствен­ном строе, которые с необходимостью отражаются в Конституции и тем самым обусловливают изменение ее правовой природы[15], а также правовой природы актов, принятых на се основе. Следовательно, наличие у граждан и организаций фактического и юридического права обращаться с различного рода жалобами и иными посланиями к органам государственной власти и, самое главное, нали­чие юридических последствий подобных обращений в виде удовлетворённых легитимных просьб граждан и юридических лиц является одной из характери­стик уровня развитая демократии в стране и атрибутивным свойством полити­ческого режима[16].

Раскрывая содержание правовой природы жалоб и обращений юридиче­ских и физических лиц, можно отметить, что долгое время в нашей стране пре­валировал исключительно административный подход к понятию «обращение гражданина».

Впервые такое понятие нашло законодательное закрепление в Преамбуле Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года (в редак­ции от 4 марта 1980 года) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Там указывалось, что обращение гражданина в государствен­ные органы с предложениями, заявлениями, жалобами – важное средство укре­пления связей государственного аппарата с населением, существенный источ­ник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопро­сов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства[17].

В этой связи следует отметить, что в российской юридической науке обращения граждан обычно рассматриваются с точки зрения теории управления в качестве одной из форм обратной святи между государственным и органами и гражданином как членом общества, служащей каналом передачи информации от объекта управления к субъект управления.[18] Представляется, что данное утверждение верно в отношении части обращений граждан и юридических лиц, но жалобы содержат также требование физического и юридического лица о реализации или восстановлении его субъективных прав, которое направлено государственным органам или должностным лицам. Соответственно, можно утверждать, что такие обращения имеют целью не только непосредственное участие физического и юридического лица в управлении делами государства и общества посредством предоставления определённой информации органам государственной власти, но целью также является и обеспечение реализации и зашиты субъективных прав и законных интересов указанных лиц.