Правовое регулирование противодействия коррупции в Российской Федерации

Правовую основу противодействия коррупции правоохранительными органами Российской Федерации составляют Конституция, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты.

Международное законодательство, в той или иной степени регламентирующее вопросы противодействия коррупции, достаточно обширно и включает около 60 различных нормативных правовых актов (далее – НПА). Однако практический интерес, отвечающий целям данной работы, представляют лишь наиболее значимые основополагающие международные документы, ратифицированные Российской Федерацией.

Все международные НПА о противодействии коррупции могут быть классифицированы на четыре группы:

1) правовые акты Организации Объединенных Наций;

2) правовые акты Совета Европы;

3) правовые акты Содружества Независимых Государств;

4) двусторонние правовые акты.

Правовые акты Организации Объединенных Наций составляют основу правового регулирования противодействия коррупции. В их числе следует отметить, прежде всего, Конвенцию ООН против коррупции (далее – Конвенция ООН), принятую Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Россия подписала Конвенцию ООН в 2003 г. (распоряжение Президента Российской Федерации от 06.12.2003 № 581-рп), ратифицировала с заявлениями в 2006 г. (Федеральный закон от 08.03.2006 № 40-ФЗ), для России Конвенция ООН против коррупции вступила в силу с 8 июня 2006 г.[90]

Данная Конвенция представляет собой довольно обширный документ, включающий преамбулу и 71 статью, изложенные в 8 разделах: общие положения, меры по предупреждению коррупции, криминализация и правоохранительная деятельность, международное сотрудничество, меры по возвращению активов, техническая помощь и обмен информацией, механизмы осуществления, заключительные положения.

Понятие коррупции в Конвенции ООН не раскрыто. Определение коррупции и коррупционных правонарушений оставляется на усмотрение государств, подписавших конвенцию. Анализ положений Конвенции ООН позволяет сделать вывод в том, что коррупция в данном случае понимается достаточно широко, примерно так, как это предусмотрено в действующем российском законодательстве. Вместе с тем государства-участники вправе определять коррупцию и в более узком смысле. В любом случае к коррупции относятся умышленные деяния, совершаемые публичным должностным лицом, в том числе подкуп, злоупотребление служебным положением, хищение с использованием служебного положения, незаконное обогащение, с использованием служебного положения, отмывание доходов от преступления, воспрепятствование осуществлению правосудия и др. Государства-участники могут расширить список коррупционных преступлений, установить ответственность за коррупционные преступления в частном секторе, определять ответственность за коррупцию юридических лиц.

После принятия Конвенции ООН против коррупции менее значимую роль стали играть принятые ранее международные правовые акты ООН о противодействии коррупции, однако они по-прежнему сохраняют юридическую силу. В их числе Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях, принятая 16 декабря 1996 г. Резолюцией 51/191 на 86-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, и Рекомендации относительно международного сотрудничества в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития (Далее – Рекомендации), приняты 14 декабря 1990 г. Резолюцией 45/107 на 68-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН. Данные НПА носят в большей степени декларативный характер, объявляя проблему противодействия коррупции одним из наиболее приоритетных направлений деятельности государств. Подписавшие страны обязуются криминализировать коррупционные деяния и осуществлять международное сотрудничество по их предупреждению.

В ст. 8 Рекомендаций указано, что, поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и группы лиц, в высшей степени важно, чтобы все государства:

a) проанализировали адекватность своего уголовного законодательства, включая процессуальные нормы, с тем, чтобы реагировать на все виды коррупции и соответствующие действия, способствующие или содействующие коррупции, и применили санкции, которые обеспечат надлежащее сдерживание;

b) разработали административные и регулятивные механизмы для предупреждения коррупции или злоупотребления властью;

c) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц;

d) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции;

e) приняли надлежащие меры в отношении предприятий, причастных к коррупции.

Помимо отмеченных правовых актов ООН вопросы противодействия коррупции затрагиваются также в некоторых документах ООН, посвященных противодействию другим видам преступности.

Так, Конвенция против транснациональной организованной преступности,[91] принятая в г. Нью-Йорке 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН, обязывает все подписавшие ее государства криминализировать коррупцию (ст. 8) и предпринимать законодательные, административные или другие эффективные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее (ст. 9).

В Декларации о преступности и общественной безопасности, принятой 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/60 на 82-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, государства-члены соглашаются «вести борьбу с коррупцией и взяточничеством и запретить их, поскольку они подрывают правовые устои гражданского общества путем применения соответствующих внутригосударственных законов против такой деятельности. С этой целью государства-члены соглашаются также рассмотреть вопрос о разработке совместных международных мер для борьбы с коррупцией, а также о накоплении технического опыта для предупреждения коррупции и борьбы с ней» (ст. 10).

Статья 7 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН определяет, что «любой акт коррупции, как и любое другое злоупотребление властью, несовместимы со служебным статусом должностного лица по поддержанию правопорядка. К любому должностному лицу по поддержанию правопорядка, совершившему акт коррупции, закон должен применяться в полной мере, поскольку правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если они не могут или не хотят обеспечивать соблюдение законности их собственными должностными лицами и в рамках их собственных учреждений».

В числе наиболее значимых правовых актов Совета Европы антикоррупционной направленности следует отметить, прежде всего, Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (Criminal Law Convention on Corruption, ETS № 173), принятую в г. Страсбурге 27 января 1999 г., подписана Россией в 1999 г. (распоряжение Президента РФ от 25.01.1999 № 18-рп), ратифицирована в 2006 г. (Федеральный закон от 25.07.2006 № 125-ФЗ). Вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.[92] В настоящее время в Конвенции, вступившей в си­лу 1 июля 2002 года, участвует 43 государства (42 государства — члена Совета Европы, а также Республика Беларусь). В соответствии с разделом III Конвенции полномочия по контролю за ее выпол­нением возлагаются на Группу государств против коррупции (ГРЕКО), которая яв­ляется ее контрольным механизмом.

В данной Конвенции устанавливаются основные принципы, понятия, механизмы, направления и меры по борьбе с коррупцией, основы криминализации деяний, признаваемых коррупционными, а также вопросы сотрудничества государств в сфере противодействия коррупции.

В феврале 2007 г. Россия официально стала членом международной организации ГРЕКО (GRECO) – Группа государств против коррупции. Группа государств против коррупции была учреждена в 1999 г. Советом Европы для мониторинга государств на предмет соответствия антикоррупционным стандартам организации.[93] Участниками ГРЕКО могут быть не только члены Совета Европы, но любое государство, присоединившееся к соглашению по ГРЕКО, а также участники Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.

В настоящее время членами ГРЕКО являются 47 государств (46 европейских и США). Входящие в эту группу государства присоединились к основополагающим международным антикоррупционным конвенциям. Помимо этого, приняты и другие правовые акты. Так, Рекомендация № Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний, принятая 8 апреля 2003 г. на 835-ом заседании представителей министров, предусматривает определенные меры, направленные на борьбу с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний.

Следует отметить, что некоторые НПА Совета Европы, направленные на противодействие коррупции, не были подписаны Российской Федерацией или до настоящего времени не ратифицированы. Среди них Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174), заключена в г. Страсбург 4 ноября 1999 г. Она устанавливает, что государства, ее подписавшие, обязуются предусмотреть в своем национальном законодательстве «эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность получения компенсации за ущерб».

В 2003 г. в г. Страсбурге был принят Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, который является составной частью данной конвенции и посвящен вопросу противодействия коррупции третейских судей (арбитров). Россия подписала Дополнительный протокол 7 мая 2009 г. с заявлением (Распоряжение Президента РФ от 16.03.2009 № 158-рп), однако по состоянию на 1 июля 2010 г. он остается не ратифицированным Россией, и соответственно, в силу для России не вступил.

Наиболее значимымиправовыми актами Содружества Независимых Государств о противодействии коррупции являются Модельный закон о борьбе с коррупцией, принятый в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. Постановлением 13-4 на 13-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ; Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятый в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. Постановлением 22-15 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ; Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств-участников СНГ в борьбе с коррупцией (далее – Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур), заключено в г. Астана 25 апреля 2007 г. и др.

Данными НПА закладываются основы антикоррупционной политики государств-участников СНГ, определяются базовые понятия, принципы и приоритеты, предусматриваются меры предупреждения коррупции и виды ответственности за коррупционные деяния, устанавливаются формы сотрудничества и порядок взаимодействия правоохранительных органов государств СНГ при осуществлении мер, направленных на противодействие коррупции.

В правовых актах Содружества Независимых Государств содержатся различные подходы к определению понятия коррупции. В Модельном законе о борьбе с коррупцией, например, коррупция, по существу, сводится к даче и получению взятки. Так, п. 1 ст. 2 данного закона гласит, что: «коррупция (коррупционные правонарушения) – не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем про­тивоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ».

Вместе с тем в принятых позднее нормативных актах содержится более полное понимание коррупции. В частности, в Соглашении о сотрудничестве генеральных прокуратур под коррупцией подразумеваются коррупционные деяния – коррупционные правонарушения и коррупционные преступления, определение которых дается, в свою очередь, в ст. 2 Соглашения:

коррупционное правонарушение – это «не влекущее уголовной ответственности нарушение существующего порядка несения службы и исполнения своих профессиональных обязанностей, допущенное лицами, которые национальным законодательством государств Сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, если такое нарушение содержит признаки коррупции, а равно невыполнение ими запретов, правил, установленных национальными нормативными правовыми актами»;

коррупционное преступление – это «совершение лицами, которые нацио­нальным законодательством государств Сторон отнесены к категории долж­ностных лиц или приравненных к ним, умышленного уголовно наказуемого деяния с использованием своего статуса, статуса представляемого ими ор­гана, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, если такое деяние содержит признаки коррупции».

В ст. 4 соглашения перечислены основные виды коррупционных деяний (преступлений или правонарушений): получение взятки; дача взятки; злоупотребление властью или служебными полномочиями; служебный (должностной) подлог; хищение путем злоупотребления служебными полномочиями; а равно присвоение или растрата чужого имущества, совершенные с использовани­ем своего служебного положения, а также иные деяния соответствующие критериям указанного соглашения и предусмотренные национальными законодательствами государств-участников СНГ.

Двусторонние правовые акты, заключенные Российской Федерацией с иными государствами, также играют немаловажную роль в деле противодействия коррупции. На настоящий момент Правительством Российской Федерации и отдельными правоохранительными органами России заключено более пятидесяти соглашений о сотрудничестве в сфере противодействия преступности с аналогичными ведомствами иных стран.

Помимо международных документов, отмеченных в данном разделе, существуют и другие международные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы противодействия коррупции, однако после ратификации Россией базовых антикоррупционных конвенций о противодействии коррупции они имеют меньшее значение.

В числе антикоррупционных нормативных правовых актов Российской Федерации основополагающим является Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Также необходимо отметить федеральные законы, которыми были внесены изменения в действующее законодательство: от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Данные законы направлены на установление правовых основ противодействия коррупции в России.

Следует отметить, что начиная с 1994 г. ежегодные послания Президента Российской Федерации (исключение составляют послания 2003 и 2004 гг.) в качестве одной из стратегических задач предусматривали борьбу с коррупцией и отмечали ее как негативный фактор развития и становления государственности России. На сегодняшний день действует Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы».

Кроме того, в течение 2008 – 2009 гг. был принят ряд указов Президента Российской Федерации антикоррупционной направленности. Так, Указом Президента Российской Федерации от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.

В целях повышения доверия общества к государственным институтам, добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных обязанностей Указом Президента Российской Федерации от 16.07.2009 № 814 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и в общие принципы, утвержденные этим Указом» утверждена новая редакция Общих принципов служебного поведения государственных служащих. К ранее установленным принципам добавилась необходимость уведомления представителя нанимателя (работодателя), органов прокуратуры или других государственных органов обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Кроме того, государственные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, теперь призваны принимать меры по предупреждению коррупции.

Для полноценной реализации положений международных антикоррупционных конвенций, ратифицированных Россией, были приняты Указ Президента Российской Федерации от 18.12.2008 № 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи» и Указ Президента Российской Федерации от 18.12.2008 № 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества». Данными указами было установлено, что центральными органами Российской Федерации, ответственными за реализацию положений упомянутых Конвенций, касающихся взаимной правовой помощи, являются: Министерство юстиции Российской Федерации – по гражданско-правовым вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел, и Генеральная прокуратура Российской Федерации – по иным вопросам взаимной правовой помощи.

Указами Президента Российской Федерации от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»; от 21.09.2009 № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»; от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» и от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» были: утверждены соответствующие Положения; осуществлена подробная регламентацию вопросов представления лицами, замещающих должности федеральной государственной службы, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; утвержден перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые и замещении которых граждане обязаны предоставлять помимо сведений о собственных доходах аналогичные сведения в отношении своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей; определен порядок размещения данных сведений на официальных сайтах государственных органов и в средствах массовой информации, а также порядок проверки представляемых сведений кадровыми службами федеральных государственных органов.

В качестве одной из мер по предупреждению коррупции следует рассматривать антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. В 2009 г. был принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В его развитие Федеральным законом от 17.07.2009 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» внесены изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В развитие Указа Президента Российской Федерации от 21.09.2009 № 1065 Аппаратом Правительства Российской Федерации 18.02.2010 за № 647п-П16 утверждено Типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа, утвержденное, которое определило порядок создания, основные задачи и функции соответствующих подразделений федеральных государственных органов.

Несмотря на сформированную довольно обширную нормативно-правовую базу противодействия коррупции, совершенствование нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции продолжается.