Субъекты антикоррупционной деятельности

Для установления и характеристики субъектов антикоррупционной деятельности необходимо определить содержание деятельности по противодействию коррупции. В качестве последней, как правило, рассматривается совокупность действий, направленных на устранение коррупции и ее причин, нормализацию работы государственного аппарата. В узком смысле антикоррупционная функция государства представляет собой непосредственное вытеснение из жизни общества явлений коррупции на всех уровнях его организации с помощью специфических мер.[98]

В научной литературе рассматриваются два основных направления антикоррупционной деятельности: борьба с внешними проявлениями коррупции, т.е. с конкретными правонарушениями и коррупционерами, и предупреждение коррупции, формирование и проведение активной антикоррупционной политики как самостоятельной функции государства.[99]

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определил противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Реализация указанных направлений осуществляется разными субъектами антикоррупционной деятельности и разными способами, исходя из предоставленных полномочий, и первым в их ряду стоит Президент Российской Федерации.

Президент Российской Федерации определяет главные направления внутренней и внешней государственной политики, в том числе в области противодействия коррупции. Реализуя данное право, Президент Российской Федерации определил основные направления противодействия коррупции в в Национальном плане противодействия коррупции и в Национальной стратегии противодействия коррупции, которые утверждены Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460. Следует отметить, что и в Национальном плане, и в Национальной стратегии противодействия коррупции приоритет отдается профилактике коррупции. Основной целью Национальной стратегии является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

Также по инициативе Президента Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен ряд антикоррупционных законопроектов, которые приняты и действуют в настоящее время в виде федеральных законов.

В развитие положений принятых федеральных законов Президентом Российской Федерации подписан ряд указов антикоррупционной направленности (указы Президента Российской Федерации от 18.05.2009 №№ 557-561, от 21.09.2009 №№ 1065, 1066 и др.).

Указом Президента Российской Федерации от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, который играет существенную роль при реализации полномочий Президента Российской Федерации по выработке основных направлений государственной политики по противодействию коррупции. Согласно ч. 2 этого Указа основными задачами Совета являются:

- подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Также необходимо отметить, что Указом Президента Российской Федерации от 25.02.2011 № 233 «О некоторых вопросах организации деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции» на президиум Совета возложены функции по рассмотрению вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и отдельные должности федеральной государственной службы, и урегулирования конфликта интересов, а также по рассмотрению некоторых обращений граждан.

Председателем Совета является Президент Российской Федерации.

Следующим субъектом антикоррупционной деятельности можно назвать Федеральное Собрание Российской Федерации, основной функцией которого является разработка и принятие законов в области противодействия коррупции.

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 мая 2008 г. № 496-5 ГД образована Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции (далее - Комиссия).

Основными задачами деятельности Комиссии являются: проведение работы по комплексному исследованию федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; разработка предложений по совершенствованию федерального законодательства в области правового обеспечения противодействия коррупции; изучение законопроектов при подготовке их к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, представление в профильные комитеты Государственной Думы своих отзывов, предложений и замечаний по законопроектам; изучение практики применения федерального законодательства в области противодействия коррупции; изучение отечественного и зарубежного опыта в области противодействия коррупции, подготовка предложений по его использованию в законодательной деятельности Государственной Думы и др.

В целях выполнения возложенных на нее задач Комиссия взаимодействует с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм, средствами массовой информации; организует и проводит парламентские слушания по указанным вопросам, а также другие мероприятия; привлекает в установленном порядке к работе для изучения, анализа и обобщения поступающих в Комиссию документов специалистов и независимых экспертов; осуществляет иные полномочия.

К реализуемым на постоянной основе направлениям деятельности Совета Федерации в области противодействия коррупции, начиная с 2004 г., относится подготовка докладов «О состоянии законодательства в Российской Федерации». В данных докладах рассматриваются механизмы совершенствования правового обеспечения противодействия коррупции как на федеральном, так и на региональном уровнях. Специальным направлением, отвечающим задачам исключения коррупционных рисков в законодательстве, является проводимый мониторинг правового пространства и правоприменительной практики. Систематической практикой является издание аналитических вестников по актуальным проблемам противодействия коррупции, материалы которых содержат конкретные предложения по совершенствованию правовых и организационных основ противодействия коррупционным деяниям в различных сферах жизнедеятельности общества и государства (медицина, образование, государственные закупки и т.д.).[100]

Основной задачей прокуратуры Российской Федерации является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Это положение закреплено в статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», который во исполнение статьи 129 Конституции Российской Федерации и наряду с процессуальным законодательством определяет организацию и порядок деятельности органов прокуратуры.

В связи с актуализацией проблематики борьбы с коррупцией в 2007 году в структуре центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации было создано управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, в штате которого состоят также старшие прокуроры и прокуроры с дислокацией по месту расположения главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах.

Подразделения с аналогичной компетенцией были созданы в Главной военной прокуратуре и в структуре прокуратур субъектов Российской Федерации.

В круг полномочий управлений (отделов) по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции входит:

- осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, включая надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе в части соблюдения установленных запретов и ограничений государственными и муниципальными служащими;

- проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- во взаимодействии с другими подразделениями осуществление надзора за исполнением антимонопольного, бюджетного законодательства, законов об использовании государственного и муниципального имущества, о размещении заказов на поставки товаров и услуг, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и в ряде других сфер в разрезе коррупционных проявлений;

- осуществление надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства при расследовании преступлений коррупционной направленности и требований законов при оперативно-розыскной деятельности, проводимой по таким преступлениям;

- поддержание государственного обвинения по делам о преступлениях коррупционной направленности, участие в арбитражном, гражданском судопроизводстве по вопросам возмещения ущерба, причиненного актами коррупции.

В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» на прокуратуру возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, что расширяет координационные полномочия прокуроров, предусмотренные ст. 8 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

В указанной статье 8 Закона речь идет о координации деятельности органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Как уже отмечалось, понятие коррупции включает в себя не только совершение преступлений, но и иных правонарушений коррупционной направленности.

В целях обеспечения этой координации прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567, где определены основные направления и формы координационной деятельности, порядок проведения координационных совещаний, вопросы взаимодействия с судами и органами юстиции.

Важным направлением работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации является информирование один раз в полгода Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции о результатах работы органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями.

Значительная часть коррупционных правонарушений связанна с нецелевым расходованием бюджетных средств, в связи с этим значимую роль в противодействии коррупции играет Счетная палата Российской Федерации, задачами которой являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В рамках возложенных полномочий аудиторы Счетной палаты выявляют финансовые нарушения в работе органов государственной власти, которые, в том числе, могут быть связаны с реализацией коррупционных схем, направленных на присвоение средств государственных бюджетов. Такие результаты проверок направляются в прокуратуру, иные правоохранительные и контролирующие органы для принятия решения о возбуждении уголовного дела (дела об административном правонарушении), привлечения виновных к иным видам юридической ответственности, возмещения причиненного государству ущерба.

Исполнительная власть, осуществляя непосредственное государственное управление во всех сферах жизнедеятельности общества, реализует значительный объем мер по формированию правопорядка и, очевидно, наибольший – по его охране и защите.[101]

Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 (действует в ред. Указа от 04.03.2011 № 270) утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, где обозначены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, многие из которых обладают специальной компетенцией в области противодействия коррупции.

В число данных органов входит Федеральная служба безопасности Российской Федерации. В Положении о Службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960, среди основных задач ФСБ России специально выделена организация борьбы с коррупцией в пределах своих полномочий, во взаимодействии с федеральными органами государственной власти.

Основу правового регулирования деятельности органов безопасности по противодействию коррупции составляют федеральные законы, среди которых следует выделить Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности». Так, в качестве одного из направлений деятельности органов безопасности в названном Федеральном законе выделена борьба с преступностью, в рамках которой органы безопасности проводят оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию коррупции. В компетенцию органов безопасности, согласно данному Федеральному закону, входит разработка и осуществление во взаимодействии с другими государственными органами мер по борьбе с коррупцией.

Следует иметь в виду, что органы безопасности в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» проводят оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию фактов коррупции, представляющих угрозу безопасности Российской Федерации.

Подследственность преступлений, относимая к ведению органов безопасности, существенно уже полномочий в сфере оперативно-розыскной деятельности. В соответствии с ч. 6 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ) предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 285, 290, 291 и 292 УК РФ, может производиться следователями органов безопасности только в случае выявления этих преступлений в ходе расследования уголовных дел о других преступлениях, отнесенных к их подследственности. При этом данные преступления, а также преступление, предусмотренное статьей 289 УК РФ, относятся к «прямой» подследственности следователей Следственного комитета Российской Федерации и органов внутренних дел. Остальные составы преступлений из приведенного перечня преступлений коррупционной направленности относятся к так называемой «альтернативной» подследственности (ч. 5 ст. 151 УПК РФ) и могут расследоваться органами безопасности в случае их выявления ими.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.09.2008 № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» на подразделения по борьбе с экономическими преступлениями органов внутренних дел возложены функции по борьбе с коррупцией и организованной преступностью экономической направленности.

В органах внутренних дел реализуется План МВД России от 3 июня 2010 года № 1/4750, в котором обозначены основные направления работы по противодействию коррупционным проявлениям.

Приоритетными направлениями деятельности Министерства являются укрепление экономической безопасности государства, защита от преступных посягательств в отношении бюджетных средств, выделяемых для реализации национальных проектов, борьба с коррупцией. МВД России реализуется комплекс организационных и практических мероприятий по выявлению и раскрытию преступлений, совершенных против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в том числе коррупционной направленности.

Осуществляются мероприятия по защите прав субъектов малого и среднего предпринимательства, пресечению фактов воспрепятствования законной предпринимательской деятельности, в том числе, связанных с вымогательством взяток за оформление документов, предоставление в собственность или аренду земельных участков и др. Особое внимание уделяется предупреждению, выявлению и пресечению преступных посягательств, связанных с захватом имущества, имущественных и неимущественных прав, денежных средств предприятий.

В МВД России функционирует целостная система предупреждения, выявления и пресечения фактов коррупции со стороны сотрудников. К числу приоритетных относятся меры профилактического характера, применяемые к нарушителям законности. Министерством проводятся проверки по жалобам, заявлениям и иной информации о подготавливаемых, совершаемых или совершенных коррупционных правонарушениях сотрудниками и работниками систем МВД России и ФМС России.

Приходится констатировать, что одним из приоритетных направлений деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (наряду с выполнением своих прямых задач) в последние годы является противодействие коррупции. Коррупционные процессы препятствуют эффективной работе органов наркоконтроля по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств на территории Российской Федерации.

За последние годы значительно увеличилось количество возбужденных уголовных дел коррупционной направленности в отношении сотрудников наркоконтроля. Такое положение дел обусловлено увеличением наркопроцесса в России в целом и афганского наркотрафика через ее территорию в частности, что значительно ухудшает обстановку и условия, в которых работают сотрудники ФСКН России. Порой данные факторы создают благодатную почву для потенциального совершения наркополицейскими противоправных деяний. В связи с чем, имеет место проникновение в их ряды недобросовестных лиц, для которых, основным мотивом поступления на службу в органы наркоконтроля становится не защита общества от наркоугрозы, а личные корыстные интересы: жажда наживы, «крышевание», преступное использование оперативной информации вопреки интересам службы.[102]

Специальная компетенция Министерства юстиции Российской Федерации в области противодействия коррупции раскрывается, исходя из общих установлений, определенных Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации».

Одно из основных направлений работы – антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, аккредитация независимых экспертов, участвующих в антикоррупционной экспертизе.[103] Кроме того, Министерство юстиции ведет работу по совершенствованию уголовного, административного и, при необходимости, другого законодательства в целях повышения эффективности противодействия коррупции.

В соответствии с ч. 3 статьи 5 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Правительство Российской Федерации распределяет функции по противодействию коррупции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет. Данное правило основано на общем положении ч. 4 ст. 12 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти.

Среди федеральных служб, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в реализации задач противодействия коррупции значимую роль играют Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба и Федеральная служба по финансовому мониторингу.

Федеральная антимонопольная служба реализует полномочия по противодействию коррупции, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных и муниципальных нужд. Рассматривает жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказов и приостанавливает размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу.

ФАС России также проводит проверки соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими лицами. По вскрытым нарушениям закона ФАС России возбуждает и рассматривает дела об административных правонарушениях антимонопольного законодательства, законодательства о государственных и муниципальных закупках, в том числе имеющих коррупционную направленность.

29 декабря 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 27.11.2010
№ 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», который предписывает таможенным органам проведение мероприятий по борьбе с коррупцией и пресечению правонарушений в сфере таможенного дела (п. 8 ст.12). Ведущая роль в борьбе с коррупцией в таможенных органах отводится подразделениям Службы собственной безопасности. Кроме проверки ведомственных нормативных актов на коррупциогенность, основными направлениями деятельности Службы являются реализация системы общих и специальных мер по профилактике коррупции; выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений против интересов государственной службы; противодействие использованию технологий таможенного оформления и контроля, которые не соответствуют интересам экономической безопасности Российской Федерации и реализуются в корыстных и иных противоправных целях и др.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2004 № 307, Росфинмониторинг является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В соответствии с нормами международных правовых документов по вопросам противодействия коррупции легализация (отмывание) доходов рассматривается в тесной связи с коррупционными правонарушениями.

Одной из основных задач Росфинмониторинга следует считать выявление, а затем направление в правоохранительные органы информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, полученных незаконным путем, в том числе в результате совершения коррупционных правонарушений.[104]