Тема 8. Развитие управленческой мысли в России в ХIХ в

В работах отечественных авторов данного периода преобладали модели полицейского управления, базирующегося на централизованном подходе с жесткой регла­ментацией большинства элементов системы управления (цели, функции, методы, кадры управления). Но стали появляться теоретические разработки в области правовой модели управления.

В частности, в труде М.М. Сперанского «Записка об устройстве судебных и правитель­ственных учреждений в России», который был написан в начале XIX века, организация управления характеризовалась следующим образом:

· Оно должно соответствовать общему государственному закону и учреждениям;

· Основываться на единстве исполнения;

· Подвержено отчету в форме и в существе дел;

· Соответствовать местными учреждениями и способам исполнения.

В последней четверти XIX в. в русской либерально-буржуазной и народнической среде формируется модель Управления «культурным государством». Это объяснялось тем, что даже конституционное правовое государство не оправдало ожиданий тех, кто выдвигал идею правового государства; оно не удовлетворяло новых запросов и нужд граждан. Методологическими основаниями новой концепции служили исторические школы политической экономии и права, которые призывали к учету в науке влияний специфики и особенностей национальных культур, нравов, обычаев, форм правления, зако­нодательств, обусловливающих своеобразие исторической судьбы развития определенного народа. Задачу культурного государства приверженцы этой концепции видели в «смягчении грубой борьбы за существование» путем введения в общественные отношений начал этики и справедливости наряду через личную и общественную самодеятельность.

Дворянство в пореформенной России оставалось господству­ющим классом. Идеологи дворянства видели будущее России в развитом помещичьем хозяйстве и сохранении первенства дворянства в управлении всеми сферами общества.

Второй по значимости после проблемы представительства («конституционализма») на уровне государственных органов для дворянства была проблема усиления своего влияния в вопросах местного управления, а отсюда и своего представительства в соот­ветствующих органах (в том числе и в органах крестьянского управления).

В 1961 году положение дворянства в связи с отменой крепостного права, изменилось. Существовало несколько точек зрения по поводу средств, но цель дворянства была одна: стать во главе возникающего земства. В течение нескольких лет разрабатывалось «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», которое было утверждено 1 января 1864 г. В том процессе активно участвовало дворянство.

В результате совершенствования местного управления был осу­ществлен ряд мероприятий, были определены функции местного управления («виды земских дел») и их содер­жание. Наиболее сложными оказа­лись вопросы, связанные с формированием новых органов земства. Взамен многочисленных органов местного управ­ления были созданы всего 2 типа органов: Земское собрание (губернское и уездное) и Земская управа (губернская и уездная). Собраниям была предоставлена распорядительная власть, а управам - исполнительная. И те, и другие формировались из избранных населением представителей (члены Управ избирались на Земских собраниях). Выборы производились по куриям, то есть внутри каждого сословия). Перевес в уездных собраниях принадлежал дворянству, как «наиболее образованному и опытному в управлении классу».

Источником доходов земств в 60-80-х годах были в основном сборы с недвижимого имущества: земель, домов, фаб­рично-заводских предприятий и торговых заведений. Эти доходы были невелики. Расходы же на дороги и строительство, на содер­жание гражданских управлений, тюрем, мировых судей, и т.д. росли из года в год и всегда существенно превышали доходы земств.

Самоуправление на местах, осталось только на словах, так как самодержавие пошло на уступки дворянству и либерально-буржуазным элементам лишь в реше­нии местных хозяйственных вопросов. Оно сохранило за собой административную власть на местах и, в частности, право отме­нять неугодные правительству решения Земских собраний и даже закрывать земства, выступающие в защиту своих прав.

Таковы некоторые результаты взаимовлияния реального уп­равления и дворянской управленческой мысли в пореформенной России.

Русские революционеры-демократы были представителями особого течения в истории мировой общественной мысли. Будучи выразителями интересов крестьянства, они развивали оригинальные управ­ленческие идеи. В истории русского освободительного движения пореформенной России XIX в. выделяют две основные группы идеологов крестьянства. Первая группа - это революционные демократы 60-х годов и революционные народники, которые провозгла­шали необходимость революционной борьбы против остатков крепостничества в России.

Большинство революционных демократов нахо­дились под влиянием Н.Г. Чернышевского (1828-1889). Он, как и многие современники, считал, что правительствен­ное участие требуется во всех тех случаях, когда оно полезно для материального благосостояния людей. В целом он принимал вывод Милля о том, что государственное вмешательство в экономику должны быть исключением из правил. Чернышевский считал. Что общественные дела должны находиться в руках заинтересованных лиц (к числу которых чиновники не принадлежат). Государственное вмешательство в социально–экономическую жизнь должно сохраняться при капитализме, но исчезнуть при социализме. В качестве средства сокращения периода капиталистического развития в России Н.Г. Чернышевский видел «товарищества трудящихся», которые должны функционировать на основе распределения обществом (то есть тружениками) всех видов работ по сферам производства с учетом значимости каждой из них. Такие товарищества должны создаваться в основном добровольно, но возглавлять их на первых порах должен компетентный человек, назначенный правительством (правительство также должно выделить необходимые средства). Прибыль товарищества делится по трудодням.

Управленческие идеи революционных демократов получили свое развитие в работах представителей рус­ского революционного народничества, к которым принадлежал П.Л. Лавров (1823-1900). Он был противником всякого рода монополий и конкуренции, так как считал, что их существование противоречит идее общественной солидарности. Монополии ассоциировались Лавровым с властью. Отсюда выткало и неприятие «государственного элемента» в будущем обществе «рабочего социализма».

Признавая объективную необходимость существования отрас­лей «общественной службы» (почта, организация научных экспедиций и т.п.) в будущем обществе, Лавров вынужден был признать необходимость для их исполнения принудительной власти, принудительного подчинения. Однако считал, что будущее социалистическое общество будет состоять «из людей, выросших под влиянием идеи общественной солидарности в воспитании, в обычае, в литературе, в науке, в философии», поэтому «власть» его будет не принудительной, а осознанно общественной, избран­ной этими людьми. В будущем же государство вообще должно исчезнуть.

Управление в будущей республике «рабочего социализма» должно осуществляться следующим образом. На «Следующий день после революции» (так называлась одна их работ Лаврова) к работе должен приступить так называемый «комитет работ и продовольствия», состоящий их более мелких земских союзов». Для выполнения работ земский союз привлекает специалистов из числа лиц «сочувствующих революции». Земский союз, представляющий собой многоотраслевой хозяйственный орган, подразделяется на отраслевые секции. Для выполнения работ подбираются кадры из рабочего населения территории. Между комитетом и земским союзом должен быть распорядительно-координирующий орган - распорядительный совет.

П.Л. Лавров был про­тивником всякого рода власти, поэтому в его организационной концепции были предусмотрены меры, ослабляющие вначале необ­ходимую революционную власть. Так, по мере распространения и укрепления рабочей власти России на всей территории страны на собрании представителей социально-революционного союза через определенные сроки необходимо ста­вить вопрос о целесообразности сохранения распорядительного совета, избранного из членов комитета работ и продовольствия. С этого момента «революционная власть распорядитель­ного совета, которая есть власть меньшинства, переходит в раци­ональное самоуправление большинства рабочего населения, составляющего комитет работ и продовольствия.

После смены поколения, всякое назначение и приглашения на должности, по мнению Лаврова, вообще станет излишним. Свободный выбор занятий, свободный выбор распорядителей дела самими участниками установится во всех отраслях работ по экономическому обеспечению населения. Так из социально-революционного строя, организованного на другой день после революции исчезнет власть распорядительных советов и установится социализм. Социализм Лавров считал исконным русским строем (в качестве примера он приводил мирской сход крестьянской общины). Люди будут трудиться (физически и участвуя в работе разнообразных «обществ» и «союзов») не по принуждению, а сознательно.

Конечно, данные управленческие идеи невозможно было проверить экспериментально.

Вторая группа - это либералы (или «либеральные народники »)выступали за либеральные меры «борьбы» с самодержавием. К числу можно отнести: Н.А. Серно-Соловьевича (1834-1866 гг.) и А.П. Щапова (1831-1876). В своих работах они высказывали идеи «рациональности» и «реалистичности» в управлении экономикой, базирующихся на познании и применении в прак­тике объективных закономерностей. Государственное (казенное) хозяйство необходимо сводить до минимума. Необходимо строгое экономическое планирование и всеобщее образование народа.

Одной из форм отражения развития управленческой мысли в России второй половины XIX в. были общеотраслевые и отраслевые съезды (как всероссийские, так и региональные), съезды научных и научно-технических обществ («Вольного экономического общества», «Русского технического общества»). На съездах выступали организаторы различных производств, руководители и специалисты промышленных пред­приятий, железных дорог, почты и связи, управляющие и спе­циалисты отраслей сельского хозяйства. Наряду с учеными на съездах были широко представлены практики, хозяйственники, в докладах которых среди других вопросов рассматривались отраслевые проблемы организации и управления производством и пути их решения.

На торгово-промышленных съездах провозглашалась необходимость отказа от системы жесткой регламентации полицейского государства и переход к политике свободной торговли и промышленности.

Проследив разработку управленческих проблем на всероссийских съездах, можно сделать следующие выводы.

· Проблема качества подготовки руководителей производства и специалистов поднималась учеными и практи­ками на протяжении второй половины XIX в.

· Основными причинами постоянного обращения к этому вопросу были недостаточное число образованных руководителей и специ­алистов и низкая управленческая их подготовка.

· Отмечалась необходимость специальной подготовки будущих руководителей, что было обу­словлено, прежде всего, родом их деятельности, которая подра­зумевала решение производственно-технических и социальных задач.

В XIX веке в российских университетах начали читаться специальные курсы по управлению. Такие курсы читали:

· В.А. Гольцев (1850-1906), который читал «Учение об управлении» в Московском университете. Наиболее сильное влияние на формирование мировоззрения В.А. Гольцева оказал Лоренц фон Штейн. Анализ работ В.А. Гольцева свидетельствует, что он придерживался либеральных взглядов на организацию государственного управления в капиталистической России (обес­печение народного благосостояния), проповедуя всесослоеность выборных органов, самоуправление в земствах, конституционализм как средство и форму смягчения классовых противоречий. Как и Л. Штейн, В.А. Гольцев придерживался теории разделе­ния властей, которая своей третьей частью - исполнительная власть - естественно выводила на управленческую деятельность. Содержанием деятельности государства идеалисты школы Штейна считали «совершенствование отдельного человека». В отличие от сторонников концепции «пра­вового государства», Гольцев одним из первых в России сформулировал новую концепцию «культурного государства» в науке государственного управления. В целом Гольцев под управлением понимал разнообразную деятельность государства и организованного общества, направлен­ную на обеспечение правосудия, безопасности внутри общества и от внешних врагов и на достижение народного благосостояния. Свое учение об управлении он называл «правом», так как считал юридические отношения результатом соединения всех сил и сфер общества. Гольцев был приверженцем монархии, но считал, что ее (и народ) необходимо освободить от пут бюрократии.

· В.В. Ивановский (1854-1926). В.В. Ивановский намерен был читать свой курс только о той сфере, кото­рая относится к государственной деятельности в положительной форме, т. е. осуществляемой в форме попечительства, создания различного рода учреждений по управлению благосостоянием, использования разнообразных организационных и других средств и мер. Изучив историю различных государств, Ивановский делает следующий вывод: государство содействует благосостоянию не иначе, как содействуя удовлетворению потреб­ностей личности. Предметом науки о внут­реннем управлении, в понимании Ивановского, становится разнообразная деятельность госу­дарства, направленная на решение вопросов благосостояния и представленная в виде 4 частей. Первые две отражают функции государства по непосредственному обеспечению соответственно физических и духовных потребностей. Вторые две - функции го­сударства по опосредованному обеспечению тех же потребностей: «отношения государства к экономической жизни» личности и «отношения государства к социальной жизни» личности.

· Д.И. Пихно - п рофессор Киевского университета, а с 1907 года – член Государсвтенного совета(1853-1913). Д.И. Пихно разделяет все экономические науки на три части: политическая экономия (теоретическая часть, излагающая общие принципы); экономичес­кая политика, которая заключает в себе более подробный анализ различных отраслей хозяйственной деятельности с указанием государственных мер, со­действующих народному благосостоянию; государственные финансы (т. е. наука о хозяйстве собственно государства и его органов). Вся практическая хозяйственная деятельность, по его мнению, а также меры воздействия госу­дарства на эту деятельность, носящие название государственной экономической политики, составляют область «хозяйственного искусства» (то есть Пихно не видит в управлении ничего закономерного и научного). Учение об органи­зации производства Пихно - это попытка разработать теорети­ческие вопросы, связанные с объектной функцией управления - «управление собственно производством». Пихно по своим взглядам относился к либеральному дворянству, проповедовал капиталистический путь развития России. Он доказывал экономическую устойчивость крупных предприятий, уделял много внимания процессу создания капитали­стических монополий и влиянию растущего монополистического капитализма на экономическую политику страны.

В развитие науки управления внесли свой вклад и государственные деятели России.

Начало формирования политики активного государственного вмешательства в управление хозяйством страны было положено министрами финан­сов М.Х. Рейтерном и Н.Х. Бунге. М. Рейтерн предложил в качестве стратегии правитель­ственной политики искусственное сдерживание конкуренции, а в качестве конкретных мер - широкое использование государ­ственных средств регулирования курса рубля и ценных бумаг с целью борьбы с биржевой спекуляцией. В итоге стало формиро­ваться отношение правительства к проблемам частного предпри­нимательства, наметился поворот в политике властей к строгому протекционизму, возникла практика поддержки правительством крупных («солидных») предприятий и банков. Профессор Н.Х. Бунге придерживался либерально-буржуазных взглядов, опираясь на опыт передовых западных европейских стран и США. Он признавал, что ведущими факторами в эконо­мической жизни и лучшими способами достижения экономичес­кого благосостояния народа являются хозяйственная свобода, конкуренция, спрос и предложение. В качестве регулятора эф­фективного взаимодействия государства и предпринимательства и поддержки последнего он предлагал издание законов, приме­ненных к современному развитию хозяйства.

В 1884 г. Министерством просвещения был подготовлен «Проект общего нормального плана промышленного образования». Его автором (предполагаемым) был И.А. Вышнеградский. «Проект» был утвержден Государственным советом в марте 1888 г. в виде «Положения о промышленных училищах».

Наиболее яркой фигурой, стоявшей во главе процесса станов­ления системы государственного управления хозяйством страны и в первую очередь бурного развития производительных сил и про­мышленного сословия в России, был С.Ю. Витте (сменил Вышеградского на посту министра финансов в связи с болезнью последнего). Они оба отошли от либеральных идей Н.Х. Бунге и постарались максимально приспособить экономическую политику к общеполитической доктрине царство­вания Александра III, что выразилось в реализации консервативных начал в аграрной политике и усилении государственного вмешательства в хозяйственную жизнь страны.

К началу XX в. политика Витте приняла достаточно конкретный и целенаправленный характер: в течение примерно 10 лет догнать более развитые в промышленном отношении страны Европы, занять прочные позиции на рынках стран Востока. Средства предлагались те же: таможенная защита русской промышленности и поощрение русского вывоза; привлечение иностранных капиталов; накопление внутренних ресурсов с помощью косвенного налогообложения, казенной вин­ной монополии и казенных железных дорог. Витте также принадлежат заслуги в создании государ­ственной системы коммерческого и технического образования.