Тема 5. Управление в Киевской Руси. Формирование и развитие управления в Российском государстве

Сводом правовых основ государственного управления Киевской Руси, а также источником сведений об административно-управленческом персонале при великом князе, о чиновниках местных органов, о мерах защиты их прав, об оплате их услуг являются различные редакции «Русской правды».

В первые годы существования Московского государства князья для управления присоединяемыми территориями назначали особых должностных лиц - наместников и волостелей, которым вручалась уставная грамота в качестве основного документа, определяющего их полномочия, а также права получения и размер «корма» (средств, которые чиновник получал с местного населения). Эти должностные лица являлись «кормленщиками», то есть официально жили за счет управляемой территории.

Великие князья предвидели возможность злоупотреблений со стороны назначаемых ими «кормленщиков». Стремясь не допустить этого, а также завоевать популярность у местных феодалов и простого населения, московские князья стали постепенно ограничивать власть наместников и волостелей, очень осторожно вводить ограничения их прав, размывая их властные полномочия присутствием представителей местного населения в административных и судебных органах.

В органы управления «всякими делами» на местах вводилось присутствие «лучших», людей из местного населения - из дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Все это было подчинено главной цели - находить и поддерживать постоянный компромисс трех наиболее влиятельных в ту пору общественных сил: боярства, дворянства и посадских людей путем взаимных уступок и сохранения во всем правительственного интереса.

Среди актов наместничьего управления наиболее известны Двинская уставная грамота (1397), Белозерская уставная грамота (1488), Белозерская таможенная грамота (1497).

В середине XVI в. была проведена земская реформа, в результате которой были созданы органы земского самоуправления. Должностные лица этих органов выбирались из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Компетенция земских избранников распространялась только на посадских и крестьян, бояре и дворяне же из их компетенции были изъяты. Территорией действия земской избы был, как правило, город с уездом, но в некоторых случаях - волость. Порядок организации земских органов и их компетенцию определяли земские уставные грамоты. Власть назначаемых князем волостелей и их представителей на местах и соответствующая система кормления упразднялись. Вместо них создавались земские органы, состоявшие из излюбленных голов (позднее - земских старост) и выборных целовальников. Земским учреждениям поручалось решение всех вопросов местного управления, возлагались обязанности по раскладке податей и сборам оброка, контроле за промыслами, торговлей, питейными заведениями (изготовление спиртных напитков разрешалось по специальному разрешению земских органов только в связи с особыми событиями: «родителей помянути, или на крестины, или на родины»).

Все земское делопроизводство должно было вестись в письменной форме специально избранным и присягнувшим («к целованию приведенным») земским дьяком.

Таким образом, акты земского управления демонстрировали системность в охвате управленческих проблем, довольно подробную их проработку - начиная от постановки задач и формирования органов местного управления, перечня должностных лиц и их функций и кончая характеристиками процессов принятия решений, коммуникации и даже отдельных процедур.

В середине XVI в. в Русском централизованном государстве появляется, первое отечественное сочинение, целиком посвященное управлению частным хозяйством – «Домострой».

«Домострой» нацелен на предпринимательскую аудиторию и в то же время он посвящен будничной жизни, ежедневному быту, управлению конкретным домохозяйством. Прагматизм, доводимый местами до чистого практицизма, подчеркивает основное предназначение «Домостроя» - не «знания», а порядок и умение управлять конкретными делами интересуют автора. Анализируя домостроевские варианты управления частным хозяйством, практически невозможно сказать, где кончается регламентация в рамках «модели управления полицейским государством» и начинается предпринимательская рационализация. Кроме того, регламентация домашнего быта освящена церковным авторитетом. Православная этика составляет своеобразное ядро хозяйственной организации и позволяет семейной экономике приспосабливаться к самым разным конкретным экономическим условиям и ситуациям.

Такое домашнее хозяйство может накапливать определенный потенциал перехода к чисто предпринимательским формам.

К началу XVII в. процесс централизации в России завершается. Основой производства в России этого периода продолжает оставаться сельское хозяйство, преимущественно земледелие. Промышленность пока развивалась исходя из потребностей земледелия. Хозяйство остается натуральным, но заметно увеличивается и производство на рынок, растет и развивается товарность сельского хозяйства. Включение феодальных владений в систему товарно-денежных отношений побудило к организации различных видов промышленного производства.

В то же время стали проявляться недостатки в организации как внутреннего, так и внешнего управления Московским государством. Эти недостатки являлись и причиной и следствием «Смутного времени».

Одновременно с военными и промышленными идеями в Московское государство с Запада стали проникать и элементы западноевропейской культуры, искусства, быта, домашнего обихода, одежды. А вместе с ними и понимание того, что все эти результаты и достижения невозможны без обладания определенными знаниями и умениями.

Именно в это время был разработан уникальный нормативно-правовой документ - Соборное уложение 1649 г., который регулировал практически все стороны жизнедеятельности Российского государства, в том числе организацию централизованной власти, судопроизводства, деятельность органов государственного и местного управления (Боярская дума, Приказы, Земские соборы), вопросы управления жизненно важными отраслями народного хозяйства - государственной службы, финансовой системы, армии, градостроительства, гидростроительства, путей сообщения.

Программы преобразований и реформ в России были подготовлены и разработаны представителями различных классов и сословий, озабоченными состоянием дел в стране, критиковавшими «домашние порядки», поднимавшими общегосударственные проблемы в своих многочисленных выступлениях и обращениях к руководству страны. Большая часть реформаторских планов была в последующем осуществлена Петром Великим (1682-1725) и другими русскими императорами.

Ю. Крижанич был хорватом по рождению. Его давней мечтой было попасть в Россию, поэтому он изучал историю славян и Московии, привычки и нравы, самостоятельно изучал язык, готовил материалы для славянской грамматики, энциклопедии, словарей. Довольно скоро он пришел к выводу, что русские являются не еретиками (первоначально он готовился к распространению среди православных католичества), а просто христианами, «заблуждающимися по невежеству и простоте душевной».

Кроме того, он видел, что русские, как и все славяне, находятся в бедственном положении, причиной которого он считал разобщенность славянства. С планами объединения славянства он прибыл в Москову в царствование Алексея Михайловича. Через год по обвинению в шпионаже его сослали в Тобольск, где он пробыл 15 лет.

Будучи в ссылке, он написал много статей, записок, а в 1663 г. трактат «Разговоры о владательстве», или «Беседы о правлении», более известный в современной научной литературе под названием «Политика».

Крижанич предложил комплекс мер по устранению недостатков в организации внешней торговли в России. В частности, необходимо увеличивать число торжищ, ибо «чем больше торжищ в королевстве, тем оно богаче». Причем он называет конкретные места в России, где их следовало бы разместить и почему, и направления торговых путей.

Очень много статей Крижанич посвятил средствам контроля над продажами - деньгам, весам и мерам, он предложил ввести в каждом крупном городе специальную должность общественного мерника, подробно описав его функции. Он призывал к открытию регулярных ссудных контор - по примеру зарубежных государств, где бы подданные государства могли бы получать ссуды «без всякого роста и лихоимства под хорошее обеспечение».

Очень интересны идеи Крижанича о царском заказе, что напоминает сегодняшние программы планирования производства и реализации продуктов по госзаказу.

Крижанич поднимает вопросы о развитии ремесел и промышленности, соответствующей сырьевой базы и о подготовке кадров. Оставаясь по духу «полицеистом», он предлагает в этой области делать все от лица государя и начинает с того, что рекомендует иметь в стране специальный Приказ, который должен управлять ремесленными делами в стране.

Крижанич высказывает свои наблюдения и рекомендации в виде 4 групп мероприятий:

· Во-первых, жесткая самодержавная регламентация всех мероприятий в общественной и частной жизни государства.

· Во-вторых, политическая свобода, или «политические слободины». При самодержавии не должно быть жестокости в управлении, обременения народа непосильными поборами и взятками, того, что Крижанич называет «людодерством». Для этого необходимы определенные политические права, сословное самоуправление.

· В-третьих, ускоренное развитие науки, всеобщее просвещение, организация книгопечатания в государстве.

· В-четвертых, указывается обязательное распространение профессионально-технического образования. Для этого государство должно властно вмешаться в народное хозяйство, учредить по всем городам технические школы, указом завести даже женские училища рукоделий, давать волю холопам, обучившимся сложному техническому мастерству; переводить на русский язык литературу о ведении торговых операций, ремеслах, земледелии, рудах, орудиях; приглашать иностранных педагогов и мастеров с целью скорейшей и эффективной разработки естественных богатств страны и широкого распространения новых производств.

А.Л. Ордин-Нащокин (ок. 1605-1680) происходил из семьи небогатого псковского дворянина. Он получил хорошее образование, знал несколько иностранных языков, изучал математику и быстро выдвинулся на руководящие посты в местном и государственном управлении.

Многие предложения Ордина-Нащокина напоминают рекомендации Ю. Крижанича. Во всех преобразованиях и программах Ордин-Нащокин был откровенным «западником». Его главная идея - во всем брать образец с Запада, все делать «с примеру сторонних чужих земель», которые достигли успехов в мирной и военной жизни, «заимствовать от них то, чем они явились сильнее». При этом он был избирателен и, в отличие от других «западников», предлагал перенимать не все без разбора.

Наблюдения за достижениями и причинами этих достижений в странах Западной Европы позволили ему сделать вывод о том, что главный недостаток управления Московским государством - это пренебрежение руководством государства развитием производительных сил страны. Свой вывод Ордин-Нащокин, сопровождал предложениями по развитию отечественной промышленности, внутренней и внешней торговли, финансов.

Он одним из первых в России высказал идею о том, что народное хозяйство само по себе должно составлять один из главнейших предметов государственного управления, но при этом управление должно осуществляться не по модели полицейского управления, а более демократичным способом. Для того чтобы зарождающийся в стране промышленный класс мог работать производительнее, надо было освободить его от гнета приказной администрации. Он был против жесткой регламентации в московском управлении, где все держалось на мелочной опеке высших центральных учреждений над подчиненными исполнителями, а исполнители были слепыми орудиями данных им сверху наказов. В связи с этим он требовал определенной свободы в принятии решений руководителями низших звеньев и исполнителями.

Оценивая его преобразовательную программу в целом, можно выделить в ней 3 основные стратегические цели:

· улучшение государственных учреждений, наведение в них строгого порядка и повышение служебной дисциплины;

· подбор компетентных и добросовестных руководителей;

· повышение государственных доходов за счет обогащения народа посредством развития промышленности и торговли.

Особую эпоху в развитии российской теории управления составляют Петровские реформы по совершенствованию управления экономикой.

В науке существует термин «Литература проектов». Сюда входят многочисленные записки, «изъявления», «пропозиции» или просто «пункты», подававшиеся правительству Петра I и содержавшие проекты реформ по управлению различными сторонами социальной, военно-политической и экономической жизни России. Среди них проекты:

· А. Курбатова об усилении централизованного государственного контроля над «рудокопными и мануфактурными делами, заводами железными, селитренными, пороховыми, поташными и смальчужными и конскими и овечьими»;

· А. Нестерова о проведении переписи населения и об «уравнительном платеже» (1713), где впервые была высказана мысль о замене устарелой подворной системы прямого обложения подушной податью;

· И. Филиппова о совершенствовании местного управления;

· Ф.Салтыкова «Изъявления прибыточные государства» о развитии отечественной промышленности, об устройстве мануфактур и заводов «во всем государстве во всех губерниях».

Круг управленческих действий Петра I весьма широк - от изменения системы летоисчисления до создания нового государственного управленческого аппарата. Наиболее крупные управленческие реформы относились к следующим сферам деятельности:

· преобразования в центральном и местном управлении;

· развитие крупной промышленности и государственная поддержка ремесленных производств;

· содействие развитию сельского хозяйства;

· укрепление финансовой системы;

· активизация развития внешней и внутренней торговли.

Петр I по праву считается отцом русской промышленности. Развитию русской промышленности препятствовали три причины: 1) жесткая конкуренция иностранцев; 2) отсутствие квалифицированных рабочих; 3) отсутствие рынка сбыта для продукции будущих фабрик и мануфактур. Петр I разрешает эти проблемы типичными для его правления мерами:

· установил жесткие протекционистские тарифы;

· открыл фабрики с принудительным трудом, к которым прикрепляет беглых крестьян и всякий социально ущербный сброд;

· вместо рынка внедряет то, что уже в советские времена получило название госзаказа.

Проблему же нахождения средств для организации такой капиталоемкой сферы хозяйства, как промышленность, Петр решает нажимно-приказным методом. Таким образом, Петра нельзя считать «отцом» российского предпринимательства. Ни одна категория современного определения предпринимательства - экономическая свобода, собственность, готовность к рыночной конкурентной борьбе, риск, инновация и др. не была характерна для Петровских реформ. В лучшем случае можно лишь говорить о том, что в эпоху Петра I были созданы достаточные предпосылки и необходимые условия для зарождения в России промышленной буржуазии.

Эти предпосылки и условия сохранялись и при преемниках Петра Великого, однако положение с формированием промышленной буржуазии практически не менялось. Казенная промышленность, находившаяся в руках государства и представлявшая своеобразный военно-промышленный комплекс XVIII в., являлась лишь одной из сфер крепостнической системы хозяйства.

Русским реформатором, придерживающимся модели «полицейского управления», был И.Т. Посошков (1652-1726). Его основной труд - «Книга о скудости и богатстве» (1724). Программа И.Т. Посошкова выражала интересы нарождающейся торговой и промышленной буржуазии России.

Посошков, как и все русские экономисты, в отличие от западных меркантилистов, не отождествляет богатство с деньгами. Богатство государства Посошков, как Ю. Крижанич и А.Л. Ордин-Нащокин, видел в создании таких условий в стране, при которых путем обогащения всего народа будет обеспечен непрерывный рост государственных доходов. В богатстве всего народа страны видит Посошков могущество государства. Не обогащение господствующих классов, а повышение материального благосостояния всего народа, по его мнению, создает прочную экономическую основу государства.

Как самодержавие, так и весь феодально-крепостнический строй не вызывали у Посошкова критических замечаний. Однако он объективно оценивал положение крестьянства. Он предложил программу по улучшению положения крестьян в рамках крепостного права. Среди причин бедности крестьян Посошков особо выделял произвол помещиков над крестьянами. Он требовал от царя оградить крестьянство от насилия помещиков.

Из всех видов хозяйственной деятельности наибольшее значение Посошков придавал торговле. Торговля, по его мнению, должна быть привилегией лишь представителей купеческого сословия. В то же время он считал возможным вступление в купеческое сословие представителей зажиточного крестьянства.

Одним из важнейших средств достижения благосостояния в стране он считал развитие отечественной промышленности, создание крупных предприятий для насыщения внутреннего рынка. В развитии отечественной промышленности особую роль Посошков отдавал государству, рассматривая насаждение и развитие отечественной промышленности как важное средство сохранения и приумножения денег в стране. Посошков ратовал зато, чтобы из России вывозили не сырье, а готовый продукт. Как и Ю. Крижанич, он рекомендовал создать в России государственную цеховую организацию ремесла (своего рода отраслевые министерства), объясняя все недостатки ремесленничества в России отсутствием государственного контроля за деятельностью ремесленников, и предлагал ряд конкретных мер по улучшению ремесленного производства в стране.

Основная управленческая мысль Посошкова как идеолога модели управления полицейским государством заключается в следующем: «Государство тот же большой дом, где у каждого свои определенные обязанности».

Великий русский ученый М.В. Ломоносов родился в 1711 г. в Архангельской губернии в семье государственного крестьянина.Его перу принадлежит множество трудов и открытий во многих областях науки. Значительны его достижения в развитии русской управленческой мысли. Он был не только теоретиком в области организации производств и в развитии отечественной промышленности. Все свои научные труды он рассматривал прежде всего с точки зрения практического применения. Основными целями государственной политики, по Ломоносову, должны быть «благополучие, слава и цветущее состояние» страны. Под этим он понимал, прежде всего, политическую и экономическую независимость России, развитие ее производительных сил, улучшение материального положения народа и подъем культуры страны.

В начале 1767 г. на свет появился «Наказ», во многом составленный лично Екатериной II. Екатерина не отрицала тот факт, что «Наказ» в большей своей части - это компиляция, составленная по нескольким произведениям политико-правового и хозяйственного направления, известных в ту пору в Европе и России. Главные из них - трактаты Ш.Л. Монтескье «Дух законов», Чезари Беккариа «О преступлениях и наказаниях» и Г.Г. Юсти «Основания силы и благосостояния царств». Официально формирование «предпринимательского класса», или «третьего сословия», в России началось в 70-80-с гг. XVIII в. с объявленного Екатериной II намерения насадить в стране «средний род людей», который «не причисляется ни к дворянству, ни к хлебопашцам», т.е. национальную буржуазию.

Помимо создания отечественной буржуазии, ее заслуги заключались в следующем:

· уничтожение государственных монополий в сфере торговли и промышленности;

· предоставление третьему сословию полной экономической свободы в предпринимательских начинаниях;

· легализация частной собственности на средства производства всеми независимо от сословной принадлежности;

· переориентация отечественной промышленности с удовлетворения военных заказов на производство товаров народного потребления (главным образом текстильных);

· увеличение емкости внутреннего рынка вширь (за счет вновь завоеванных громадных территорий) и вглубь (за счет возросшего спроса со стороны крестьянского потребителя).

К числу подлинно выдающихся мероприятий Екатерины II по формированию промышленной буржуазии следует отнести подписанные ею указы 1766-1767 гг., по которым разрешалось всем, у кого есть средства, заводить текстильные и другие мануфактуры «не испрашивая дозволения начальства». Таким образом, при прямой поддержке Екатерины II в России появился и быстро креп слой промышленных предпринимателей, сочетавших в себе качества капиталистов-собственников, талантливых организаторов промышленного производства и управленцев.

Возникновению и развитию идей императрицы относительно насаждения в стране третьего сословия, прежде всего купечества, способствовали своими исследованиями два известных русских идеолога купечества П.И. Рычков (1712-1777) и М.Д. Чулков (1743-1793).

Рычков впервые в русской научной литературе охарактеризовал историю коммерции и развитие российской коммерции. На основе исторического описания Рычков сделал выводы об огромных экономических возможностях России. Россия может развивать свое хозяйство, опираясь лишь на свои природные ресурсы, без помощи других стран. Защищая развитие производительных сил и коммерцию в стране, он считал, что это развитие не должно быть стихийным, и был против конкуренции, которую называл коварством, он решительно высказывался за уничтожение конкуренции.

Другой идеолог купечества М.Д. Чулков придерживался прямо противоположного мнения относительно сущности и значения конкуренции в развитии купечества, промышленности и народного хозяйства страны. Главный экономический труд М.Д. Чулкова - «Историческое описание российской коммерции при всех портах и границах от древних времен до ныне настоящего…». Чулков был сторонником полной свободы торговли и конкуренции, но только внутри страны, и считал, что политика Екатерины II недостаточно обеспечивает свободу внутренней торговли.

Следует сказать о благотворной роли в развитии предпринимательства Павла I, который по собственной инициативе учредил в 5 городах империи специальные конторы - учреждения предпринимательского кредита, которых до этого в России не было. Их создание подтолкнуло правительство к образованию Государственного коммерческого банка (1818), из которого впоследствии (в I860) вырос Государственный банк России.

Покровительственную поддержку русское правительство оказало такой чисто капиталистической форме хозяйствования, как акционерное дело. Манифестом Александра I «О даровании купечеству новых выгод» (1807) провозглашалась полная поддержка новой форме хозяйствования, устанавливались виды частно-коллективных предпринимательских объединений: полное товарищество (семейная фирма), товарищество на вере (семейная фирма с привлечением надежных акционеров со стороны), а также «товарищества по участкам» (т. е. по паям, долям, акциям), которые являлись собственно акционерными товариществами.

Принятые правовые нормы соответствовали характеру и содержанию русского предпринимательства.