Организации бюджетной системы

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Организационное построение бюджетной системы всецело зависит от формы государственного устройства. Бюджетная система унитарных государств включает в себя два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. У государств с федеративным устройством наряду с федеральным и местными бюджетами выделяются бюджеты субъектов федерации (республик, краёв, областей и автономных округов в России; штатов в США, Бразилии, Индии; земель в Германии).

Таким образом, бюджетная система РФ состоит из трёх уровней:

- первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень – бюджеты муниципальных образований, в число которых входят бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также бюджеты городских и сельских поселений.

Взаимосвязь бюджетов разных уровней управления обусловлена, прежде всего, недостаточностью региональных и местных бюджетов для финансового обеспечения функций, осуществляемых субъектом РФ или муниципалитетами на соответствующей территории.

Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о доходах и расходах региона или страны в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.

Бюджетным кодексом РФ законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

- сбалансированности бюджета;

- результативности и эффективности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- прозрачности (открытости);

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств;

- подведомственности расходов бюджетов;

- единства кассы.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство: бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, а также единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Одним из инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюджетная классификация. Бюджетная классификация РФ — это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечения сопоставимости бюджетных показателей бюджетной системы РФ на основе группировочных кодов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ заключается в закреплении в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определении полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, установлению и исполнению расходных обязательств публично- правовых образований.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает собственные доходы бюджетов, к которым относит: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Расходы бюджетов осуществляются в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Очень важный принцип — самостоятельность бюджетов, которая означает:

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с положениями БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций за счёт бюджетов других уровней).

БК РФ рассматривает самостоятельность бюджетов исключительно с точки зрения правомочности или неправомочности осуществления тех или иных действий в рамках реализации бюджетного процесса. К сожалению, говорить о том, что самостоятельность является реальной, на сегодняшний день не приходится. Во многих бюджетах доля финансовой помощи из вышестоящего бюджета весьма велика, и даже с ее учетом значительное количество бюджетов сводится с дефицитом.

Следующий концептуальный принцип, во многом определяющий бюджетный процесс, — равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, который означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов свидетельствует о том, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Эффективность использования бюджетных средств — суть этого принципа состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств и достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности).

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ средств взносов, пожертвований, средств самообложения граждан расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов.

Прозрачность (открытость) — этот принцип предполагает:

- обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований (МО);

- обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа МО), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом МО) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

- обеспечение доступа к информации, размещенной в сети Интернет на едином портале бюджетной системы РФ;

- стабильность и преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). В зарубежных публикациях принципу прозрачности бюджета, который означает открытость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов, уделяется большое внимание. Реализация этого принципа в зарубежной практике предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечающей международным стандартам информации о государственных операциях.

Соблюдение принципа прозрачности в бюджетной сфере позволяет реально оценивать текущее и перспективное финансовое положение государства, принимать обоснованную экономическую политику, обеспечивать контроль за действиями правительства, сравнивать финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактическими. Страны — члены МВФ нацелены на обеспечение большей прозрачности в бюджетной сфере, тем самым — на усиление контроля за фискальной политикой и повышение доверия к ней, что является непременным условием эффективного государственного управления. Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов каждого бюджета.

Важный принцип организации бюджетного процесса — адресность и целевой характер бюджетных средств, который состоит в том, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Принципиальная регламентация — подведомственность расходов бюджетов. Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории, соответственно, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ. Обобщая содержание принципов бюджетной системы, следует обратить внимание, что из всех перечисленных принципов только принципы единства, самостоятельности и разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы можно отнести собственно к принципам ее построения, поскольку именно они определяют бюджетную систему как единое целое.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принципов, принцип сбалансированности бюджета – один из основополагающих принципов формирования и исполнения бюджета, состоящий в количественном соответствии (равновесии) бюджетных расходов источникам их финансирования.

Этот принцип даже при наличии дефицита бюджета позволяет достичь равенства, (баланса) между суммарной величиной бюджетных поступлений (доходов бюджета и источников покрытия дефицита) и объемом производимых расходов. Отсутствие бюджетного равновесия порождает несбалансированность. Если расходы превышают бюджетные поступления, бюджет в принципе не исполним — несбалансированный бюджет заведомо нереален, несбалансированность делает его фиктивным. Составление бюджета с профицитом также нежелательно, поскольку связано с завышенной нагрузкой на экономику и снижением общей эффективности использования бюджетных средств.