Системы местного самоуправления

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности, а также иберийскую и нордическую. Их выделение основано на принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

Органы местного самоуправления различаются по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна из систем местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

В другом случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой “координации” деятельности нижестоящих органов (Япония).

Сравнивая модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими моделями не носят принципиального характера.

Англосаксонская модель местного самоуправления

Англосаксонская модель распространена в Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии и т.д. Основная черта – высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль со стороны населения. Главный принцип – действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий.

Для нее характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти, опекающих местные представительные органы. Последние формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Местные представительные органы (советы) в странах, где действует англосаксонская система, избираются непосредственно населением сроком на три-четыре года. В ряде стран наряду с местным представительным органом населением избираются и некоторые должностные лица. Например, Конституция штата Иллинойс (США) устанавливает, что в каждом графстве штата избираются сроком на четыре года шериф, клерк графства и казначей.

Исполнительные коллегиальные органы общей компетенции в странах с англосаксонской системой местного самоуправления не создаются. Например, в Великобритании такой деятельностью занимаются отраслевые постоянные комиссии, которые формируются из членов совета и нанимают оплачиваемых служащих. В городах США, например, в Чикаго, исполнительную функцию осуществляют мэры, избираемые либо непосредственно населением, либо советом города, или нанимаемые на несколько лет по контракту из числа менеджеров. Нанимаемые мэром и постоянными комиссиями совета муниципальные служащие подлежат утверждению советом.

Особенностью англосаксонской системы является четкое определение компетенции органов местного самоуправления. Полномочия местных органов определяются по принципу позитивного правового регулирования, в соответствии с которым они вправе совершать только действия, непосредственно предписанные законом. В Великобритании местные органы также имеют лишь те полномочия, которые непосредственно предоставляются им парламентскими статутами. Если у местных органов возникает необходимость в получении дополнительного полномочия, то они вправе обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» билля. Существует и более легкий способ получения дополнительного полномочия: обращение к государственному секретарю соответствующего департамента с просьбой об издании указа, предоставляющего местному органу необходимое полномочие. Такой указ впоследствии подлежит утверждению парламентом.

В США этот принцип нашел отражение в «правиле Диллона», согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных образований, и спорные положения отрицаются. Учитывая данный принцип, города, разрабатывающие свои хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее зафиксировать в них свои полномочия. Так, в сравнении с модельной хартией самоуправления, состоящей из 10 статей, в которых содержатся 66 пунктов, хартия г. Филадельфия имеет более 320 статей, а хартия г. Нью-Йорк – 52 главы и 4454 параграфа.

Отсутствие представителей государственной власти на местах свидетельствует, что в странах с англосаксонской системой местного управления контроль за деятельностью местных органов осуществляется преимущественно косвенным путем: через центральные министерства, а также судебные органы. Так, в Великобритании общим государственным контролем занимается образованное в 1970 г. министерство охраны окружающей среды (точнее, его функциональное подразделение, объединяющее отделы планирования и местного развития). Позднее в этом министерстве был учрежден специальный пост государственного министра по делам местных властей.

В США контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется соответствующими правительственными департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Йорк и др.) функционируют также специализированные департаменты, занимающиеся вопросами местного самоуправления. К числу их важнейших функций относится контроль за местными финансами, сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по тем или иным вопросам и др.

В странах англосаксонского права широкое распространение получил судебный контроль в сфере местного самоуправления. В большинстве случаев он направлен на реализацию доктрин inter и ultra vires: если местный орган не выполняет должным образом предписаний парламента, равно как если превышает свои полномочия, его деятельность признается незаконной.