Понятие федеративного государства

Термин «федерация» происходит от латинского слова «Fедегаге», что означает «объединять», «укреплять союзом». Это сложное союзное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит из административно-территориальных единиц, со­ставными частями федерации являются государства-члены или госу­дарственные образования. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их обычно называют субъектами федерации. Наряду с субъектами федерации, которые занимают всю (например, Австрия, Германия) или подавляющую часть территории государства (Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства: территории или союзные территории (например, в Индии, США), владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия), ассоциированные государства (ассоциированные штаты), занимающие особое положение (США).

В настоящее время в зарубежных странах существует 25 федеративных государств: пять в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Италия2, Швейцария), пять в Азии (Индия, Ирак с 2005 г., Малайзия, ОАЭ, Пакистан), семь в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, Сент-Кристофер и Невис, США), четыре в Африке (Коморские острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия), три в Океании (Австралия, Папуа — Новая Гвинея, Соединенные Штаты Микронезии).

Большинство федераций — крупные и средние государства, в которых в совокупности проживает около трети населения Земли. Среди них есть мощные в экономическом отношении страны (Германия, США и др.), небольшие государства с высоким уровнем развития (Австрия, Бельгия и др.), но есть и отсталые государства, где промышленность развита крайне слабо (Эфиопия) или ее почти нет (Коморские острова).

Само существование федерации - это показатель существования в государстве различных интересов, координирующихся и согласующихся благодаря федеративному устройству.

Один из современных идеологов федерализма Даниил Елазар отмечает, что федеративные отношение - это отражение характера связи между людьми, их стремление к единению, гражданскому согласию, построению гармоничного и стабильного мира. В этом смысле федерализм рассматривается как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации, как определенная иерархия государственных органов.

По Д. Елазару, федерализм включает в себя несколько подвидов:

1. Федерация ({Мегайоп) - форма организации государства, главные принципы которой сформулированы основателями США в Конституции 1787 г. Федерация устанавливает единое центральное правительство, а составляющие ее единицы получают право на самоуправление и на соучастие в общем конституционном правлении государства в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих единиц государства. Оно имеет прямой выход на каждого гражданина и верховную власть в сфере его компетенции. Для роспуска федерации такого типа необходимо согласие большинства членов федерации.

2. Конфедерация (соп&с1ега{юп) была общепризнанной формой
федерализма до 1787г. В этом случае объединившиеся субъекты образуют
союз, но в большей степени сохраняют свой суверенитет и законодательные
полномочия. Они контролируют действия центрального правительства,
которое должно действовать через них во взаимодействии с гражданином.
Для выхода из состава конфедерации не требуется согласия других членов
союза государств. Такое право предусматривается при заключении
конституционного договора. Пример современной конфедерации -
Европейский Союз.

3. Федеративноетъ (Геёегасу) - асимметричность во
взаимоотношениях между федеративным государством и более крупным
федеративным государством. В этом варианте основой союза является
сохранение федерированным государством разнообразной внутренней
автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении
федеративным государством (это Пуэрто-Рико и Северные Марианы).

4. Ассоциированная государственность (а55ос1а1;ес1 зШеЬоос!). Этот подвид подобен и федерации, описанной выше, и конфедерации. Отношения асимметричны, при ассоциированной государственности федеративное государство в меньшей степени связано с федеративной державой. Конституция предусматривает вариант разрыва отношений при определенных условиях, которые оговорены в разделах этой конституции (США - федеративные штаты Микронезии и Маршалловы острова).

Кроме перечисленных подвидов федерации, Д. Елазар выделяет квазифедеративые формы:

унии (Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии)

лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии) кондоминиумы (Андорра под совместным протекторатом Франции и Испании)

конституционная регионализация (Испания) конституционное внутреннее правление (Япония). Каждая из форм предусматривает свое решение проблем управления, существующих в мире, но у всех одна цель - найти пути, позволяющие обеспечить лучший вариант сочетания единого управления государством в целом с достаточным уровнем самоуправления его частей для способствования демократичному, рациональному самоуправлению в государстве и его частях.

Возникновение федеративных государств и их структура

Создание федераций в зарубежных странах проходило по-разному. Некоторые из них были созданы на основе союза, объединения независимых госу­дарств (например, образование Танзании на основе объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступления в союз государственных образований, иных политических единиц, имевших некоторые признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Такая группа федераций стала называться федерациями на основе союза или договорными федерациями. Субъекты такой федерации, как правило, имели свои конституции, иногда — свое гражданство. Границы субъектов не могли быть изменены без их согласия.

Другие федерации образовывались «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., современный Пакистан на основе Конституции 1973 г., Ирак на основе Конституции 2005 г., Эфиопия на основе Конституции 1994 г., Италия путем изменения Конституции в 2005 г. и др.).

Эта группа федераций — конституционные федерации. Субъекты таких федераций зачастую не имеют собственных конституций, их границы иногда изменяются актами центральных органов (парламента). При этом мнение субъектов (штатов, провинций и т.д.) должно быть выслушано, но оно имеет лишь консультативный характер (Индия).

Деление федераций на указанные две группы в современных условиях имеет преимущественно исторический характер. После распада социалистических федераций не стало конституций, где говорится о суверенитете субъектов федерации⁵ и об их праве выхода из состава федерации.

Единственным исключением является Конституция Эфиопии 1994 г., где говорится о праве выхода из состава федерации, но это право сформулировано не как право штатов, а как право национальностей.

Многие федерации имеют элементы и договорного, и конституционного учреждения (создание актами «сверху» после определенных договоренностей). Это договорно-конституционные федерации.

С точки зрения структуры различают симметричные и асимметричные федерации. В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ), несубъектов — федеральных территорий, владений и др. — в составе такой федерации нет. Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равенство субъектов федерации, их одинаковый статус и полномочия, равное представительство в федеральных органах, формирующихся по представительству от субъектов федераций. На деле абсолютно симметричных федераций нет. Среди зарубежных стран ближе всего к этой модели Австрия, Германия, но в Германии земли неодинаково представлены в верхней палате парламента — Бундесрате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представительство в однопалатном консультативном Национальном собрании. В четверти зарубежных федераций есть несубъекты — особые территориальные образования. Во всех зарубежных федерациях есть какие-то элементы асимметрии, если не юридические, то фактические (ср., например, влияние штатов Калифорнии и Айдахо на федеральные дела в США).

Асимметричность федерации - объективная реальность. Ошибочны представления о том, что договором о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации можно сделать асимметричную федерацию фактом, так и преодолеть асимметричность федерации.

Асимметрия - важное средство отражения реально существующего многообразия и одновременно координации внутри федерации. Само существование федерации - признак наличия несовпадающих интересов, которые могут учитываться и координироваться.

Вместе с тем ни одна федерация фактически не является полностью асимметричной. Соотношение симметрии и асимметрии в каждой стране свое, оно зависит от исторических традиций и политической культуры общества.

Федерации присуща двойственность - дуализм: власть на двух уровнях - на федеральном уровне и на уровне членов федерации.

Каждый член федерации имеет право на принятие своей конституции, законодательства, которые должны соответствовать федеральному законодательству. Законодательная власть представлена парламентом общефедеральным представительным органом. Парламент в федерации двухпалатный. Одна палата (нижняя) - орган общефедерального представительства, другая (верхняя) представляет интересы членов федерации. Формируется верхняя палата на основе принципа равного

представительства или неравного представительства. В нижней палате представлено все население государства.

В зарубежной литературе различаются также интеграционные и деволюционные федерации. В первых при сохранении особенностей со­ставных частей высока степень централизации, во вторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации, в связи с чем положение отдельных субъектов может быть не совсем одинаковым. В отечественной литературе первая группа обычно называется централизованными федерациями, вторая — относительно децентрализованными федерациями. Это различие определяется не столько путем анализа конституционных документов, сколько практической политикой, реальным положением дел.

В науке и конституционной практике используются три различных подхода к структуре федерации: национально-территориальный, территориальный и комплексно-территориальный. В «чистом» виде ни один из первых двух не применяется, всегда используются несколько факторов, следовательно, имеются элементы комплексного подхода. Речь в данном случае идет о том, какому из факторов придается решающее, доминирующее значение. Подавляющее большинство федераций в зарубежных странах построено по территориальному признаку. Национальный момент не учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Бразилия, ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку. При создании некоторых из них учитывались исторические, а иногда экономические или географические факторы. Таким образом, при преобладании территориального подхода имели место элементы комплексного.

В марксистско-ленинской концепции федерализма доминирует национально-территориальный принцип создания федерации. Это значит, что субъекты федераций должны создаваться по национальному признаку, на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа (в марксисткой теории говорится обычно о нациях). Составное слагаемое этого принципа «территориальный» было направлено против «ревизионистов», предлагавших культурно-национальную автономию, о которой говорилось выше (ленинизм-большевизм яростно выступал против национально-культурной автономии, заявляя, что она разрушает единство рабочего класса путем установления «национальных перегородок»). Национально-территори­альный принцип был положен в основу прежней югославской федерации, которая распалась в 1991 г., Чехословакии, прекратившей свое существование с 1 января 1993 г. в связи с разделением на два государства: Чехию и Словакию. Распался Советский Союз, построенный по национально-территориальному принципу. Использование этого принципа без учета реальной обстановки в ряде случаев породило сепаратизм, чем воспользовалась этнократия. Однако это не значит, что данный принцип не может быть применен в соответствующих условиях. В 1993 г. небольшая Бельгия была преобразована в федерацию по национально (этно)

территориальному принципу. Он использован в Конституции Эфиопии 1994 г. В своеобразных условиях Индии также частично используется этот принцип в форме территориально-языкового подхода к структуре федерации. В настоящее время в науке и конституционной практике предпочтение чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтен национальный фактор, как в Бельгии или Ираке, но наряду с этим используются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии, Пакистане, Малайзии.