Континентальная система местного самоуправления

Континентальная модель распространена в странах: Франция, Италия, Бельгия, в других странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, в странах Ближнего Востока. Основные черты: сочетание местного самоуправления и органов государственной власти местного уровня; выборности и назначаемости; ограниченная автономия местного самоуправления, наличие государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

В странах с континентальной системой местного самоуправления параллельно действуют два вида органов власти на местах: назначенный представитель государственной власти и избранный населением административно-территориальной единицы совет. Например, в высшую административно-территориальную единицу Франции – регион – назначается декретом Президента, принятым в Совете министров по представлению главы правительства и министра внутренних дел, комиссар Республики (региональный префект). Одновременно в регионе избирается местный представительный орган – региональный совет, а исполнительным органом совета является избираемый им председатель.

Поведенная во Франции в начале 80-х годов реформа расширила полномочия муниципалитетов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления.

В нижестоящей по отношению к региону административно-территориальной единице – департаменте представителем государственной власти является префект, а местный представительный орган – генеральный (департаментский) совет избирается населением сроком на шесть лет и обновляется наполовину через каждые три года. В распоряжение избираемого генеральным советом председателя – главы местной исполнительной власти переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

В округе (следующая после департамента административно-территориальная единица Франции) имеется только назначенный представитель государственной власти – супрефект.

В самой низовой административно-территориальной единице – коммуне – никаких назначенных органов нет. Население коммуны избирает сроком на шесть лет местный представительный орган – муниципальный совет, численность которого зависит от численности населения коммуны.

Коммуной управляет Муниципальный совет, который избирается всеобщим прямым голосованием на 6 лет. Из числа своих членов Муниципальный совет выбирает мэра. Мэр является исполнительной властью коммуны и ее представителем. Он также управляет бюджетом и набирает штат служащих коммуны. Мэр выполняет функции государственного должностного лица в вопросах записи актов гражданского состояния, охраны общественного порядка, организации выборов и выдачи документов. Коммуна занимается всеми вопросами, имеющими непосредственное отношение к жизни населения: школами, градостроение, социальной сферой, строительством дорог, сбором бытовых отходов и т. д.

Департамент – административная единица, была введена законом в 1871г. Департаментом управляет Генеральный совет, который избирается на 6 лет всеобщим голосованием. Совет выбирает председателя – исполнительную власть департамента. Председатель подготавливает и исполняет решения Генерального совета, управляет бюджетом и персоналом, имеет широкий круг компетенций.

Регион – создан государственной властью как единица территориального деления. Председатель Регионального Совета избирается советом и проводит региональную политику в области экономического развития, обустройства территорий и профессионального образования. В разные регионы входит разное количество департаментов (от 2 до 8) и их население составляет до 10 миллионов человек. Территории регионов нередко совпадают с территориями существовавших ранее провинций.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в странах континентальной системы осуществляют назначенные центром представители (комиссар, префект, супрефект). Так, во Франции комиссар Республики имеет право на осуществление так называемого отсроченного юридического контроля за актами органов местного самоуправления. Суть этого контроля заключается в следующем: решения местных органов приобретают силу после того, как будут доведены до сведения префекта, и после их опубликования. Префект, получив решение, имеет право в течение двух месяцев проверить его с точки зрения соблюдения законности. Если, по мнению префекта, данный акт не соответствует требованиям законности, то он вправе потребовать от мэра отозвать его. В случае несогласия мэра с мнением префекта последний имеет право обратиться в административный суд.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.

1. Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.

2. Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

3. Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

4. Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель “совет - управляющий”. Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Этот тип называют конституцией директора.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.

В странах Западной Европы первичным звеном МСУ выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут иметь различные наименования, масштабы территории, численность населения, различные структуры управления. Все эти факторы влияют на характер и содержание реформ МСУ, которые осуществлялись после второй мировой войны. Одной из главных тенденций этих реформ было укрепление муниципалитетов. В этот период произошло расширение ответственности государства за решение общественных проблем, а также требование населения о возможности большего влияния на принятие решений на местном уровне. Это привело к децентрализации власти и передачи части полномочий муниципалитетам.

Иберийская система местного самоуправления

В Испании, Португалии, в ряде испаноязычных стран Латинской Америки, а также в некоторых арабских государствах (Египет, Сирия) применяется так называемая иберийская система местного самоуправления. Согласно данной системе на всех уровнях административно-территориального деления избираются местные советы и главы местной администрации (алькады, регидоры), причем последние избираются либо советом, либо населением непосредственно. Назначенных представителей государственной власти на местах нет, но избираемый глава местной администрации утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и действует «как бы в двух ипостасях: с одной стороны, он исполнительный орган совета, обязанный выполнять его решения, а с другой стороны — представитель государства, контролирующий законность действий местного самоуправления».

Например, в Египте на низовом уровне административно-территориального устройства главами местных администраций являются старосты деревень и шейхи деревенских кварталов. Они избираются из числа грамотных граждан, достигших 30-летнего возраста и владеющих земельной собственностью, местным населением на пятилетний срок полномочий. Указанные лица подчиняются непосредственно министру безопасности и являются государственными служащими. Как представители государственной власти на местах, старосты и шейхи главным образом выполняют функции полицейского надзора и контроля за обеспечением безопасности.

Система организации местного самоуправления в Испании включает два основных уровня: 1) 50 провинций, 2) более 8000 муниципалитетов.

В связи с тем, что в Испании существует ряд национальных регионов, стремящихся к максимальной автономии (Каталония, страна Басков, Галиция), предусмотрена возможность создания еще одного промежуточного «регионального» уровня — 17-ти автономных сообществ (АС). Автономии образуются путем объединения нескольких провинций (но могут состоять и из одной провинции) и бывают 2-х видов:

1). «С высоким уровнем ответственности»: статут автономии утверждается населением объединившихся провинций на референдуме, а потом еще и Парламентом Испании (таких автономий 7);

2). «С низким уровнем ответственности»: статут автономий утверждается Парламентом Испании (через 5 лет могут перейти в другой статус) (таких автономий 10).

Автономные сообщества на своей территории вправе:

· создавать надмуниципальные объединения нескольких общин - комарки (comarcas), для реализации их общих интересов (таких создано 38),

· регулировать деятельность общин, размеры которых меньше коммуны, функционирующих на территории небольших разрозненных поселений, носящих традиционное название: приходы (parroquitas), посады (aldeas), хутора (caserios) и пр. (таких более 3,6 тыс.),

· создавать «зоны крупных городов» с созданием органов управления и администрации (таких зон 3).

Основным принципом разграничения компетенции является принцип «наибольшего национального, регионального и местного интересов».

Все уровни власти имеют собственную и делегированную компетенцию:

· собственная компетенция должна быть определена национальным законом и осуществляется в режиме автономии и ответственности,

· делегированная компетенция осуществляется в зависимости от условий делегирования (могут предусматриваться различные механизмы контроля целесообразности, управления).

Автономные сообщества могут взять на себя полномочия, которые не принадлежат государству или не фигурируют ни в каких перечнях компетенции других властей. Государство также может расширить рамки автономий посредством принятия специального закона, либо путем передачи (делегирования) своих полномочий.