Цели и задачи государственного регулирования

В условиях широкомасштабной приватизации собственности в России, перехода к использованию различных ее форм весьма актуальна задача определения роли и функций государства в ры­ночной экономике, взаимодействия государства и предприятий. Наряду с созданием экономических, правовых и организационных условий для формирования и успешного функционирования раз­нообразных структур предпринимательской деятельности важней­шей функцией государства является содействие развитию так на­зываемой предпринимательской инфраструктуры, т.е. той среды, в которой осуществляется деловая активность. Продавцы и поку­патели, работодатели и наемный персонал, кредиторы и заемщики действуют в определенной экономической обстановке, политичес­кой ситуации, правовой, социально-культурной, технологической и географической среде. Организация предпринимательской дея­тельности является производным продуктом социально-экономи­ческой и общественной среды, в которой формируется бизнес и которая определяет положение предпринимателя в экономике и обществе.

Переход к рыночным отношениям требует того, чтобы харак­тер и структура государственного управления соответствовали возникающим задачам. Необходимо преодолевать рассредоточен-ность управления различными направлениями экономической политики, нечеткую постановку задачи поддержки предпринима­тельства в каждой отрасли и каждом звене экономики, слабую межведомственную координацию действий различных ведомств при осуществлении мер экономической политики, в том числе касающихся поддержки конкуренции и предпринимательства. Для повышения действенности и эффективности системы государ­ственного регулирования экономики необходимо проведение ком­плекса мер, отвечающих реалиям переходного периода.

В этих условиях государство выступает, во-первых, как вла­стная структура, устанавливающая «правила игры» на рынке и

определяющая условия функционирования рыночных субъектов-во-вторых, как механизм экономического регулирования, поддер­жки и стимулирования; в-третьих, как собственник государствен­ного имущества, действующий на рынке нараду с иными субъек­тами хозяйствования (рис. 35.1). Крайне важным при этом явля­ется баланс всех трех подходов. Преобладание какого-либо одного подхода ведет к слабости государственной власти, сдерживает эко­номическую активность агентов рынка. В качестве властной струк­туры, устанавливающей для субъектов рыночной экономики об­щие правила поведения, государство должно как минимум не мешать деловой активности предпринимателей. Оно обязано со­здать стабильную правовую базу предпринимательства и на осно­ве экономических и административных методов управления про­водить активную политику поддержки предприятий (например, ввести обоснованный механизм налогообложения, создать реаль­ную систему защиты предпринимательства и т.д.).

Рис. 35.1. Роль государства в рыночной экономике

Наряду с общим регулированием экономических отношений одной из важных задач государства является проведение селектив­ной политики поддержки предприятий. Ее можно реализовать не только на базе нормативных актов общего действия, но и путем принятия адресных нормативных и административных актов, а так­же на основе конкурсного распределения ресурсов и средств для развития приоритетных направлений экономики. На рис. 35.2 представлена одна из схем государственной поддержки предпри­ятий, предусматривающая селективное выделение ресурсов для

осуществления приоритетных проектов в промышленной сфере на конкурсной основе.

Рис. 35.2. Конкурсная организация государственной поддержки приоритетных направлений в промышленной сфере

Характер административных актов, как известно, не одинаков. Одно дело, скажем, установление квоты на экспорт какого-то вида сырья и проведение конкурсных торгов для ее получения и совсем Другое — повышение тарифов на электроэнергию для прибыльных предприятий и их уменьшение — для убыточных (по усмотрению честного органа власти). В первом случае речь идет об админист­ративном акте, не затрагивающем основ рыночной экономики, во втором — об административном произволе, разрушающем осно­вы рынка, о «распределиловке», являвшейся сутью администра-тивно-командной системы. Разумеется, названы крайние случаи. Между ними лежат правовые акты, которые при умелом исполь-зовании корректируют рыночные отношения в сторону удовлет-

ворения общественных приоритетов. К таким актам относятся, на­пример, льготное налогообложение, освобождение отдельных ви­дов товаров от таможенных сборов и др. Без актов подобного рода в которых проявляется активная политика государства, не могут обойтись даже наиболее передовые индустриально развитые страны.

ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Можно выделить три формы государственного регулирования экономической жизни: 1) утверждение единых для всех общих правил поведения субъектов хозяйствования; 2) установление раз­личных правовых режимов для отдельных групп хозяйствующих субъектов (или отдельных субъектов); 3) использование индиви­дуальных административных актов управления. Соотношение и степень внедрения указанных форм определяют степень вмеша­тельства государства в экономические отношения. Естественно, что применение первой из указанных форм, образующей право­вой базис рынка, необходимо и целесообразно, если, конечно, речь не идет о чрезмерном числе запретительных норм, Решающих свободному обращению товаров на рынке. Иначе обстоит дело с применением второй и особенно третьей формы. Роль государства должна ограничиваться лишь выполнением кардинальных задач развития общества и поощрением частной инициативы.

Управляющие воздействия государства как собственника про­являются в таких его действиях и решениях, как приватизация предприятий, передача их в управление и аренду, установление заданий государственным предприятиям, участие в органах управ­ления акционерных обществ, внесение имущества в уставный ка­питал хозяйственных обществ, передача предприятий в хозяй­ственное ведение или оперативное управление, ведение государ­ственного реестра федерального имущества. Государство призвано определять задачи в области управления государственными уни­тарными предприятиями и учреждениями, пакетами акций, при­надлежащими государству, федеральной недвижимостью, зару­бежной собственностью.

В рамках перехода к рыночной системе хозяйствования фор­мируются и реализуются три взаимосвязанные группы экономи­ческих отношений:

• в сфере производства и обращения — непосредственно меж­ду организациями, между организациями и населением (т.е. между производителями и потребителями товаров и услуг);

• в финансовой сфере — между организациями, населением и государством;

• в сфере трудовых отношений — между организациями (как работодателями) и наемными работниками.

Каждая из этих групп служит основой функционирования раз­личных рынков. При этом государство выступает и как участник, и как регулятор данных отношений.

В 1990-е годы возник ряд новых проблем в сфере государствен­ного управления, среди которых важное место занимают пробле­мы обеспечения доступности правительственной информации для общества и повышения квалификации сотрудников, работающих в области информации и информационных технологий. В России права граждан и организаций на доступ к информации закрепле­ны Законом «Об информации, информатизации и защите инфор­мации». В законе отмечается, что граждане и организации имеют право на доступ к государственным информационным ресурсам и при этом не обязаны обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации. Единственным исключением явля­ется информация с ограниченным доступом: государственная тай­на и конфиденциальные документы. В законе указан перечень видов информации, которую нельзя относить к группе ограничен­ного доступа. В него внесены законодательные акты, документы с демографической, экологической и другой информацией, дан­ные о деятельности государственных органов, использовании "бюджетных средств, состоянии экономики и уровне жизни насе­ления.

Нормализация процессов обмена информацией между государ­ством и обществом — одна из ключевых проблем повышения эф­фективности государственного управления. В принятой федераль­ной целевой программе «Электронная Россия» декларируется, что органы власти обязаны раскрывать информацию, в том числе че­рез Интернет. За этой декларацией должны последовать проекты по повышению информационной открытости государственных ве­домств.

Западный опыт показывает, что информационная открытость влас­ти вполне достижима. В США, например, роль коллектора ведомствен­ной информации выполняет специальная организация GILS {Global Information Locator Service), которой все федеральные учреждения США (а их насчитывается более 800) обязаны предоставлять информацию. Это предписание выполняется, поскольку поддерживается чисто экономи­ческими стимулами. Если какая-либо бюджетная организация не пре­доставляет необходимые сведения, ее финансирование тут же сокраща­ется или вовсе прекращается. В США реализован принцип одного сай­та. Любой посетитель портала администрации Президента США может ^выити на сайт любого ведомства и получить нужную информацию в электронном виде.

Огромные возможности для повышения эффективности госу­дарственного управления открываются в связи с внедрением но­вейших информационных технологий. К настоящему времени в частности, разработан комплекс решений по российской про­грамме информационных услуг на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Основными предпосылками появления такой программы являются необходимость сокращения затрат на управление и обслуживание населения, появление необходимых информационных технологий. Реализация программы позволит государственным органам предоставлять информацию и услуги гражданам, организациям, правительственным учреждениям и их сотрудникам в электронном виде. Основные технологии, которые должны быть использованы, подразделяются на две категории: онлайновые услуги (предоставление информации и услуг гражда­нам через внешний портал в сети Интернет) и операционная под­держка государственных органов (предоставление информации и услуг организациям, правительственным учреждениям и сотруд­никам через сеть Интранет). Внедрение указанной_технолоши направлено на повышение «прозрачности» и контролируемости государственных органов со стороны общества, сокращение вли­яния человеческого фактора в деятельности исполнительной вла­сти, упрощение доступа населения к открытой государственной информации.

Управленческая практика должна занимать важнейшее место среди дисциплин государственного руководства. Для того чтобы правительство становилось более эффективным органом, роль управления должна постоянно возрастать. При этом основное внимание направляется на внутреннюю работу государственных органов, т.е. на структуры, движущие силы и процессы, связан­ные с разработкой и реализацией правительственных программ, с проведением в жизнь политики, принятой правительством. Заме­тим, в частности, что в практике развитых стран принято специ­ально выделять понятие public management — организацию деятель­ности правительственных органов, методов внутреннего контроля и путей максимизации эффективности. Что касается распростра­ненного понятия public administration, то оно охватывает в широ­ком смысле организацию решения гражданских и социальных вопросов в государстве. Очевидно, что управленческая квалифика­ция — ключевое условие для работы в государственных органах. Необходим определенный уровень компетентности в организаци­онной и информационной областях, являющихся фундаментом, на котором строится вся работа. Отметим, что от государственного менеджера всегда ожидаются определенные действия, даже при

жестко ограниченных сроках и наличии далеко не идеального

выбора.

Ответственность лиц, находящихся на государственной службе и представляющих исполнительную власть, безупречное выполне­ние ими возложенных на них функций создают атмосферу доверну _к государственным органам со стороны граждан и предпринима­телей. Исторический опыт учит, что властной силы государствен­ных институтов недостаточно, для того чтобы осуществлять на практике принятый курс социально-экономической политики. Для успеха реформ важно объединить людей вокруг новых соци­альных и экономических ценностей. Поддержка преобразований, инициируемых исполнительной властью, зависит от публичнос­ти осуществляемого курса реформ, открытости и доступности ин­формации о их целях, реальном положении дел и намечаемых ме­рах для населения и деловых кругов. Как уже отмечалось, дове­рие к исполнительной власти — предсказуемость ее установлений и мероприятий — может оказаться не менее важным для привле­чения инвестиций, чем собственно содержание этих установлений и мероприятий. Слабые и произвольно действующие государствен­ные органы часто осложняют проблему непредсказуемостью и противоречивостью своего поведения. Такие действия не только не способствуют своевременному решению проблем, но и подры­вают доверие к государству.

ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Формы и методы государственного регулирования в определен­ной мере зависят от разновидностей рынков, функционирующих в экономике. Как систему отношений юридически независимых продавцов и покупателей рынки можно подразделить на следу­ющие основные виды:

1) рынок потребительских товаров, т.е. товаров и услуг, исполь­зуемых в личном потреблении;

2) рынок инвестиционных товаров, т.е. товаров (оборудования, Устройств, приборов, транспортных средств и др.), предназначен­ных для производства, складирования, доставки и продажи потре­бительских товаров;

3) рынок недвижимости, объединяющий объекты, которые ис-
ользуются в личном потреблении (автодороги и т.п.), государ-
венном потреблении (например, военные объекты) и коммер-

^£ских целях (для производства товаров и услуг);

4) рынок рабочей силы. Рабочая сила — это особый товар, сто­имость которого включает знания, умственные и физические спо­собности работника, добровольно за плату предоставляемые в рас­поряжение работодателя (физического лица или организации);

5) рынок капитала, т.е. денежных средств, используемых для получения прибыли. Если средства предоставляются на условиях выплаты заранее устанавливаемого процента за использование, то это рынок заемных средств. Если средства предоставляются на усло­виях участия в управлении их использованием, то речь идет о рынке акционерной собственности. Рынок капитала имеет конеч­ных и промежуточных потребителей, выступающих участниками рынка ценных бумаг;

6) рынок информации, используемой как в личных целях, так и для извлечения прибыли на рынках потребительских и инвести­ционных товаров, недвижимости, рабочей силы и капитала.

Общее регулирование отношений между продавцами и поку­пателями осуществляется системой контрактного права, явля­ющегося подсистемой гражданского права. Существует и отдель­ная система трудового права, регулирующая взаимоотношения между продавцами и покупателями рабочей силы.

Государство в лице органов различного уровня берет на себя обязанности по контролю за рынками в процессе совершения сде­лок. Речь идет о лицензировании, сертификации, текущей инс­пекции, определении правил и проверки условий совершения сде­лок, разрешительной регистрации, разрешении споров между по­купателями и продавцами и др. В процессы регулирования рынка вовлечены федеральные министерства и ведомства, органы реги­онального управления.

К настоящему времени накоплен многообразный опыт поддерж­ки предпринимательской деятельности со стороны государства. Среди мер государственной поддержки — прямые субсидии, ос­вобождение от налогов, льготное кредитование, гарантии креди­тов, возмещение убытков хозяйствования, отсрочка налоговых и социальных платежей, установление норм ускоренной амортиза­ции, государственные контракты и т.п. Особое внимание обраща­ется на предоставление государственной помощи мелким и сред­ним предприятиям, поощрение научно-технической деятельнос­ти, защиту окружающей среды.

В широком смысле государственное регулирование предпри­нимательства можно свести к следующим основным положениям.

1) установление нормативных требований к содержанию пред­принимательской деятельности и соответственно качеству продук-

ции, товаров и услуг (стандарты качества, экологические, сани­тарные нормативы и т.д.);

2) определение процедур ведения хозяйственной деятельности путем выдачи лицензий, принятия правовых документов и т.п.;

3) введение запретов и санкций за отступление от норм зако­нодательства;

4) осуществление надзора за соблюдением законности в пред­принимательской деятельности.

Необходимо учитывать, что чрезмерное вмешательство государ­ства в экономическую жизнь подавляет частную инициативу, ли­шает конкуренцию динамики, сводя к минимуму эффективность рыночной экономики. Однако никто не может раз и навсегда опре­делить пределы вмешательства государства в экономическую жизнь. Любая страна должна решать этот вопрос исходя из кон­кретных экономических условий. Например, резкие колебания рыночной конъюнктуры, высокие процентные ставки, резкий рост инфляции и другие факторы приводят к усилению государствен­ного регулирования. С развитием противоположных тенденций необходимость государственного вмешательства в экономику сни­жается.

Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения — одна из наиболее заметных тенденций развития управления в западных странах. В последнее время популярным стал лозунг «создать структуры, ориентированные на потребите­лей». За ним стоят настойчивые попытки руководителей изменить ценностные ориентиры, сложившиеся в государственном аппара­те, и поставить в центр деятельности государства обслуживание интересов и удовлетворение нужд рядовых граждан. С этой целью вводятся стандарты обслуживания, граждане получают возмож­ность влиять на решения органов власти, правительство гаранти­рует «прозрачность» своей деятельности, открытость информации и т.п.

Так, в Великобритании в 1991 г. принята «Хартия граждан», вклю­чающая шесть принципов, которые легли в основу совершенствования работы государственных структур: стандарты; информация и открытость; выбор и консультации; честность и полезность; экономия средств; об­жалование неправильных действий. Эти принципы широко пропаган­дируются в государствах, входящих в Европейский союз. В США во­просы повышения качества обслуживания граждан пытаются решить пу­тем внедрения в деятельность государственных учреждений принципов і методов концепции всеобщего управления качеством.

Причины такого внимания к вопросам качества государствен­ных услуг заключаются не только в стремлении учитывать интере­сы населения, но и в более полном использовании непосредствен­ной связи между уровнем образования, квалификацией, здоровьем граждан и конкурентоспособностью национальной экономики. Обращают на себя внимание осуществляемые в последнее время меры по совершенствованию организационных структур и дея­тельности органов государственного управления. Опыт работы правительств многих стран подтвердил новую тенденцию в госу­дарственном управлении — замену вертикальных административ­ных структур на горизонтальную сеть автономных государствен­ных организаций, выполняющих определенные задачи. При этом создаются новые механизмы, такие, как контрактное управление, внутренний и внешний аудит, обменные фонды и др.

Происходит дальнейшее разделение функции формирования по­литики, которая концентрируется в руках нескольких ведущих министерств, и функции ее исполнения, которая возлагается на раз­личные автономные государственные агентства. В работу госсек­тора все шире внедряются механизмы рыночных отношений и методы менеджмента, используемые в частных компаниях. Общим моментом является больший акцент на развитии аналитических, прогностических, контрольных и оценочных функций, а главное — на повышении качества подготовки и принятия решений, преж­де всего в центральных органах управления.

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И БИЗНЕСА

В условиях приватизации в России проблема роли государства в управлении производством в отношениях «государство — фир­ма» приобретает особую остроту. Объясняется это тем, что рыноч­ный механизм только зарождается и рыночные рычаги из-за со­храняющейся высокой монополизации российской экономики и практически полного отсутствия конкуренции не могут заменить регулирующую роль государства. Переходный период характери­зуется борьбой между старыми и новыми формами управления, между административными и экономическими методами. Форми­рование хозяйственной системы нового типа, в основе которой лежат предпринимательская деятельность и использование совре­менных методов государственного регулирования, происходит в условиях кризиса управления, основные черты которого отраже­ны в табл. 35.1.

Либерализация экономики, крупномасштабная приватизация государственной собственности, включение предприятий в миро-

Таблица 35.1