Методи прогнозування видатків бюджету та їх характеристика

Для розробки прогнозу витратної частини бюджету використовуються наступні методи.

1. Нормативний метод визначення обсягів витрат полягає в техніко-економічному обґрунтуванні прогнозів із застосуванням норм і нормативів та передбачає формування бюджету з низу до гори, коли фінансовими органами територіальних громад визначаються обсяги бюджетних витрат на основі затверджених норм і нормативів у абсолютному виразі у розрізі бюджетних галузей та в розрахунку на душу населення (для визначення обсягів суспільних благ та послуг) і пропонуються до подальшого застосування з метою формування проекту бюджету як окремого регіону (області), так і держави в цілому.

Нормативи – це відносні показники, що характеризують ступінь використання ресурсів, тому їх розробка передбачає аналіз різних груп чинників (забезпеченість різними видами ресурсів, обсяг власних та делегованих державою на місцевий рівень функцій, кількість бюджетних установ, загальна чисельність працюючих у бюджетній сфери, фонд оплати праці працівників, витрати на оплату житлово-комунальних послуг тощо), які відображають потребу у бюджетному фінансуванні кожної бюджетної галузі, територіальної громади тощо.

Нормативи відображають бажаний рівень споживання суспільних благ та послуг, тому їх визначення повинно супроводжуватися економічно обґрунтованими розрахунками та враховувати побажання громадськості. Доцільно перед законодавчим визначенням показників таких нормативів провести економічну експертизу з метою мінімізації ризику включення до бюджету необґрунтованих витрат. Для перевірки достовірності нормативів фінансовим органам доводиться прибігати до інших методів або способів визначення нормативів бюджетних витрат.

Для розрахунків на макрорівні застосовуються укрупнені норми та нормативи. Розрізняють нормативи двох типів: нормативи першого типу регламентують взаємовідносини між державою та суб’єктами господарювання у частині отриманих результатів діяльності (наприклад ставки податків), нормативи другого типу характеризують вимоги, що висуваються суспільством до ефективності використання ресурсів. Вони фіксують мінімально припустиму величину економічної ефективності використання ресурсів, тобто суспільно виправданих обсяг їх витрат для досягнення найбільшого економічного ефекту.

Нормативний метод визначення обсягів бюджетних витрат здійснюється з метою реалізації конституційних прав громадян щодо їх забезпеченості освітніми, медичними, соціально-культурними, житлово-комунальними послугами, а також на виконання норм Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, де передбачено, що мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи із законодавчо визначеного рівня мінімальних соціально-економічних потреб.

Нормативний метод визначення бюджетних витрат дозволяє об’єктивно оцінити потреби бюджетної сфери у ресурсах, виходячи із розрахунку мінімально необхідних витрат у складі витратної частини фінансового плану держави на середньострокову перспективу та створити умови для їх ефективного використання. Недоліком цього методу є відсутність узгодженості обсягів бюджетних зобов’язань, визначених на основі застосування нормативів, з реальними можливостями бюджетної системи щодо забезпечення їх фінансування.

Застосування нормативного методу для довгострокового прогнозування бюджетних витрат є проблематичним, оскільки термін дії нормативів є обмеженим, через постійно зростаючи потреби населення внаслідок розвитку економіки країни, запровадження інновацій у виробництво, що призводить до перегляду їх числового значення. Тому нормативи можна розглядати лише як умовно стабільні показники, які не можуть, однак, гарантувати передбачуваність бюджетної політики держави та органів місцевого самоврядування на перспективу.

Через зазначені недоліки нормативного методу необхідно його доповнювати балансовим методом, який дозволяє узгодити потреби держави з наявними ресурсами (матеріальними, трудовими, фінансовими), уникнути можливих диспропорцій між доходами і витратами на всіх рівнях бюджетної системи.

2. Метод визначення контрольних цифр дозволяє на основі аналізу мінімальних потреб у бюджетному фінансуванні у галузевому та територіальному розрізі визначити головним розпорядникам бюджетних коштів основні показники (контрольні цифри) обсягів бюджетних витрат. Базуючись на нормах чинного законодавства та виходячи із пріоритетів розвитку держави, територіальних громад та бюджетних галузей зазначений метод припускає формування кожним із головних розпорядників бюджетних коштів показників про мінімальні потреби у бюджетному фінансуванні.

Формування витратної частини бюджету із використанням методу контрольних цифр відбувається знизу до гори, що передбачає передачу отриманих даних фінансовими органами, які відповідають за складання нижчестоящого бюджету до вищестоящого, де відбувається зіставлення отриманих показників бюджетних витрат із прогнозними показниками доходів відповідного бюджету. У разі їх збалансованості або наявності у вищестоящого бюджету джерел фінансування дефіциту, отримані дані трансформуються у контрольні цифри. Дані стосовно обсягів бюджетного фінансування представляються у фінансовий орган у кількох варіантах, що відповідають різним сценаріям розвитку економіки. Різні варіанти контрольних цифр розглядаються урядом, який згодом візьме за основу один із них при складанні прогнозу бюджету. При розробці середньострокового та довгострокового прогнозу бюджету необхідно враховувати різні варіанти сценарію розвитку економіки.

Метод визначення контрольних цифр доцільно також використовувати при визначенні мінімально необхідних обсягів бюджетних витрат, а також при прогнозуванні інших витрат бюджету (зокрема, позапланових видатків бюджету, спричинених загостренням соціально-політичної та економічної ситуації в країні), які фінансуються поза обсягами бюджетних програм.

3. Економетричний метод оцінки потреб у витратах базується на основі розробки статистичних багатофакторних моделей оцінки витрат на окремі бюджетні галузі, зокрема: охорону здоров’я, освіту, науку, культуру тощо. Перевагою цього методу є можливість здійснювати оцінку існуючих причинно-наслідкових зв’язків і виявляти чинники, що впливають на загальну величину витрат бюджету. Оцінка впливу зміни окремих чинників на величину витрат дозволяє уряду розробляти заходи щодо мінімізації загального обсягу бюджетних витрат. Прогнози, отримані за допомогою економетричних моделей виступають інструментом реалізації державної бюджетної політики та здійснення контролю за показниками обсягів фінансування окремих бюджетних галузей.

До переваг економетричного методу необхідно також віднести можливість характеризувати об’єкт прогнозу (бюджет) сукупністю критеріїв, пов’язаних балансовими, функціональними чи стохастичними співвідношеннями, надавати одночасне відображення у моделі багатьох факторів з урахуванням їх взаємовпливу, отримання на підставі моделей варіантів прогнозу для широкого діапазону вихідних умов і припущень.

Недоліком економетричного методу оцінки потреб бюджету у витратах є складність його застосування у сучасних умовах через нестабільність тенденцій розвитку економіки держави та світу в цілому, недостатній обсяг необхідної інформації та складність перевірки прогнозу працівниками фінансових органів. Враховуючи вищезазначене, економетричні методи рекомендується застосовувати при розрахунку витратної частини бюджету на середньостроковий період через недостатню достовірність прогнозів.

4. Кількісні методи бюджетного прогнозування – системний аналіз і математичне моделювання. В умовах нестабільної економіки та значного впливу на формування та прогнозування бюджету інституціональних чинників, які важко піддають прогнозуванню через їх ірраціональний характер прояву, застосування економетричного методу значно ускладнюється. Тому для бюджетного прогнозування в умовах невизначеності та асиметричності інформації доцільно використовувати сучасні кількісні методи дослідження.

Однією із форм економіко-математичних моделей, що описує взаємозв’язки характеристик економічних систем, є економіко-математична модель (ЕСМ), яка ідентифікується на підставі обробки статистичних даних. Інноваційність цього методу полягає в тому, що побудова ЕСМ зводиться до переходу від понятійного опису економічного об’єкта до формалізованого кількісного опису, одержаного в наслідок обробки реальних даних статистичної звітності методами математичної статистики і подальшого декодування цього опису – економічної інтерпретації результатів.

5. Програмно-цільовий метод запроваджено з метою підвищення ефективності державного управління через бюджетне планування та прогнозування, що спричинено трансформацією планової економіки у ринкову та виникненням якісно нових відносин у бюджетному процесі. Починаючи з 2002 року формування та виконання державного та місцевих бюджетів в Україні здійснюється на основі програмно-цільового методу, який передбачає здійснення фінансування видатків бюджетів на підставі окремих державних програм економічного і соціального розвитку країни. Це дозволяє своєчасно виявляти і визначати джерела покриття дефіциту бюджету та здійснювати оцінку ефективності реалізації цих програм за допомогою показників результативності.

Програмно-цільовий метод виходить із необхідності визначення пріоритетних напрямів витрачання бюджетних ресурсів на досягнення суспільно значущих цілей, обов’язкового запровадження індикаторів кількісного вимірювання результатів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів з одночасним моніторингом і контролем за досягненням намічених цілей і результатів, а також забезпечення чіткого розмежування відповідальності між виконавцями за реалізацію кожної бюджетної програми, що призводить до підвищення якості бюджетного менеджменту.

Програмно-цільовий метод традиційно вважають методом бюджетного планування через обмеженість термінів виконання державних бюджетних програм. Однак через специфіку розвитку економіки, суспільства, фінансової системи та виробництва в сучасних умовах, а також через глобалізацію та зростання масштабів викликів, що виникають перед бюджетною системою та державою в цілому, як то старіння населення, екологічні проблеми, вирішити які у середньостроковому періоді вже нереально. Тому досягнення визначених цілей соціального, економічного та наукового розвитку держави можливо лише у довгостроковому періоді на основі реалізації бюджетних програм при збалансованому забезпеченні необхідними ресурсами та ефективному розвитку суспільного виробництва.

Кожний із розглянутих методів бюджетного прогнозування має свої недоліки та переваги, тому вибір найбільш прийнятного та оптимального, з точки зору розробників, методу залежить від обсягів та достовірності первинної інформації, часових горизонтів, очікуємих результатів прогнозів та можливості їх адаптації до конкретних завдань у рамках проведеного дослідження. Зазначені обмеження щодо застосування методів прогнозування у бюджетному процесі зумовили розповсюдження методу складання соціально-економічних сценаріїв, який активно використовується у сфері міжнародних відносин з кінця 50-х – початку 60-х років ХХ сторіччя. Сценарна форма представлення варіантів розвитку соціально-економічних систем, у тому числі й бюджетної системи, дозволяє оцінити складність майбутнього та забезпечити структуризацію невизначеностей, що суттєво полегшує розробку варіантів можливого розвитку об’єкту (у даному випадку – бюджету). Враховуючи, що в сучасній практиці бюджетування уряд зобов’язаний розробляти три сценарії бюджету – базовий, песимістичний та оптимістичний – та подавати на розгляд парламенту той, що більше відповідаю тенденціям соціально-економічного розвитку країни на момент його затвердження, то зазначений метод доцільно використовувати при визначені довгострокових прогнозів.

В умовах циклічності розвитку економіки, посилення залежності її стану від впливу зовнішніх шоків та суб’єктивних чинників, усе більш актуальною стає необхідність прогнозування економічних процесів на довгострокову перспективу. При цьому класичні методи прогнозування через велику кількість оціночних показників у моделях стають недостатньо ефективними. Оскільки показники, що характеризують економічні процеси, описуються часовими рядами, то в якості методів рішення таких завдань можуть використовуватися статистичні методи прогнозування часових рядів. На жаль, такі методи не завжди задовольняють конкретним практичним вимогам і мало прийнятні до застосування у конкретних практичних ситуаціях.

Використання суворо формалізованих методів для розробки довгострокових прогнозів не є вирішальним чинником щодо оцінки їх якості та достовірності, оскільки формули та розрахунки виконують лише роль допоміжних інструментів, забезпечуючи перевірку окремих параметрів наукових гіпотез, а також полегшуючи структуризацію пропозицій стосовно кількості змінних та наявних взаємозв’язків між об’єктом дослідження. В умовах невизначеності, соціальних стресів, політичної кон’юнктури та інших інституціональних чинників, які мають значний вплив на формування макроекономічних тенденцій, значно зростає роль неформалізованих методів прогнозування, які базуються на досвіді та інтуїції кваліфікованих експертів.

Враховуючи, що недоліком сучасних методів бюджетного прогнозування, які апробовані в країнах з розвиненою економікою є те, що вони вимагають значного доопрацювання та адаптації до умов країн з ринками, що розвиваються, вважаємо, що подальші наукові розвідки повинні вестися з позиції генетичного підходу щодо вибору методів прогнозування, який передбачає моделювання процесів еволюції (трансформації), що відбуваються в економіці, та зводиться до перенесення залежностей, характерних для минулого та теперішнього стану, на майбутнє на основі встановлених причинно-наслідкових зв’язків.

Date: 2016-02-19; view: 820; Нарушение авторских прав