Таможенный кодекс

В 2007 году в Грузии начал действовать новый таможенный кодекс, в соответствии с которым государство максимально открыло границы для перемещения товаров. Все квоты на экспорт и импорт были отменены. Вместо 16 различных таможенных тарифов, максимальный из которых был равен 35 процентам, введены были три: 0, 5 и 12 процентов. Причем нулевой тариф распространялся на 90 процентов товаров. Таким образом, средний импортный тариф равнялся 1,5 процента, это один из самых низких показателей в мире. Это, безусловно, сыграло свою роль в сохранении высоких темпов товарооборота и в условиях эмбарго, и в кризисный послевоенный год.

С 2011 года таможенный кодекс прекратил свое существование, его нормы стали частью обновленного налогового кодекса. Налог на импорт в отношении большинства товаров по‑прежнему остается нулевым, тарифная ставка на продукты питания и строительные материалы составляет 5 или 12 процентов.

Внешняя торговля, 1998–2010 гг. (млн долл.)

^{Источник: Статистическая служба Грузии}

В свободной зоне обязательно должны быть производственные предприятия – отели, например, там строить нельзя. Таким ограничением власти пресекают попытки отмывания денег, которых опасались некоторые противники этой идеи. Сюда ввозится сырье из‑за границы, перерабатывается, после чего продукция экспортируется. В СИЗ помимо национальной грузинской валюты можно вести бухгалтерскую отчетность и расчеты в иностранной валюте. Это позволяет существенно снизить инвестиционный риск нестабильного инфляционного фона, который, к сожалению, по‑прежнему актуален: несмотря на то что в 2009 году среднегодовая инфляция опустилась до 1,7 процента, в 2010 году ее уровень достиг 7,1 процента. Но все‑таки это заметно ниже среднего значения 2005–2008 годов – 9,2 процента.

Абсолютно все предприятия внутри СИЗ освобождаются от НДС с экспорта, ввозимых грузов и экономических операций внутри зоны, а также от налога на имущество.

Идея торгово‑транзитного потенциала не только внутри, но и за пределами СИЗ была развита в 2008 году путем создания специального режима таможенного склада, способствующего развитию торговли в регионе. Теперь предприниматель может завозить в Грузию товар, складировать его, а затем продавать в третью страну, и это не будет облагаться налогом вообще. Единственная плата – сбор за квадратный метр складских помещений. Так, если компания закупает материал на Украине, перерабатывает его в Грузии и продает готовую продукцию в Турцию, она освобождается от налога на прибыль.

Первая СИЗ в стране появилась на территории, прилегающей к порту Поти в Западной Грузии. Порт, а также более 300 гектаров прилежащих земель приобрел инвестиционный фонд RAK (ОАЭ), который в июне 2008 года начал создавать свободную индустриальную зону под названием Rakia Georgia. Во втором квартале 2008 года (одном из наилучших по совокупному результату: больший размер привлеченных инвестиций фиксировался только однажды, в четвертом квартале 2007 года – 703 миллиона долларов) более 20 процентов прямых иностранных инвестиций в Грузию пришло из ОАЭ (почти 124 из 605 миллионов долларов). Но события, которые развернулись, в том числе и в Поти, буквально через два месяца после этого, конечно, не способствовали привлечению инвесторов. Тем не менее во втором полугодии 2008 года из Эмиратов в Грузию поступило еще 104 миллиона долларов, продолжилось финансирование и в 2009 (163 миллиона долларов) и 2010 (40 миллионов долларов) годах. Свободная индустриальная зона Поти официально вступила в строй 15 ноября 2010 года, когда службе по доходам был передан новый таможенный комплекс, но здесь работают пока только две компании, несмотря на то что зарегистрированы, по словам оператора, 35 (из Грузии, Ирана, Армении, Азербайджана, Турции, Чехии и США). Планируется, что в течение трех‑четырех лет будет построен новый портовый терминал и учреждено 450 предприятий, где будет трудоустроено от 5 до 20 тысяч человек.

Большие надежды возлагают и на другую СИЗ: в начале 2009 года в Кутаиси египетская компания Fresh Electric Company совместно с грузинской Georgian International Holding начала работу над созданием на месте бывшего Кутаисского автомобильного завода свободной индустриальной зоны площадью 27 гектаров. На этой территории в течение нескольких лет планируется возвести 12 заводов и фабрик, которые будут производить сантехнику, мебель, текстиль, керамические изделия, электротехнику. Предполагается, что, когда проект стоимостью 2 миллиарда долларов будет реализован, в этой свободной индустриальной зоне появится до 15 тысяч рабочих мест.

За 2009 год египетский владелец вложил всего 56 миллионов долларов, а за 2010‑й – 18 миллионов. Продукция, выпущенная в Кутаисской свободной экономической зоне, – бытовая техника с маркировкой «Сделано в Грузии» – с 2010 года стала экспортироваться на Украину и в Азербайджан. Но называть проект успешным еще рано.

Вторая часть финансовой реформы заключалась в дальнейшей налоговой либерализации.

В законодательство Грузии – по аналогии с люксембургским законом о холдингах – включено понятие международной финансовой компании. Это организация, которая занимается финансовыми видами деятельности и получает не больше 10 процентов прибыли в Грузии. Зарегистрированная в Грузии компания (причем нет необходимости в лицензии Нацбанка) может быть транснациональной, то есть получать более 90 процентов своих доходов от деятельности за пределами страны (например, импортировать товары из Анголы и экспортировать их в Шри‑Ланку). Такие компании освобождаются от налога на прибыль. Частные лица – резиденты Грузии тоже не платят налога на доходы, полученные за пределами страны.

Третья часть финансовой реформы была направлена на создание общей макроэкономической стабильности в стране.

Законом «О глобальной конкурентоспособности» от 14 марта 2008 года был введен принцип обязательного профицита бюджета, то есть государство при планировании бюджета не имеет права делать его дефицитным. Такое решение невозможно без фондов благосостояния. И хотя в макроэкономическом отношении эта идея чрезвычайно важна, политический расклад накануне парламентских выборов 21 мая 2008 года был таков, что на подготовку лобовой атаки не было ни времени, ни ресурсов. Но эту идею удалось очень аккуратно провести в пакете с другими.

С апреля 2008 года началось накопление средств в двух фондах: Стабилизационном и Фонде будущих поколений. Из первого (меньшего) можно брать деньги только при ухудшении экономической ситуации – для решения циклических проблем экономики. Из второго – только в случае войны либо воссоединения Абхазии и Южной Осетии с Грузией – для реабилитационных проектов в этих регионах. Никто, конечно, тогда не предполагал, что эти фонды в скором времени окажутся так кстати.

«Война случилась буквально через три месяца после того, как фонд был создан, и деньги мы оттуда забрали. В принципе это сыграло, конечно, положительную роль – сентябрь мы смогли прожить практически за счет тех средств», – признается Бендукидзе.

Правительственное обязательство сдерживать инфляцию путем недопущения дефицита бюджета подкреплялось и законодательными требованиями к Национальному банку Грузии (НБГ): была введена персональная ответственность его главы за уровень инфляции в стране. Если в течение четырех кварталов среднегодовой показатель прироста потребительских цен превышает 12 процентов, он лишается должности.

Но в очередной раз жизнь заставила адаптировать первоначальные идеи к действительности. Во‑первых, произошла война с Россией в августе 2008 года, а во‑вторых, стремительно развивался мировой финансовый кризис, пиком которого стало банкротство в сентябре 2008 года одного из мировых лидеров инвестиционного бизнеса – американского инвестиционного дома Lehman Brothers. Такие потрясения вынудили грузинское правительство откорректировать свою финансовую политику, но, даже несмотря на ряд изменений в законодательстве, 18 декабря 2009 года закон «О глобальной конкурентоспособности» был отменен. Не осталось ни законодательного требования профицита бюджета, ни инфляционного потолка. Также произошел возврат к традиционной структуре финансовых институтов, которая претерпевала изменения в рамках реформы.

Владимир Папава, в 1994–2000 годах министр экономики Грузии, эксперт Грузинского фонда стратегических и международных исследований, описывает этот процесс так:

Еще весной 2006 года руководство Грузии намеревалось урезать полномочия Национального банка Грузии и с этой целью подготовило проект изменений в закон об НБГ, согласно которым функция банковского надзора передавалась агентству, специально созданному для этой цели. В результате противостояния со стороны руководства НБГ и финансово‑бюджетного комитета парламента осуществить эти планы не удалось. Весной 2008 года, когда президент НБГ уже ушел в отставку и его обязанности исполнял вице‑президент, правительство воспользовалось моментом и (несмотря на противостояние парламентского комитета) отстранило НБГ от осуществления банковского надзора, оставив ему единственную функцию – регулирование инфляции.

До реформы Национальный банк контролировал деятельность коммерческих банков и определял монетарную политику в стране. В апреле 2008 года контрольная функция была передана специально созданному при НБГ Агентству финансового надзора (АФН). Помимо коммерческих банков в ведении АФН оказались также страховые компании, брокеры и фондовая биржа. Ранее контроль этих финансовых институтов осуществляла Служба финансового мониторинга (СФМ). Таким образом, от Нацбанка требовалось только сдерживать инфляцию и, если это не мешает основной цели, способствовать экономическому росту. АФН осуществляло надзор над финансовыми организациями, а у СФМ оставалась задача предотвращать отмывание денег.

Такое разделение должно было повысить эффективность контроля: практически бесполезно проверять счета холдингов, компаний с множественными структурами по отдельности. Bank of Georgia, к примеру, имеет и свою брокерскую компанию, и долю в бирже. Так что одному регулятору проще: когда этим занимаются несколько структур, общей картины не видно. Но с 1 декабря 2009 года АФН полностью вошло в состав Нацбанка.

По словам бывшего руководителя АФН Левана Готуа, это объединение – результат лишь политического решения, которое влечет за собой только административные изменения: «Философия при этом никак не меняется».

По сути, возврат контрольных полномочий Нацбанку – ни хорошо, ни плохо. Конечно, постоянные перемещения могут вызвать какую‑то растерянность, но не более того.

Помимо общих структурных изменений всей финансовой отрасли, нововведения коснулись и фондового рынка отдельно. Проблема предыдущего законодательства была в том, что в течение десяти лет его писали совершенно разные люди, и результат получился довольно неуклюжим, хотя оно и не мешало компаниям размещать свои акции на бирже. Но пробираться через тернии законодательства было интересно только таким людям, как Ладо Гургенидзе, который последовательно занимал руководящие посты в компаниях Caucasus Energy and Infrastructure, Bank of Georgia, Liberty Consumer, People’s Bank of Georgia. Именно он смог добиться вывода своих компаний на грузинскую биржу всего за пять‑шесть недель.

Реформа создала своего рода основу институционального подхода к развитию фондового рынка. Были убраны лишние ограничители и препятствия. Раньше право торговать ценными бумагами на грузинской фондовой бирже получал только тот, кто был ее партнером. Конечно, эту норму ликвидировали. Теперь котироваться тут могут все финансовые институты, но не частные лица; последним предоставлена возможность, которой раньше не было: продавать и покупать ценные бумаги напрямую вне биржи. До этого частному лицу требовалось проводить трансакцию исключительно через брокера.

Раньше финансовые компании не имели права торговать своими акциями одновременно на нескольких биржах, сейчас это разрешено. Ограничение на торговлю на бирже только в национальной валюте также было снято. Согласно новому закону в Грузии может быть несколько фондовых площадок. Упрощен процесс размещения акций. Компании, чьи акции котируются на общепризнанных мировых биржах, автоматически могут выходить и на грузинский фондовый рынок. До этого требовалось проходить процедуру, аналогичную первичному размещению (IPO).

В перспективе у правительства есть план создать единый финансовый кодекс, объединяющий все законодательство в области финансовых институтов. Пока же сохраняется проблема нестыковок между некоторыми законами, прежде всего из‑за различий в терминологии и пересечения сфер ответственности.

Фондовый рынок в Грузии по‑прежнему небольшой, но реформой и не ставилась задача раздувать его искусственно. Нынешние его объемы вполне соответствуют уровню развития экономики и сопоставимы с показателями некоторых других стран. Другое дело, что реформа облегчила доступ на грузинский фондовый рынок иностранным игрокам.

В рамках финансовой реформы также удалось продолжить работу над изменениями в законе «О предпринимателях».

Постепенное упрощение процесса регистрации предприятия началось еще в 2004 году. Процедуры регистрации в суде, а затем – в налоговых органах были объединены. Фактически был реализован принцип «одного окна». С 2008 года больше не требуется обязательный уставный капитал, устав, собственная печать, а также обязательное нотариальное заверение учредительных документов. Сейчас, чтобы открыть бизнес в Грузии, нужно только желание; например, индивидуальное предпринимательство зарегистрируют незамедлительно по предоставлении документов в Агентство публичного реестра, которое занимается этой процедурой с 2010 года вместо налоговых органов. Заметим, что особой разницы в том, за какое время зарегистрируют фирму – за пять минут или за пять дней, нет. Это, скорее, индикатор того, насколько государство заботится о бизнесе – причем не только малом, но и любом другом.

«Весной 2009 года я регистрировал в Грузии некоммерческую организацию, и это заняло всего три минуты. Когда я рассказываю об этом в России, мне никто не верит. Для перерегистрации своей организации в России мне потребовался ровно год», – делится бывший российский журналист Олег Панфилов, сейчас живущий в Грузии.

Изменения коснулись также правил реорганизации, ликвидации и управления. Более защищенными стали интересы как кредиторов, так и соучредителей компании. Фактически произошла полная либерализация внутренней структуры предприятия. Практически везде, где раньше закон жестко предписывал, сейчас появилась уступка: «Если иное не предусмотрено уставом». Важным нововведением стала возможность переносить бизнес из другой страны, не закрывая его, что делает Грузию еще более привлекательной для иностранных инвестиций.

Серьезно изменили и закон о несостоятельности. «Банкротство – это один из самых интересных юридических феноменов, это узаконенный бандитизм. Для меня было очень интересно работать над этим документом. Нужно было придумать самую справедливую процедуру ущемления чьих‑то прав собственности», – рассказывает Бендукидзе.

Существовавший до реформы закон, фактически калька немецкого, был написан настолько невнятно, что его сути часто не понимали даже судьи. Многочисленные попытки иностранных комиссий (из Новой Зеландии, Великобритании, той же Германии) внести в него изменения не увенчались успехом. В законе, который был принят в апреле 2008 года и вступил в силу в августе того же года, изменилось абсолютно все, вплоть до названия. Раньше он назывался «О делопроизводстве по банкротству». Но реформаторы решили убрать, во‑первых, негативную окраску, которое придает слово «банкротство». Во‑вторых, теперь документ регулирует не только банкротство, но и процесс реабилитации компании. Так что закон получил название «О делопроизводстве по несостоятельности бизнеса». Работа над ним велась под руководством Бендукидзе на протяжении почти четырех лет.

Его заместитель в 2004–2008 годах юрист Кетеван Кокрашвили вспоминает: «Проект постоянно менялся. Мы создавали проект закона, потом меняли его, начинали заново, опять меняли, и так много раз, потому что нам надо было поспеть за изменчивой ситуацией в стране».

Основная команда состояла из шести человек (помимо сотрудников аппарата министра по координации реформ, в законотворчестве активное участие принимал член парламентского комитета по юридическим вопросам Павле Кублашвили), но экспертизу новый закон проходил среди теоретиков, адвокатов, судей и экспертов грузинского отделения Агентства США по международному развитию (USAID).

«Мы меняли пункт за пунктом и в результате получили абсолютно новую, неизвестную Грузии процедуру. Потом уже обнаружили, что, оказывается, приблизительно такая процедура существует и в других странах. Например, схожий вариант оказался в Колумбии. Хотя мы даже не подозревали об этом», – продолжает Кокрашвили.

Насколько предыдущий закон не соответствовал грузинским реалиям, можно судить по тому, как часто он применялся: за всю историю его существования в Грузии было зафиксировано всего три случая, когда к нему обращались (причем в одном из них дело не было доведено до конца). Остальные компании просто замораживали свою деятельность. Прежний закон всячески старался защитить должника, который имел много возможностей бесконечно растянуть процесс погашения долгов.

Новые нормы одновременно защищают интересы как должника, так и кредитора. Процесс банкротства предприятия очень четко прописан, и ничто не может помешать уложиться в законодательно установленные сроки. Так, по закону суд должен принять решение в течение двух дней после подачи заявления о банкротстве. Если заявление одобрено, то в течение 30 дней суд назначает первую встречу с кредиторами, выбирает попечителя и запрещает проводить любые меры принуждения в отношении этого предприятия. Все остальные дела, которые возбуждены против организации, приостанавливаются или объединяются судом в общее дело о несостоятельности.

На собрании кредиторов заслушивается доклад попечителя, а также создается так называемый примирительный совет из трех человек: представителя кредитора, представителя должника и третьего, выбранного обеими сторонами. В случае если стороны не могут прийти к согласию по поводу третьей кандидатуры, то выбор делает суд. По сути, этой нормой был реализован принцип арбитража ad hoc, который не удалось применить в налоговых разбирательствах.

Задача примирительного совета – на 30‑й день после созыва выбрать инструмент несостоятельности: ликвидацию, реабилитацию или же прекращение дела, например, если у предприятия есть какие‑то договоры, по исполнении которых оно получит большую прибыль. Процедура реабилитации значительно проще и к тому же реже применяется, так что основное внимание закон сосредотачивает на процедуре ликвидации.

На 30‑й день после принятия решения о ликвидации назначается первый аукцион (всего аукцион проводится три раза, причем в двух первых предприятие продается как целый хозяйственный комплекс – продавать по частям его нельзя). На первых торгах цена предприятия должна быть не ниже минимума суммы требований кредиторов. На втором аукционе цена опускается, но не может быть ниже, чем требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника. Если и во второй раз не удалось продать предприятие, то проводятся третьи торги, на которых компания должна быть продана в любом случае. Для этого могут быть устроены аукционы разных типов, например голландский, когда потенциальные покупатели понижают, а не повышают ставки, или скандинавский, где участники делают платные ставки, а цена возрастает с заранее зафиксированным шагом.

Наверное, самым важным усовершенствованием закона стало существенное расширение прав кредиторов по обязательствам. Например, они могут накладывать вето на решение остальных кредиторов или препятствовать реорганизации. Если даже один кредитор выступает против реабилитации, то остальные кредиторы могут добиться ее только в двух случаях: или выплатить ему долг заемщика, или вернуть залог за кредит. Также в случае, если второй аукцион был безрезультатным, кредиторы по обязательствам могут забрать залог должника в собственность, не дожидаясь третьего аукциона, когда эта собственность будет продаваться по частям.

Права обеспеченных кредиторов значительно усилены и в том, что касается приоритета платежей. На первом месте стоят новые кредиторы, которым предприятие задолжало уже после начала процедуры банкротства (возникновение такого долга возможно только с согласия кредиторов по обязательствам). Далее в списке идут судебные и административные траты (например, расходы на попечителя), затем требования кредиторов по обязательствам, налоговые задолженности и необеспеченные кредиты.

Важно то, что по новому закону судьи фактически не так активно участвуют в процессе о несостоятельности, как раньше. Они только удостоверяют те решения, которые, по сути, принимает примирительный совет. И в результате такие процессы чаще ведут не к банкротству, а к реабилитации, так как стороны более автономны и у них больше шансов договориться между собой.

Закон распространяется не только на вновь возникающие дела, но и регулирует процедуры банкротства и реабилитации, начавшиеся еще до его принятия. Два года, что он действует, – это небольшой срок для оценки его эффективности: суды еще не наработали практику, прецедентов не так много. Тем не менее есть свидетельства начавшихся сдвигов: сейчас рассматриваются 32 из 63 дел, инициированных по закону о несостоятельности (вспомним, что по старому закону таких дел было всего три).

На нынешнем этапе развития экономики Грузии первоочередными становятся такие критерии законодательства о несостоятельности бизнеса, как простота юридической техники и скорость проведения процедур. Все это и нашло отражение в новом законе. Но Кокрашвили убеждена, что еще предстоит многое изменить в этой области:

Закон о несостоятельности, как и закон о предпринимателях, – переходные, хотя и успешно работающие. Со временем, надеюсь, в обществе возникнут другие потребности, появятся другие приоритеты, и, наверное, уже через несколько лет эти законы опять будут нуждаться в дополнениях и изменениях.

Сложно и рано оценивать результаты финансовой реформы количественно: и война, и кризис сильно повлияли на ее продвижение. Но крепкую основу для дальнейшего развития эта реформа заложила уже сейчас.