Общая часть 2 page

--------------------------------

<1> Декларация прав человека и гражданина // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: Учебное пособие / Сост. В.Н. Садиков; под ред. проф. З.М. Черниловского. М., 1994. С. 207.

Это время - предреволюционное десятилетие - богато событиями и подготавливавшимися реформами. Одни реформы были проведены (например, аграрная, называемая по имени ее творца - председателя Совета министров "столыпинской", введено всеобщее начальное образование, социальное страхование рабочих), другие нет (например, введение волостного самоуправления и земств на окраинах страны, реформы образования и местного суда). Следствием нараставшего недовольства властью стала Февральская революция, которая повлекла 2 марта 1917 г. ликвидацию самодержавия.

Официальные лозунги революции о "преемственности власти" и "непрерывности права" и главный из них - подготовка созыва Учредительного собрания, на котором представители от всех сословий российских граждан должны были провести структурную реформу власти, избрать парламент и принять конституцию, учредить парламентский строй по западному образцу, - практического воплощения в целом не нашли <1>. 1 сентября государство Российское было провозглашено Российской Республикой; в конце октября победил лозунг: "Вся власть - Советам!" Уступкой демократическим требованиям был созыв Учредительного собрания, но оно было распущено из-за критики действий большевиков по захвату власти. Этот разгон имел и куда более тяжелые последствия для формирования новой правовой идеологии: в массовое общественное сознание внедрялось негативное отношение к "формально-демократическим" институтам вроде парламентаризма, прав личности, всеобщего избирательного права. Главным юридическим идеологическим содержанием Республики Советов, родившейся в результате революционного "живого творчества масс", был отказ от преемственности права и правовых институтов.

--------------------------------

<1> См.: Российское законодательство X - XX веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994. Т. 9. С. 123 - 125.

Особенности формационных изменений, произошедших в 1917 г. в государственном строе России, и революционный характер последующих политических преобразований отразились как на формах, так и на способах функционирования Советского государства. Заметим, что отечественные исследователи отмечают особенности формы функционирования власти как наиболее специфические из всего "общецивилизационного арсенала политико-юридических ценностей" <1>.

--------------------------------

<1> Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития // Конституция и законодательство (по материалам международной научно-практической конференции. Москва, 29 октября 2003 г.). М., 2003. С. 19.

Сразу после октябрьского восстания 1917 г. сфера юридической деятельности претерпела реорганизацию, пожалуй, более, чем многие другие. В начале 1919 г. по соображениям необходимости реорганизации высшего юридического образования были закрыты все юридические факультеты в стране, а вместо них организованы юридико-политические отделения на факультетах общественных наук. В 1924 - 1926 гг. в российских вузах были образованы факультеты советского права, права и местного хозяйства. В эти годы развитие получили главным образом "революционные" теории права и государства, объяснявшие в том числе вопросы соотношения "права пролетарского государства" и "права буржуазного" после завершения пролетарской революции. С этим же периодом связывается начало построения комплексной системы знаний о праве и государстве и формировании марксистско-ленинской идеологической платформы в юридической науке. В истории российской науки права этот период был связан с материалистическим, классовым подходом к изучению права и государства, идеологически обоснованным главным образом в трудах немецких философов К. Маркса и Ф. Энгельса, и нашедшим развитие в трудах их последователей в России, где диалектико-материалистический подход к изучению права на долгое время стал преобладающим и существенным образом сказался на современном состоянии правовой науки. Конечно, политизация юридической науки нанесла заметный урон ее развитию <1>; чрезмерное включение классового идеологического элемента в правоведение направило развитие общетеоретической правовой науки в русло идолизации одного политико-философского учения как единственно верного и приняло форму тотальной апологии отдельных его положений.

--------------------------------

<1> См.: Скрипилев Е.А. К разработке истории советского правоведения // Советское государство и право. 1992. N 12. С. 31 и след.

Специфически было определено функциональное содержание юридической деятельности по формированию и реализации права: единство власти как принцип организации и деятельности высших государственных органов являл собой особенность функционирования российского государства в советский период. Законодательная власть осуществлялась на принципах полновластия Советов депутатов (составлявших политическую основу и способ осуществления власти народом), а государственные функции - на основе подконтрольности и подотчетности Советам. Эта форма организационно-правового единства государственной власти, соединявшая и правотворческие и исполнительно-распорядительные функции, практически сохранялась на всем протяжении истории Советского государства.

Построение правовой модели пролетарского государства сначала базировалось на идее государства-коммуны, где нет места буржуазным институтам (разделению властей, парламентаризму и т.д.), однако вскоре ей на смену пришла другая - коммунистическая партия как авангард пролетариата и центр политической системы государства. Последующее подчинение коммунистической партии государственных структур и общественных организаций стало следствием ее слияния с государством после того, как эта партия стала монопольно правящей и тотально господствующей в государственном механизме и общественной жизни страны. Закрепление за коммунистической партийной идеологией значения единственно верной, введение партии в механизм государственной власти на уровне ее высшего государственного органа как единственно эффективной модели государственного правления привели в дальнейшем к утверждению в системе государственного управления преимущественно командных административных методов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. М., 1994. С. 10, 17 - 28.

По мере укрепления новой формы правления в России правотворчество становилось планомерной и целенаправленной работой по формированию нормативно-правового концепта Советского государства.

Первый опыт создания советской российской Конституции был осуществлен в 1918 г.; с образованием союзного государства советских республик нововведения были отражены в союзной (1924 г.) и российской (1925 г.) конституциях. С принятием Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. в систему государственных органов власти были введены изменения, не затрагивавшие принципиальных основ построения советского союзного социалистического государства. Очередная веха в истории права и государства была отмечена принятием новых союзной Конституции 1977 г. и российской Конституции 1978 г.

Предметом внимания правовой науки в этот период хотя и были многие политические вопросы теории революции, диктатуры пролетариата, сущности социалистического общенародного государства или научное обоснование принципов построения советского государственного аппарата, но в разное время особенное внимание уделялось проблемам законности, правосознания и правовой культуры, правоотношениям, общим теоретическим вопросам системы права, критериям ее деления на отрасли, общетеоретическому осмыслению вопросов систематизации законодательства.

Систематизация законодательства в советское время не могла не опираться на общетеоретические правовые положения, выработанные и апробированные на опыте, приобретенном в предшествующие исторические периоды. При систематизации с итоговым созданием хронологического или систематического собраний действующего законодательства без изменения содержания правового регулирования, без создания новых норм (инкорпорации) основной акцент делался главным образом на собирании (с последующей классификацией) нормативного материала. Характер классификации обусловливал и итоговый результат: инкорпорация хронологическая, где определяющим выступал временной фактор, или систематическая (или предметная). Дальнейшую апробацию получил и опыт кодификации законодательства.

Кодификация в законотворческой практике России выливалась в создание главным образом кодифицированных актов. Главенствующее место в их числе занимали головные акты отрасли - кодексы. Но кодифицированными актами были и уставы, положения, другие акты, в которых выдерживались наиболее существенные характеристики такого рода актов <1>. Кодификации подвергались не только отраслевые группы законодательных норм. Распространение получила так называемая комплексная кодификация, не ограничивающаяся объединением норм только одной отрасли. Водное, земельное, лесное - примеры такого рода отраслей законодательства.

--------------------------------

<1> В практике союзного законотворчества был случай, когда одна форма кодифицированного акта заменялась другой. Речь идет о замене в 1924 г. Таможенным кодексом Союза ССР ранее принятого акта под названием Таможенный устав.

Результатом обширной систематизации российского законодательства в 60 - 80-е гг. XX в. стала подготовка Систематического собрания действующего законодательства РСФСР и Свода законов РСФСР (был издан в 1988 г.), а также создание кодексов, объединивших законодательство по всем основным отраслям права и на несколько десятилетий обеспечивших потребности пользования законодательством, источниками нормативной информации. Уголовный и Уголовно-процессуальный (1960 г.), Гражданский и Гражданско-процессуальный (1964 г.) кодексы, Кодекс законов о браке и семье (1969 г.), Исправительно-трудовой кодекс (1970 г.), Кодекс законов о труде (1971 г.), Водный (1972 г.), Жилищный (1983 г.) кодексы, Кодекс об административных правонарушениях (1984 г.), Земельный (1991 г.) кодекс на уровне законодательства Российской Федерации не только закрепили развитие главных принципов правового регулирования в основных отраслях законодательства, но в большинстве случаев явили примеры успешной кодификации значительных по объему и весьма значимых по содержанию законодательных и иных нормативных правовых актов.

Вторая половина 80-х гг. XX в. вошла в историю России под лозунгами "перестройки", "гласности", приоритета общедемократических ценностей. Оценка деятельности сквозь призму этих понятий коснулась всей правовой системы. Тогда в качестве ключевых направлений развития правовой системы были избраны комплексное развитие экономики и социальной сферы, а также сочетание общегосударственных интересов с интересами трудовых коллективов, территорий; стали уделять внимание оценке недостатков, сложившихся в сфере законодательного обеспечения государственного развития.

В связи с новыми подходами к формированию полномочий государственных органов в конце 1980-х гг. планировалось перераспределение власти между органами Союза ССР и Российской Федерации. Эта реформа, однако, не была реализована. На последующем правовом развитии страны значительно сказалось введение поста Президента РФ, формально - главы государства.

В июле 1991 г. была запрещена деятельность первичных структур партийной организации на предприятиях и в учреждениях. С этого времени развитие системы власти в России на время лишилось партийного идеологического обоснования, а с 2007 г. курс на формирование партийной государственной идеологии был возобновлен. С конца августа 1991 г. по соображениям реализации суверенных полномочий Российской Федерации в соответствии с положениями Декларации о государственном суверенитете России <1> государственная политика и законодательная деятельность России в составе Союза ССР стала нацеливаться на самостоятельное осуществление всех государственно-управленческих прерогатив; основными направлениями деятельности Российского государства были провозглашены построение рыночной экономики на основе радикальной экономической реформы, повышение благосостояния народа, демократизация государственного управления <2>. Формально легитимирован этот статус был в декабре 1991 г. после объявления Союза ССР "бывшим" и о прекращении его существования <3>.

--------------------------------

<1> См.: Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.

<2> См.: Указ Президента РСФСР от 11 ноября 1991 г. "О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 37. Ст. 1200.

<3> См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств" (Минск, 8 декабря 1991 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 51. Ст. 1798.

Это время до принятия Конституции РФ 1993 г. вошло в историю России как время широкомасштабного реформирования хозяйственной структуры государства, политических преобразований, восстановления российской государственности. В основу правотворческого курса тогда была положена идея проведения широкомасштабной правовой реформы. Были провозглашены частная собственность на землю, капитал, средства производства, разрешалось создание частных предприятий, размеры и сфера деятельности которых имели очень незначительные ограничения, развернуто фермерское движение; начала претворяться в жизнь программа ускоренной приватизации государственной собственности. Эволюция России в этот период, надо признать, в целом разворачивалась без достаточной законодательной базы; не было должного концептуального обоснования необходимости тех или иных политических и иных нововведений - российская государственность и новая российская экономика строились методом "проб и ошибок", а решения Президента РСФСР не всегда имели правовой характер.

В эти годы политическое развитие российской государственности и ее конституционное оформление шли не вполне согласованно. Например, введение института президентства сопровождалось учреждением специальных президентских структур - Совета Безопасности, Президентского Совета, введением должности Государственного секретаря. В то же время Президент РСФСР формировал и Правительство; государственное управление в основном осуществлялось на базе президентских указов; не предусматривалось разделения власти на исполнительную, судебную и законодательную ветви.

В 1992 г. был поставлен вопрос о подготовке текста новой конституции России, где принципиального решения ожидало определение концепции будущего государственного устройства: президентская или парламентская власть должна обеспечивать устойчивость правовой структуры государства. С принятием новой Конституции РФ на Всероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. этот вопрос был решен в пользу президентской республики.

Если направление функционирования элементов правовой системы в годы монархического правления не всегда находило рациональное обоснование в объективных потребностях государственного управления, то современный период, наоборот, характеризует рационалистический подход к поиску наиболее оптимальных форм институционализации элементов правовой системы. Но даже если признать, что не всегда те или иные правовые нововведения вызываются необходимостью политического развития, то всегда - обстоятельствами времени: все более или менее заметные правовые явления выявляют специфические российские черты и традиции в организации и функционировании ее правовой системы.

Современная российская правовая система претерпела существенные модификации в результате ряда значительных реформаторских мероприятий последних десятилетий. Либерализация в соответствии с общественными потребностями чаще всего вела к ускоренному развитию права и правовых институтов, однако на фоне недостаточно стабильной общественной жизни и политического режима не всегда приносила результат, на который она была рассчитана. Поэтому развитие российской правовой системы в целом демонстрирует исторически закономерное движение от либерализации к замедлению развития или даже к консервации сложившегося порядка, которая, в свою очередь, по прошествии времени может оказывать тормозящее влияние на развитие права.

§ 2. Государственное устройство

Определяя Россию как демократическое правовое государство, Конституция РФ формирует ключевые принципы и характеристики организации государственных и общественных институтов, базовые основания функционирования государства, определяет иерархическую систему действующих правовых норм.

Сложившаяся в настоящее время структура Российского государства, его политико-территориальная и административно-территориальная организация по характеристикам публичной власти, политическому и функциональному соотношению государства в целом с его составными частями - субъектами РФ - относится к федеративным государствам с республиканской формой правления, что закреплено в ст. 1 Конституции РФ. Совмещение в России поста главы государства с некоторыми полномочиями по руководству внешней и внутренней политикой позволяет относить ее, как отмечалось, к разновидности президентской республики. Федеративная форма устройства российского многонационального государства предполагает обеспечение федерацией, во-первых, территориального и национального единства, во-вторых, рационализацию власти - ее рассредоточение и распределение компетенции и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Практическим воплощением государственного устройства России как федерации служат такие признаки, как суверенность государства, единство территории и гражданства, обязательность актов федеральных государственных органов для субъектов РФ, выделение определенного объема власти и полномочий субъектов РФ по вопросам, не входящим в ведение федеральной власти.

В составе федеративных частей можно выделить группу национально-территориальных субъектов (это главным образом республики или автономные образования), где помимо общих задач развития территорий обеспечивается решение проблем национального развития проживающих там этносов. Однако дисперсное распространение областей проживания большинства российских этносов не позволяет в полной мере использовать преимущества в реализации национальных интересов, гипотетически присутствующих в форме автономии по признаку национально-территориальной относимости <1>. Ассоциации на национальной или межнациональной основе с идеей содействия прогрессивному развитию наций в настоящее время развиваются в форме национально-культурной автономии <2>.

--------------------------------

<1> См.: Малышев А.Ю. Российская Федерация: становление и развитие государственности. Новосибирск, 2000. С. 91.

<2> См.: Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003. С. 54, 55.

Содержательный акцент в формировании федеративных отношений в современных условиях перемещен с не вполне оправдавшей себя идеи договорного союза государств на то, что субъекты РФ обладают собственной компетенцией и определенными предметами ведения, в рамках которых формируют собственное законодательство.

Как основа российского федерализма выступает принцип равноправия субъектов. Вместе с тем "разностатусность" субъектов РФ, которая находит выражение в том числе в неравномерности распределения полномочий между Федерацией и ее отдельными субъектами, объективном экономическом неравенстве, наличии "сложносоставных" субъектов, не дает оснований говорить о политическом или правовом видовом разнообразии федеративных частей Российского государства. Допущение асимметрии в предметах ведения или полномочиях отдельных субъектов не влияет на их конституционно-правовой статус.

Определение компетенции и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов их совместного ведения оставляет открытым вопрос о том, в рамках каких нормативных правовых актов должно получить развитие то или иное нормативное регулирование. В Конституции РФ указывается, что субъекты РФ вне пределов ведения Федерации и полномочий ее по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти, в том числе осуществляют регулирование путем принятия законов и иных нормативных правовых актов абсолютно самостоятельно. Это обстоятельство содействует активному развитию правотворчества в субъектах РФ. Возможность возникновения несогласованностей, а порой и противоречий в ходе правотворчества органов всех 83 субъектов РФ не исключается полностью, но в настоящее время введен механизм обеспечения нормативного баланса в системе правотворческой деятельности субъектов РФ с участием органов Минюста России и института полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах.

Введением федеральных округов как способа усиления территориального фактора российской государственности институциональная система федеративных отношений была дополнена только в последние годы. В настоящее время система федеральных округов содействует обеспечению целостности правовой системы государства, единства стандартов прав человека, в значительных пространственных границах государства направляет самостоятельность субъектов РФ в русло поддержания взаимосвязей и взаимной ответственности. Вместе с тем федеративные округа функционируют, главным образом, в управленческой сфере, фактически за пределами хозяйственно-экономической деятельности регионов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 383, 384.

В институциональном смысле государственное устройство России характеризуется формированием органов власти в соответствии с разделением властных функций на законодательную, исполнительную и судебную на двух государственных уровнях - федеральном и уровне субъектов и выделением местного самоуправления как формы самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

§ 3. Общая характеристика современного

состояния правовой системы

Внутренняя структурированность права, формирование определенных связей между элементами его системы, как и наличие взаимных зависимостей в составе частей правовой системы, не только не означает, что право существует обособленно, что оно изолировано от других явлений социально-политической действительности. Наоборот, право, его исторические корни, современное политико-социальное содержание и механизм действия складывались и существуют под влиянием определенных общественных отношений, идеологических установок. Право и правовая система в целом находятся в постоянном сложном взаимодействии с другими элементами государства как политического явления и общества как комплекса социальных институтов и ценностей.

Правовая система в современном российском правоведении и юридической практике - не только научное понятие или инструмент теоретической науки. Это легальный, законодательно закрепленный термин. Он употребляется в действующей Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) и иногда истолковывается как синоним законодательного акта более высокой юридической силы по сравнению с законом или иными нормативными правовыми актами <1>. В содержательном плане это понятие включает в себя нормативную (юридические нормы и формы их выражения), организационную (юридическая практика и механизмы ее отправления) и нравственно-духовную (правовая идеология, правовые представления, правовая культура) стороны, отражающие исторические закономерности государственного развития, особенности этнического, социального, культурного становления, современный политико-правовой статус.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 50.

Активное начало правотворческой работы в республиках Российской Федерации, как и предоставление законотворческих полномочий другим субъектам РФ, вызвало необходимость выделения в общей нормативной структуре двух уровней: федерального и регионального (или уровня субъектов Федерации). Фактическое существование двухуровневой системы законодательства нашло отражение и в особой терминологии, введенной Конституцией РФ 1993 г. Так, законы, принятые Федеральным Собранием по предметам ведения Российской Федерации либо в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, именуются федеральными (ч. ч. 1 и 2 ст. 76). Применительно к субъектам Федерации Конституция РФ устанавливает, что они "осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов" (ч. 4 ст. 76). Особый уровень нормативных правовых актов на базе федерального законодательства и актов субъектов РФ формируется органами местного самоуправления.

Вопрос о правовых нормах и шире - юридическом нормировании, несмотря на кажущуюся очевидность его регулирующего инструментария - законы и иные нормативные правовые акты, продолжает ставить проблему поиска наиболее универсального, оптимального и "самоисполняемого" регулятора.

Законодательные нормы, другие нормы права вводятся посредством государственного правотворческого механизма. Однако практика показывает, что их действенность гарантироваться не может: исполнение законов не обеспечивается универсально. При реализации правовых норм включаются такие механизмы, как материальная обеспеченность, экономическая целесообразность, нравственная обоснованность. Поэтому все чаще говорят о "селективном применении законодательства" <1>. Прогресс общественного развития неуниверсальность права только подтверждает. Например, структуры, формируемые финансовыми или промышленными элитами для выполнения организационных и общественных функций, могут по эффективности подчас превосходить политические институты. А способ выработки законодательного решения, который часто проявляется в парламентской практике и позволяет ставить под сомнение универсальность закона как социального регулятора (так называемый лоббизм), порой предлагает такой конечный результат законодательной работы, который демонстрирует превалирование частных интересов в системе законодательного нормирования. Законодательная власть в таких случаях перестает выступать как арбитр и агент государства, поскольку в принимаемом под лоббистским "нажимом" законе не может быть соблюден баланс общественных интересов.

--------------------------------

<1> См., например: Панеях Э.Л. Неформальные институты и формальные правила: закон действующий vs закон применяемый // Политическая наука. Российская политика в теоретическом и сравнительном контексте: Сб. науч. трудов / Ред. и сост. вып. В.Я. Гельман. М., 2003. С. 52.

Поэтому в правовых системах современных государств все более очевидной становится тенденция, что в качестве основного социального регулятора используются более адаптивные, более тонкие и менее авторитарные механизмы, чем действие юридической нормы. Конечно, законы не исчезают и их формальный смысл не изменяется: закон служит выражением демократии и власти в правовом государстве. Но наряду с законами государства в настоящее время вырабатываются и существуют еще и "нормы". Социальный порядок уже основывается не только и не столько на законе, сколько на формируемом не на законодательной, а иной основе "нормативном порядке". Причем чем дальше, тем больше "нормативный порядок" становится содержанием не только социальной, но и политической жизни. Следствием такого качественного изменения в социальном нормировании является то, что в юридической практике государств теперь все менее уделяется внимание проблемам "эффективности закона", "результативности нормативного правового регулирования". Гораздо чаще начинает проводиться "оценка регулирующего воздействия", а объектом такой оценки выступают не только нормативные правовые акты <1>.

--------------------------------

<1> См., например, материалы Центра стратегических разработок по результатам проведения семинара "Перспективы применения оценки регулирующего воздействия в России" (6 ноября 2007 г.) // http://www.csr.ru/event/original_1304.stm. А также: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. М., 2009. С. 85 и след.

В современных условиях в общемировом масштабе возрастает регулирующее значение правовых принципов. Неизменно велика их роль в международном праве; важное значение им начинает придаваться в системе российского права. Речь идет не только об общепризнанных принципах или общих принципах права, но и о принципах права как основополагающих регулирующих началах отраслевых нормативных систем.

Принципы все чаще находят отражение в текстах федеральных законов, приобретая значение норм права. Потенциал их видится немалым. Принципы в современном российском законодательстве не должны рассматриваться как правовые категории, служащие исключительно экстерьерным целям разнообразить внешний вид акта правового регулирования путем внесения соответствующей статьи в текст законодательного акта. Принципы права являются отражением политики государства, идеологической составляющей его функционирования на определенной стадии социального развития. Они выражают объективные социальные потребности и интересы общества в тех условиях, когда их формулирование в качестве диспозиции конкретной нормы правового акта еще не может быть должным образом осуществлено. Принципы права занимают свое место как исходные нормы в механизме правового регулирования, как ориентир правоприменительной практики, как сформулированные направления совершенствования системы права, часто - как условие и нормативная основа правильного применения закона при решении юридического казуса <1>. Кроме того, конкретность и ясность выражения содержания принципа, императивный характер, общее (общеотраслевое, а часто - и более обобщающее) действие и, что немаловажно, стабильность и однозначность понимания делают его применение более мобильным и более результативным.