Общая часть. § 1. Государственное устройство

§ 1. Государственное устройство

Согласно Конституции Япония представляет собой парламентарную монархию. Монарх (император), являясь символом государства и единства нации, выполняет главным образом церемониальные функции: император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Император обнародует поправки к Конституции, законы, правительственные указы и договоры, созывает Парламент, распускает Палату представителей, объявляет всеобщие парламентские выборы, выступает с обращением к Парламенту с речью на открытии очередной сессии. Он также утверждает назначение и отставку государственных министров, полномочия и верительные грамоты дипломатических представителей. Имущество императорской семьи является собственностью государства, и все ее расходы утверждаются Парламентом как часть бюджета.

Законодательная власть

В японской Конституции просматривается влияние англосаксонской модели разделения властей, исходящей из признания принципа верховенства Парламента над исполнительной властью. Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства. Парламент состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников. Порядок работы Парламента регулируется Конституцией Японии, Законом о Парламенте Японии (1947 г.), а также Регламентом Палаты представителей (1947 г.) и Регламентом Палаты советников (1949 г.). Согласно Конституции Парламент осуществляет законодательную власть, одобряет государственный бюджет, контролирует работу Правительства. Избирательная система, применяемая при формировании парламента, смешанная, т.е. применяются как мажоритарная, так и пропорциональная системы.

Установлено правило, что при роспуске Палаты представителей одновременно прекращает заседания Палата советников (ст. 54). Однако Кабинет министров может созвать чрезвычайную сессию верхней палаты, если это крайне необходимо в интересах страны. Меры, принятые на такой чрезвычайной сессии, являются временными и должны быть одобрены новым составом нижней палаты.

Закон о Парламенте устанавливает следующие виды парламентских сессий: очередные (ст. 10), чрезвычайные и специальные (ст. 11). Очередные сессии Парламента созываются раз в год, в декабре, и длятся 150 дней (еще их называют бюджетными сессиями). Решение о созыве чрезвычайной сессии Парламента принимает Кабинет министров по требованию 1/4 общего числа членов одной из палат (ст. 53). Необходимость в созыве специальной сессии возникает в случае роспуска Палаты представителей, длится она в течение 30 дней со дня очередных выборов в палату. Поскольку с роспуском Палаты представителей Палата советников тоже прекращает свою работу, то Кабинет министров может созвать чрезвычайную сессию Палаты советников, но если ее решения не будут одобрены Палатой представителей в течение 10 дней со дня первого заседания, то они теряют силу.

Заседания палат являются открытыми, однако могут проводиться и закрытые заседания в случае, если резолюция об этом принята 2/3 голосов присутствующих членов (ст. 62). Протоколы заседаний должны публиковаться и распространяться для всеобщего ознакомления. По требованию не менее 1/5 присутствующих депутатов голосование каждого члена по любому вопросу должно отмечаться в протоколе. Закрытые заседания проводятся после принятия резолюции, за которую проголосовали не менее 2/3 присутствующих депутатов. При обсуждении бюджета и законопроектов, касающихся налогов, обязательно проведение публичных заседаний.

Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председателя, председателей постоянных комиссий и генерального секретаря палаты (ст. 58 Конституции). На председателей палат и их заместителей возложена обязанность поддерживать порядок в палатах и наблюдать за выполнением повестки дня, для обеспечения беспристрастности в ходе заседаний Парламента они обычно прекращают отношения со своими партиями. В палатах создаются партийные фракции (для создания фракции необходимо минимум два депутата), которые играют важную роль при распределении министерских постов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. М., 2003. С. 345.

В деятельности Парламента важную роль играют постоянные парламентские комиссии. Согласно Закону о Парламенте Японии Палата представителей имеет 20 таких комиссий (п. 2 ст. 41): по делам Кабинета министров, местной администрации; по вопросам юстиции, внешней политики, государственных финансов, просвещения; по социальным вопросам, трудовым вопросам, вопросам сельского, лесного и водного хозяйства; по торговле и промышленности; по вопросам связи, транспорта, строительства, общественной безопасности, науки и техники, окружающей среды, а также бюджетную, ревизионную, дисциплинарную комиссии и комиссию по организации внутрипарламентской работы. Палата советников имеет 17 комиссий (п. 3 ст. 42) - те же, кроме комиссий по вопросам науки и техники, общественной безопасности и окружающей среды. Эти комиссии составляют основу механизма разработки и принятия решений в Парламенте Японии. В состав комиссий входят представители различных партий пропорционально представительству этих партий в соответствующей палате. Депутаты, как правило, не являются экспертами по обсуждаемым в комиссиях вопросам, поэтому ст. 43 Закона о Парламенте Японии предусматривает, что в случае, если для деятельности комиссии необходимо участие специально подготовленных членов, в ее состав могут входить специалисты по рассматриваемым ею проблемам. Каждый парламентарий обязан быть членом хотя бы одной комиссии (п. 2 ст. 42).

Заседания комиссий бывают двух видов: рабочие и общие. На рабочих заседаниях обсуждаются наиболее важные вопросы, как правило, в присутствии членов Кабинета министров. На общих заседаниях рассматриваются менее важные вопросы с участием парламентских секретарей. Главной задачей Парламента является принятие законов и государственного бюджета. Комиссии, так же как и палаты, проводят открытые заседания с допуском представителей средств массовой информации.

Статус членов Парламента Японии определен в Конституции довольно традиционно. Конституция запрещает одновременное членство в обеих палатах. Парламентарии обладают иммунитетом (ст. 50) и индемнитетом (ст. 51) в течение всего срока своих полномочий. Члены обеих палат, за исключением некоторых случаев, не могут быть арестованы в период сессии; арестованные до открытия сессии по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на период сессии. Депутаты и советники не могут быть лишены своих парламентских полномочий, кроме как по решению соответствующей палаты.

Исполнительная власть

Согласно Конституции Японии Кабинет министров осуществляет исполнительную власть (ст. 65). Правительство формируется обеими палатами Парламента и официально назначается указом императора. Премьер-министр избирается каждой из палат Парламента. В соответствии с Законом о Кабинете министров (1947 г.) премьер-министр назначает не более 20 государственных (так именуются все члены Кабинета) министров (ст. 2), при этом большинство министров должно быть избрано из числа членов Парламента (ст. 68 Конституции). Далее указом императора утверждается состав членов Кабинета министров, причем все министры должны быть гражданскими лицами. Министерства и функции отдельных министров перечислены в Законе о структуре государственных исполнительных органов (1948 г.): 12 министров возглавляют министерства юстиции, иностранных дел, финансов, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения, сельского, лесного и рыбного хозяйства, внешней торговли и промышленности, транспорта, связи, труда, строительства, местного самоуправления.

Кроме того, один министр Кабинета является генеральным секретарем, остальные восемь министров являются министрами без портфеля, они фактически являются советниками премьер-министра и по традиции руководят отдельными подразделениями канцелярии премьер-министра. В Кабинете министров Японии отсутствуют должности военного и военно-морского министров, а также министра внутренних дел (силами самообороны руководит министр без портфеля - начальник управления национальной обороны, а также некоторые функции, возлагаемые на МВД, выполняет министерство местного самоуправления).

Статья 73 японской Конституции определяет функции правительства следующим образом: "Кабинет выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности: 1) добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел; 2) руководство внешней политикой; 3) заключение договоров. При этом требуется предварительное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобрение Парламента; 4) организация и руководство гражданской службой в соответствии с нормами, установленными законом; 5) составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента; 6) издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений настоящей Конституции и законов (при этом в правительственных указах не могут содержаться статьи, предусматривающие уголовное наказание иначе как с разрешения соответствующего закона); 7) принятие решений о всеобщих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах".

В период нахождения на должности министр не может быть привлечен к ответственности без согласия на то премьер-министра (ст. 75 Конституции). Премьер-министр может по своему усмотрению отстранять министров от должности (ст. 68 Конституции). Кабинет министров несет коллективную ответственность перед Парламентом (ст. 66 Конституции). Если Палата представителей объявляет вотум недоверия или отказывается проголосовать за доверие Правительству, Кабинет министров должен уйти в отставку в том случае, если Палата представителей не будет распущена Кабинетом в 10-дневный срок (ст. 69 Конституции). Кабинет также должен уйти в отставку, если должность премьер-министра становится вакантной или если созывается первая сессия Парламента после выборов в Палату представителей (ст. 70 Конституции).

Непосредственно при Кабинете министров действуют секретариат, возглавляемый генеральным секретарем Кабинета, законодательное бюро, совет по делам персонала и совет национальной обороны. При законодательном бюро могут создаваться временные комиссии и советы.

Каждый министр имеет двух заместителей: парламентского (ст. 17 Закона о структуре государственных исполнительных органов) и административного (ст. 17 - 2 того же Закона). Министры финансов, сельского, лесного и рыбного хозяйства, внешней торговли и промышленности имеют по два парламентских заместителя.

Режим работы Кабинета министров - заседания. Заседания Кабинета закрытые, решения принимаются единогласно или на основе консенсуса.

Указы Кабинета министров подписывает премьер-министр, а их контрасигнация возлагается на соответствующего министра.

Среди государственных следует выделить Счетную палату и Совет государственных учреждений. Счетная палата осуществляет контроль за государственным бюджетом и государственными расходами. Совет госучреждений ведает вопросами государственной службы и следит за тем, чтобы при занятии государственных должностей не получала преимущества ни одна из партий, а назначения производились исключительно на основании профессиональной квалификации и опыта <1>.

--------------------------------

<1> См.: Правящие круги Японии: механизм господства. М., 1984. С. 180 - 182, 184.

Законодательный процесс

Законодательный процесс Японии осуществляется в несколько стадий. Помимо Конституции правила касающиеся тех или иных аспектов законодательного процесса, содержатся в регламентах палат и специальном законодательстве, в частности в Законе о Парламенте. Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива. Субъектами права законодательной инициативы выступают Правительство, группы 20 депутатов нижней палаты Парламента или 10 советников верхней палаты Парламента. Этот перечень субъектов права законодательной инициативы исчерпывающий и не подлежит дополнению или изменению. Законопроекты поступают от субъектов в законодательное бюро палаты, где распределяются по соответствующим постоянным комиссиям.

В законодательном процессе нижняя палата имеет больший вес, поскольку Палата представителей может преодолеть вето Палаты советников путем вторичного принятия закона 2/3 голосов, причем не от общего количества депутатов, а от кворума - 1/3 состава палаты (ст. 59 Конституции). Также если Палата советников не приняла решение по законопроекту в течение 60 дней после получения его из Палаты представителей (для бюджетного закона этот срок сокращается в два раза), то решение Палаты представителей считается решением Парламента.

Законопроект выносится на пленарное заседание Палаты представителей и обсуждается в двух чтениях: 1) общая дискуссия; 2) принятие в целом.

Законопроект, принятый нижней палатой, передается в верхнюю палату, которая в 60-дневный срок должна одобрить либо отклонить его. Нижняя палата может принять закон и без согласия верхней палаты. Она преодолевает вето верхней палаты, как указывалось, путем вторичного принятия закона большинством в 2/3 голосов присутствующих при кворуме 1/3 состава. В случае разногласий между палатами нижняя палата может потребовать созыва совместного заседания обеих палат, допускается также создание согласительной комиссии. Если совместно выработанное решение не принимается, то закон считается принятым в редакции нижней палаты и подлежит опубликованию. На совместном заседании палат решение принимается большинством голосов от общего числа парламентариев и, как правило, голосованием.

Принятый закон контрасигнуется соответствующим министром и премьер-министром, подписывается императором. Император должен подписать закон в течение 30 дней и передать на опубликование. Закон вступает в силу через 20 дней после его опубликования.

Законодательная инициатива в отношении бюджета и финансовых законопроектов осуществляется только в нижней палате. Обсуждение законопроекта о бюджете проходит при участии премьер-министра и всех членов Кабинета. К дискуссии привлекаются представители общественности. "Любой гражданин может подать заявку на участие в обсуждении, - отмечает исследователь внешнеэкономического развития Японии О.А. Кузнецов, - председатель бюджетной комиссии отбирает несколько человек из подавших заявки, которые и участвуют в открытом обсуждении законопроекта о бюджете" <1>.

--------------------------------

<1> Кузнецов О.А. Государственно-правовой механизм внешнеэкономических связей Японии: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1990. С. 73.

Если верхняя палата примет по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, или не будет достигнуто соглашение в ходе совместного заседания палат, или она в течение 30 дней после получения бюджета от палаты представителей не примет по нему решения, то позиция палаты Представителей становится решением Парламента.

Судебная власть

Конституция Японии закрепила принцип осуществления правосудия исключительно судом. Вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду Японии и таким судам, которые учреждаются законами. Исторические условия принятия Конституции продиктовали и специальную норму о запрете создания каких-либо особых судов, а также административных органов, имеющих право осуществлять судебную власть с правом вынесения окончательного решения. Конституция провозгласила принципы независимости и несменяемости судей (ст. ст. 76 и 78). Принцип несменяемости раскрывается в ст. 78, где зафиксировано, что судьи не могут быть освобождены от должности без публичного разбирательства в порядке импичмента за исключением случаев, когда судья в судебном порядке объявлен умственно или физически неспособным исполнять свои обязанности. Кроме того, исполнительным органам запрещается налагать на судей какие бы то ни было дисциплинарные взыскания и уменьшать размер их вознаграждения в период пребывания в должности.

Во главе судебной системы стоит Верховный суд Японии. Статья 79 определяет его состав и порядок назначения судей. Он состоит из Главного судьи, назначаемого императором по представлению Кабинета министров (ст. 6), и 14 судей, которые назначаются Кабинетом министров.

Назначение судей Верховного суда подлежит подтверждению народом (ст. 79). Данное требование реализуется при проведении первых после назначения судьи всеобщих выборов в нижнюю палату Парламента. Повторное подтверждение требуется через 10 лет, и эта процедура повторяется в дальнейшем с той же периодичностью. Если же большинство избирателей высказывается за отставку назначенного судьи, этот судья подлежит смещению. Во всех иных случаях судьи Верховного суда выходят в отставку по возрасту. Указанную норму можно рассматривать как развитие конституционных положений о суверенитете народа, являющегося источником государственной власти, который может осуществлять общий контроль за любой ветвью власти, включая судебную <1>.

--------------------------------

<1> См.: Oda Hiroshi. Japanese Law. Oxford, 2007. P. 59.

Судьи нижестоящих судов назначаются Кабинетом министров из списка лиц, предложенных Верховным судом. Они занимают должность в течение 10 лет и могут затем быть назначены вторично.

Согласно японской конституционной модели Верховный суд является органом, осуществляющим конституционную юстицию. Он вправе решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта.

Местная автономия

Япония по форме территориально-государственного устройства является унитарным государством с широкой местной автономией административно-территориальных единиц. Конституция содержит специальную главу о принципах местного управления и самоуправления - "Местная автономия". Главные должностные лица местных органов публичной власти, депутаты местных собраний и другие местные должностные лица избираются населением, проживающим на территории соответствующих административных единиц, путем прямых выборов и действуют на основе принципа самостоятельности. Они имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административные функции, включая издание соответствующих нормативных актов. Японский Парламент уполномочен принимать законы в отношении местных органов публичной власти только с согласия большинства избирателей, проживающих на территории соответствующей административной единицы.

Более подробно автономия регулируется Законом о местной автономии (1947 г.). Он делит местные административные единицы на две группы, где осуществляется общая компетенция или специальная. Первые, в свою очередь, подразделяются на административно-территориальные единицы высшего уровня и низшего уровня. Таковыми являются Токийский столичный округ, остров Хоккайдо (управляется как отдельная префектура), две столичные префектуры и 43 обычные префектуры. Токийский столичный округ подразделяется на 23 городских района и ряд городов, поселков и деревень. Остров Хоккайдо, столичные и обычные префектуры делятся на низшие единицы: города, поселки и деревни. Города с населением свыше 1 млн. человек включают в себя районы. Административно-территориальные единицы низшего уровня включают в свои границы не только собственно места проживания населения, но и окружающие их пахотные земли, леса и т.д. (в города, например, Саппоро или Киото, могут входить не только сами города, но и обширные безлюдные горные массивы) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В.В. Маклакова. М., 1996. С. 82.

Районы крупных городов не имеют статуса единиц местного самоуправления, там не создаются местные собрания, а главы их исполнительных органов назначаются мэром города.

Наряду с префектурами и муниципалитетами, которые представляют собой обычные органы местного самоуправления, в Японии могут создаваться особые органы местного самоуправления, таите как особые столичные районы, корпорации регионального развития, ассоциации органов местного самоуправления, финансово-промышленные округа, создаваемые специально для решения конкретных задач <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2004. С. 574.

В компетенцию органов местного самоуправления входит: поддержание общественного порядка на своей территории; обеспечение безопасности, здоровья и благополучия населения и иных лиц, временно находящихся на данной территории; устройство и управление парками, площадями и дорогами; ведение коммунального хозяйства; устройство и управление школами, больницами и многое другое. Однако полная самостоятельность в решении этих вопросов в определенной мере ограничивается целым рядом мер. Например, центральные ведомства могут учреждать различного рода периферийные филиалы, которые ведут свою деятельность, не подчиняясь муниципалитетам.

Тем не менее существует немало возможностей для реализации воли населения в деятельности муниципалитетов. Избираемые населением местные собрания контролируют деятельность исполнительных органов, а японский Парламент, как указывалось, не может без одобрения местного собрания любой из административных единиц издавать законы, относящиеся лишь к этой единице.

Закон о местной автономии предусматривает возможность для избирателей непосредственно участвовать в управлении соответствующей административно-территориальной единицей. Так, избиратели имеют право требовать от главы соответствующего муниципалитета обратиться в местное собрание с просьбой принять или отменить решение (если оно не касается налогов и финансов), требование должно быть поддержано не менее 1/15 избирателей данного муниципалитета. Такое требование мэра порождает обязанность в течение 20 дней созвать собрание. Если должностные лица исполнительной власти выполняют свои обязанности недостаточно активно, избиратели в таком же порядке могут потребовать от губернатора или мэра обеспечить более полное выполнение ими обязанностей. Не менее 1/3 избирателей могут войти в Комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске собрания. Комиссия должна вынести этот вопрос на голосование. Если требование одобрено абсолютным большинством голосов избирателей, собрание распускается. В таком же порядке может быть отозван мэр и некоторые должностные лица. Как и роспуск собрания, этот вопрос может быть решен только по истечении одного года с момента начала их деятельности.

Местные собрания осуществляют свою работу сессионно. Ежегодно созывается четыре сессии; на весенней сессии депутаты утверждают муниципальный бюджет, подготовленный исполнительным органом, на осенней сессии заслушивают отчет мэра по итогам минувшего финансового года.

Избирательные органы

Законодательством Японии предусмотрено создание постоянных избирательных органов: Центральный совет (пять человек назначаются на три года премьер-министром по предложению нижней палаты Парламента); префектуральные, городские и муниципальные избирательные советы (они избираются местными представительными органами). Подготовкой к голосованию ведает специальное должностное лицо - суперинтендант (он избирается избирательным советом), а наблюдение за выборами осуществляет Министерство внутренних дел (но только в отношении выборов по пропорциональной системе). Запрещается баллотироваться на выборах членам избирательных советов, многим должностным лицам государственной службы (включая налоговых инспекторов), местных исполнительных органов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 511.