Высшие органы государственной власти и управления СССР

В соответствии с решениями XIX всесоюзной партконференции Верховный Совет СССР 1 декабря 1988 г. внес изменения в Консти­туцию СССР, реорганизовав систему органов государственной власти и управления СССР и изменив их компетенцию.

Высшим органом государственной власти СССР был признан Съезд народных депутатов СССР, состоящий из 2250 депутатов. Из них 750 депутатов избирались по территориальным избиратель­ным округам, 750 депутатов – по национально-территориальным избирательным округам и 750 – от партии и общественных организаций. При этом партия, профсоюзы и кооперативные организа­ции избирали по 100 депутатов, комсомол, женские организации, организации ветеранов – по 75 депутатов.

Съезд народных депутатов СССР обладал необходимыми полно­мочиями для реального полновластия, мог принять к рассмотре­нию и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. Одновременно к исключительному ведению Съезда Конституция относила ряд полномочий, связанных с решением общесоюзных задач. Только Съезд мог определять основные направления внут­ренней и внешней политики СССР, утверждать перспективные го­сударственные планы и важнейшие общесоюзные программы эко­номического и социального развития СССР. В число его прерога­тив входило и принятие Конституции, а также внесение в нее изме­нений.

В ведение Съезда также входило принятие решений по вопро­сам национально-государственного устройства, отнесенным к ве­дению Союза ССР, определение государственной границы СССР и утверждение границ между союзными республиками. Съезд играл важную роль и в формировании общесоюзных органов. В частнос­ти, избирал Верховный Совет СССР, его Председателя, утверждал Председателя Совета Министров СССР, Председателя Комитета народного контроля СССР, Генерального прокурора СССР. Главно­го государственного арбитра СССР избирал Комитет конституци­онного надзора СССР. К компетенции Съезда относились также отмена актов, принятых Верховным Советом СССР, и принятие решений о проведении всенародного голосования (референдума).

Съезд народных депутатов СССР созывался один раз в год Вер­ховным Советом СССР. Конституция СССР устанавливала порядок созыва и внеочередных Съездов.

Постоянно действующим законодательным, распорядитель­ным и исполнительным органом государственной власти СССР ста­новился Верховный Совет СССР. Он избирался Съездом народных депутатов и был ему подотчетен. Верховный Совет СССР как и: прежде состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Сове­та Национальностей. В целях максимально полного привлечения народных депутатов к законодательной деятельности предусмат­ривалось ежегодное обновление состава Верховного Совета СССР на 20 %.

Верховный Совет СССР, согласно Конституции СССР, созывал­ся на сессии два раза в год. Каждая сессия могла продолжаться три-четыре месяца. Однако в действительности сессии Верховного Совета СССР занимали более длительный период. Основное на­правление деятельности Верховного Совета СССР составляло законотворчество, в том числе:

1. установление Основ законодательст­ва Союза ССР и союзных республик;

2. установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления;

3. законодательное регули­рование отношений в сфере управления народным хозяйством, ох­раной окружающей природной среды, порядка реализации кон­ституционных прав и свобод граждан;

4. установление воинских званий, дипломатических рангов, учреждение орденов и медалей СССР, издание общесоюзных актов об амнистии.

Одновременно с законотворчеством Верховный Совет СССР проводил значительную работу по взаимодействию с исполнитель­ными органами государственной власти СССР, организации их деятельности и осуществлению контроля за ходом исполнения действующих законов. Он назначал Председателя Совета Мини­стров СССР, утверждал состав Совета Министров СССР, образо­вывал и упразднял министерства и государственные комитеты СССР. К ведению Верховного Совета СССР относилось избрание Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбит­ра СССР, а также регулярное заслушивание отчетов образуемых или избираемых им органов, избираемых или назначаемых долж­ностных лиц.

В компетенцию Верховного Совета СССР входил контроль за ходом выполнения плана и бюджета, утверждение отчета об их исполнении, контроль за предоставлением государственных зай­мов, экономической и иной помощи иностранным государствам, а также за заключением соглашений о государственных займах и кредитах, получаемых из иностранных источников. Верховный Совет СССР наделялся правом отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, постановления и распоря­жения Совета Министров СССР.

Таким образом, впервые в истории советского государства был создан представительный орган в полном соответствии с рекомен­дациями основоположников марксизма, которые отрицали буржу­азный парламентаризм, принцип разделения властей и полагали, что в социалистическом государстве представительный орган дол­жен исполнять одновременно законодательные и исполнительные функции. Верховный Совет СССР, наделенный вышеизложенными правомочиями, в полной мере и весьма органично сочетал обе эти функции, обладал достаточно широкой системой мер действен­ного воздействия на исполнительную власть, мог побуждать ее к активной деятельности по реализации вновь принятых законов, был способен оперативно освобождаться от лиц, неспособных пло­дотворно осуществлять возложенные ни них задачи. Более того, Верховный Совет мог достойно защитить себя от любых попыток захватить конституционные органы власти вооруженным и иным неконституционным путем.

В ведении Верховного Совета СССР находились и так называе­мые силовые министерства и ведомства: обороны, внутренних дел, государственной безопасности; он определял основные мероприя­тия в области обороны и обеспечения государственной безопаснос­ти, назначал и сменял высшее командование Вооруженных Сил СССР, объявлял общую или частичную мобилизацию, состояние войны, принимал решения об использовании контингентов Воору­женных Сил СССР в случае необходимости выполнения междуна­родных договоров.

В условиях полновластия Верховного Совета СССР его Прези­диум утратил значительную часть полномочий, в том числе и право вносить изменения, дополнения в действующее законода­тельство. Основные задачи Президиума Верховного Совета СССР сводились к организационному обеспечению работы Съезда народ­ных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также осущест­влению правоприменительной деятельности по присвоению выс­ших воинских званий, дипломатических рангов, награждению ор­денами и медалями СССР, принятию в гражданство СССР, приня­тию решений о помиловании, предоставлении политического убе­жища и др.

В соответствии с рекомендациями XIX всесоюзной партконфе­ренции ст. 125 Конституции СССР предусматривалось избрание Съездом народных депутатов принципиально нового, неизвестно­го советскому государству органа – Комитета конституционного надзора СССР. Комитет избирался из специалистов в области поли­тики и права сроком на десять лет. Желая быть на уровне совре­менных требований к деятельности государственных органов, пар­тия и советское государство, однако, достаточно осторожно подо­шли к определению его полномочий, не решились предоставить право самостоятельно отменять законы и иные акты, противореча­щие Конституции СССР. Комитет конституционного надзора СССР по характеру и методам своей деятельности был ближе к органам прокуратуры, нежели к судебным органам. В его задачи входило прежде всего выявление фактов несоответствия Конституции СССР законов, иных актов Верховного Совета СССР, его палат, конституций и законов союзных республик, постановлений и рас­поряжений Совета Министров СССР и Советов Министров союз­ных республик, актов других государственных органов и общест­венных организаций.

При выявлении противоречия акта или его отдельных предпи­саний Конституции СССР или законам СССР Комитет должен был направить органу, издавшему акт, свое заключение для устране­ния допущенного нарушения. Принятие Комитетом такого заключения приостанавливало исполнение соответствующего акта пол­ностью или частично. Кроме того, Комитет конституционного над­зора имел право входить с представлением на Съезд народных де­путатов СССР, в Верховный Совет СССР или Совет Министров СССР об отмене противоречащих Конституции или законам СССР актов.

Совет Министров СССР полностью сохранял свои конституци­онные полномочия в качестве высшего исполнительного и распо­рядительного органа государственной власти СССР. Однако были внесены два дополнения. Вновь образованный Совет Министров СССР обязывался представлять программу своей деятельности на срок полномочий, а также отчитываться перед Верховным Сове­том СССР не реже одного раза в год.

Значительное обновление законодательства о выборах позволи­ло избрать народными депутатами наиболее достойных представи­телей населения и освободиться от консервативных депутатов, за­нимавших видные государственные и партийные посты. I Съезд народных депутатов СССР, состоявшийся в период с 25 мая по 9 июня 1989 г., явился одним из реальных достижений перестрой­ки. Заинтересованное и предметное обсуждение вопросов, народ­ными депутатами СССР, новые, принципиально важные предло­жения по совершенствованию советского общества и государства, поляризация мнений и интересов, поиск путей к согласию и при­нятию компромиссных решений – все это было ново и необычно для работы высшего представительного органа СССР. Народные депутаты, а вместе с ними и все население страны, смотревшее трансляцию Съезда по телевидению, осваивали первые азы парла­ментской демократии, учились ставить и защищать свои интере­сы, интересы отдельных социальных групп, народностей и наций при подготовке и принятии нормативно-правовых решений, фор­мировании Верховного Совета СССР и других общесоюзных орга­нов.

В июне 1989 г. приступил к работе Верховный Совет СССР, избранный Съездом народных депутатов СССР. В декабре этого же года был избран Комитет конституционного надзора, после того как II Съезд народных депутатов принял Закон о конституционном надзоре в СССР. Перестройка высших органов государственной власти и управления СССР была успешно завершена. Однако просуществовали они в неизменном виде всего лишь несколько меся­цев. М.Горбачев неожиданно для всех изъявил желание стать Пре­зидентом СССР, хотя в конце 1990 г. он и его соратники последова­тельно отвергали любые предложения об установлении в СССР поста Президента. Как говорил на сессии Верховного Совета А.Лу­кьянов 23 декабря 1990 г., учреждение президентской власти озна­чало бы появление должностного лица, независимого от прави­тельственного органа, что на деле противоречит самой идее пол­новластия советов, принципам их построения.

И все же личное желание М.Горбачева оказалось весомее прин­ципа полновластия Советов и даже сроков созыва очередного Съез­да народных депутатов. В марте 1990 г. в спешном порядке был созван III внеочередной съезд народных депутатов СССР, который внес необходимые изменения в Конституцию СССР, дополнил ее статьями, согласно которым в СССР учреждался пост Президента СССР и определялся порядок его избрания. По общему правилу, Президент СССР должен был избираться непосредственно населением в ходе прямых, всеобщих, равных выборов, при тайном голосовании. Однако в порядке исключения М. Горбачева было репкою избрать Президентом СССР на Съезде, что и было сделано 15 марта 1990 г. Избрание в СССР Президента зарубежная пресса рассматривала как самое важное изменение в жизни СССР после 1917г. Однако Президент СССР был избран и действовал на основе не принятого до конца закона, фактически на основе законо­проекта.

Подобный парадокс стал возможным благодаря следующим об­стоятельствам. Председательствующий на Съезде М.С.Горбачев ста­вил на голосование только разделы проекта закона СССР об учреж­дении поста Президента ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР. Однако поставить на голосование закон в целом, как того требовала ст. 142 Регламента, не решился. Не прошедший завершающей стадии законотворческого процесса проект закона остается проектом и не превращается в принятый закон. Однако воспитанные народные депутаты сделали вид, что не заметили «ошибки» председательствующего и за исключением отдельных депутатов не настаивали на голосовании проекта в целом.

Согласно Конституции СССР, Президент СССР признавался главой государства и получил весьма большие полномочия, отняв их у Верховного Совета СССР или его Президиума. Более того, Президент СССР мог активно влиять на деятельность Верховного Совета СССР, значительно ограничивал его полновластие. Так, Президент СССР обладал правом отклонять Верховным Советом СССР и направлять на повторное обсуждение, обеспечивать взаимодействие высших органов власти и управления СССР, ставить перед Съездом народных депутатов СССР вопрос об избрании Верховного составе. Дополнительно к имеющимся праве СССР наделил Президента СССР правом издавать указы нормативного характера по вопросам экономического и социального строительства и даже создавать новые органы и другие государственные структуры «для ускорения формирования союзного рынка».

По инициативе М.С.Горбачева VI съезд I СССР наделил Президента СССР дополнительными полномочиями, предоставив ему право возглавлять систему органов государственного управления СССР и обеспечивать ее взаимодействие с высшими органами государственной власти страны. В связи с этим Совет Министров СССР был переименован в Кабинет министров СССР, а Председатель Совета Министров СССР – в Премьер-министра СССР. Переименование повлекло и существенное изменение статуса Кабинета Министров, который переставал быть исполнительным и распорядительным высшим органом СССР, поскольку эти функции переходили к Президенту СССР.

С введением поста Президента СССР, Верховный Совет СССР, таким образом, вновь становился не полновластным, должен был следовать воле одного лица, совмещающего высшую партийную и государственную должности. Созданное по лучшим образцам буржуазной демократии высшие органы государственной власти и управления СССР тем не менее оказались неспособными осуществлять управление страной, не смогли позитивно решить ни одного вопроса в сфере экономики, политики или национальных отношений, предотвратить развал СССР, достойно противостоять национализму и сепаратизму определенной и достаточной части населения союзных республик. Конкретные, действенные меры подменялись пустым разглагольствованием о необходимости перестройки, ее историческом значении и трудностям переходного периода.

Высшие органы государственной власти 1 нашли достойных мер и в ситуации, сложив Президентов РСФСР, Украины и Белоруссии денонсировать договор об образовании СССР 1922 г. и последующих решениях союзных республик о выходе из состава СССР.