Реализации права собственности 7 page

И хотя, как было показано, из Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" соответствующие нормы были исключены, до сих пор Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> содержит нормы ч. 8 ст. 12, запрещающие выносить на референдум субъекта РФ или местный референдум вопросы о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Поэтому публичный интерес, позитивно выражаемый органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, продолжает доминировать законодательно над любыми формами (в том числе и публично-правовыми) выражения общественного интереса.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Судебная практика, в частности Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 августа 2004 г. N 2727/04 <1>, также подтверждает необходимость отграничения публичного интереса от интереса общественного. Так, администрацией г. Кургана было издано распоряжение от 11 марта 2003 г. N 1079-р "Об утверждении муниципальной маршрутной сети города Кургана и договора об организации перевозок пассажиров" <2>. В отношении данного распоряжения областным антимонопольным органом было вынесено решение от 26 марта 2003 г. N 05-01 <3>, которым установлено нарушение администрацией требований ч. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <4> (суд оценивал соответствие действий местной администрации положениям Закона о конкуренции в редакции Федерального закона от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ), поскольку этим распоряжением хозяйствующему субъекту - муниципальному предприятию городского пассажирского транспорта переданы полномочия по организации транспортного обслуживания населения <5>. Предписанием от 26 марта 2003 г. N 05-02 <6>, выданным на основании этого решения, местной администрации было предложено отменить п. п. 2, 3 указанного распоряжения. Суд первой инстанции признал недействительными решение и предписание антимонопольного органа, исходя из того, что действия местной администрации по изданию распоряжения не являются нарушением требований ч. 3 ст. 7 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Между тем, как указал Высший Арбитражный Суд РФ, такой вывод суда не соответствует закону, так как согласно нормам Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и отнесена к вопросам местного значения. В соответствии с ч. 6 ст. 72 Закона Курганской области от 5 февраля 1996 г. N 37 "О местном самоуправлении в Курганской области" <7> городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города и т.д. Следовательно, организационные и контрольные функции в сфере транспортного обслуживания населения возложены на органы местного самоуправления. Частью 3 ст. 7 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Действия администрации были признаны нарушающими требования законодательства. Таким образом, исполнительные органы местного самоуправления не вправе передавать принадлежащие им публично-правовые функции, т.е. делегировать возможность выражения публичного интереса каким-либо субъектам частного права, например институтам гражданского общества. На этом примере очень четко видно, что и законодатель, и судебная система разграничивают публичный и общественный интерес.

--------------------------------

<1> Архив Высшего Арбитражного Суда РФ.

<2> Архив администрации г. Кургана.

<3> Архив администрации Курганской области.

<4> СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977.

<5> Архив администрации г. Кургана.

<6> Там же.

<7> Архив администрации Курганской области.

Еще один яркий пример отделения публичных интересов от общественных - разграничение местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. В систему местного самоуправления, как правило, включается территориальное общественное самоуправление, в исключительном качестве "особого" элемента. Это связано с тем, что организационные формы представительной демократии в осуществлении местного самоуправления составляют отдельную группу элементов системы местного самоуправления, и территориальное общественное самоуправление свое место занимает преимущественно в ней. Необходимо отметить, что формы непосредственной демократии, формирование выборных и иных органов местного самоуправления - это организационные формы прямого осуществления населением местного самоуправления. Но при этом местное самоуправление - это форма публичной власти, заключающаяся в самостоятельном решении населением и другими субъектами муниципального права вопросов местного значения. А территориальное общественное самоуправление в российском законодательстве определяется как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Но, несомненно, без реально действующего территориального общественного самоуправления местное самоуправление не может быть эффективным. При этом следует подчеркнуть, что территориальное общественное самоуправление ни в одной из его форм не вправе подменять собой органы местного самоуправления: оно не вправе действовать от имени муниципального образования или принимать решения, распространяющиеся на всю территорию муниципального образования. Также оно не вправе принимать каких-либо общеобязательных решений. Территориальное общественное самоуправление - это особый институт гражданского общества, тесно связанный с местным самоуправлением, постоянно взаимодействующий с ним, но при этом не относящийся к какой-либо из организационных форм осуществления местного самоуправления. В осуществлении территориального общественного самоуправления вправе принимать участие граждане РФ, имеющие место жительства в границах территории территориального общественного самоуправления, достигшие шестнадцатилетнего возраста (т.е. даже не достигшие возраста общегражданской дееспособности). И создание территориального общественного самоуправления - не обязанность субъектов местного самоуправления, а их право, причем право это преимущественно связывается с главным субъектом местного самоуправления - населением муниципального образования. Поэтому правовой акт, регулирующий порядок осуществления территориального общественного самоуправления, всегда содержит четкие указания, что территориальное общественное самоуправление создается только по предложению жителей соответствующей территории.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление не является публичной властью, но, по сути, во многом именно связь территориального общественного самоуправления и местного самоуправления обусловливает общественные черты в природе местного самоуправления. Именно на этом уровне - территориального общественного самоуправления - возникают и объективируются общественные интересы, которые посредством инициативной деятельности населения транслируются на уровень местного самоуправления и затем (частично) трансформируются в публичные интересы. Нельзя не отметить, что этот факт признается и государством: неслучайно территориальное общественное самоуправление регулируется именно законодательством о местном самоуправлении, и только им.

Таким образом, поскольку понятие "публичный интерес" охватывает категории "государственный интерес" и "муниципальный интерес", можно сделать вывод о том, что публичный интерес есть официально признанный государством, субъектом РФ или муниципальным образованием, выраженный органом публичной власти и зафиксированный с помощью правовых средств интерес, удовлетворение которого служит потребностям существования и развития общества.

Публичный интерес при этом, безусловно, не должен совпадать с (узкими) интересами органов публичной власти, их аппарата либо должностных лиц. В таком понимании данный интерес, скорее, будет противопоставляться интересу общественному. Общественный интерес при этом следует понимать как общий интерес отдельных лиц, выступающих в качестве членов (в широком смысле) социальной группы, возникающий как совокупность обобщенных индивидуальных интересов. Поскольку всегда существует разница между общим интересом и совокупностью индивидуальных интересов, представляется корректным утверждать, что понятие общественного интереса не совпадает с понятием публичного интереса, который возникает именно потому, что представляет собой высшую степень обобщения индивидуального интереса. Поэтому понятия "публичный интерес" и "общественный интерес" несопоставимы между собой по объему: невозможно определить соотношение данных понятий через такие сравнительные категории, как, например, "шире", "уже" и т.д. Связано это с тем, что носителем общественного интереса является общество в целом, а носителем публичного интереса - система публичной власти и органы этой системы (которые по-разному трансформируют индивидуальные и коллективные запросы общества или его членов). Объединяет публичный интерес и общественный интерес категория "общее благо" - феномен, представляющий собой совокупность общечеловеческих ценностей, признаваемых и разделяемых всеми членами общества, являющихся значимым для них в культурном, общественном или личностном значении, вне зависимости от социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (свобода, равенство, справедливость). Во имя общего блага, как было показано, право собственности (как частной, так и публичной) также может быть ограничено.

§ 3. Индивидуальные интересы как основа ограничения

права собственности

В предыдущем параграфе работы было показано, как общее благо и (или) общие интересы влияют на ограничение права собственности. Однако и наличие индивидуального интереса вполне может быть признано достаточным основанием для ограничения права собственности. Причем на основании факта признания соответствующего интереса может быть ограничено как право публичной собственности, так и право частной собственности. Отдельный дискуссионный вопрос при этом: что именно является индивидуальным интересом? Бесспорно, в качестве таковых могут быть признаны интересы лица (нескольких лиц) - физического(-их) или юридического(-их). Но можно ли считать, что индивидуальными интересами являются интересы коллективного субъекта: муниципального образования, субъекта РФ, отдельно взятого государства? Складывающая практика показывает, что в целом ряде случаев к интересам такого публичного собственника, как, например, муниципальное образование, судебная власть относится именно как к интересам индивидуального субъекта (в смысле субъекта, отделенного от публичной власти), более того, как к субъекту, интересы которого противостоят государственным.

Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П "По жалобе главы администрации муниципального района "Читинский район" Читинской области на нарушение конституционных прав отдельными положениями части 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> указано, что передача в муниципальную собственность имущественных объектов, находящихся в федеральной собственности, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления требует учета волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий органов местного самоуправления и соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, а также учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества. В Определении подчеркнута недопустимость принятия такого рода решений в одностороннем порядке, с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления, а также без учета наличия объективной необходимости в передаче имущества для осуществления местным самоуправлением своих полномочий.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 129.

Это приводит к парадоксальной ситуации: с одной стороны, именно публичная власть является выразителем публичного интереса, в силу которого и может быть ограничено право собственности, но, с другой стороны, отдельные "частные" интересы публичного собственника, в свою очередь, становятся основанием, препятствующим ограничению права собственности (в данном случае - возможности государства его регулировать). Связано это, как представляется, с особым статусом местного самоуправления в системе публичной власти: на само формирование современного российского местного самоуправления решающее влияние оказала, по-видимому, теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в его природе и государственные, и общественные черты. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и одновременно составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако как только оно выходит за эти рамки, то становится частью государственного аппарата. В определенном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления. Б.Н. Чичерин, характеризуя местное самоуправление, отмечал: "Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный <1>....Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве" <1>.

--------------------------------

<1> Чичерин Б.Н. Курс государственной науки: В 3 ч. М., 1894. Ч. I. Общее государственное право. С. 242.

Как представляется, на сегодняшний день природа российского местного самоуправления наиболее полно определяется именно данной теорией. Действительно, органы и должностные лица местного самоуправления формируются либо непосредственно населением, либо избранными им представителями. Местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. Но в то же время местное самоуправление признано уровнем публичной власти, его решения являются общеобязательными. Местное самоуправление согласно новому российскому законодательству очень жестко связано с системой органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов РФ. По сути, оно не только является связующим звеном между гражданским обществом и государством, но становится и представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия. И в то же время этот "представитель", хотя и до известной степени формально, зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы. Это придает природе местного самоуправления общественные черты. Такая природа позволяет населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти. В этом виде местное самоуправление в Российской Федерации является единственным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Так, Г.В. Барабашев пишет о том, что эволюция местного управления, муниципальная политика государств находят отражение в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении. Выдвигаются различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации, что означает отказ от идеи местного самоуправления. Для указанного направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение центральной администрации в местную жизнь она объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрели общегосударственное значение. Согласно этой теории муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах. Теория дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами прежде всего служит обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной жизни. Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное значение, и сохраняется в чисто местных делах. В современных условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Барабашев Г.В. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах // Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М., 1996. С. 230.

В предыдущих параграфах настоящего исследования были рассмотрены посвященные определению границ вторжения в право публичной собственности правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в Постановлении от 22 ноября 2000 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" <1>. В Постановлении, в частности, проанализированы вопросы передачи в хозяйственное ведение средствам массовой информации и книгоиздания (СМИ) как юридическим лицам помещений, которыми они владеют либо пользуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности. В силу положений Федерального закона была установлена, по сути, возможность распоряжения имуществом, находящимся в частной, государственной или муниципальной собственности, без согласия собственника. Конституционный Суд РФ подчеркнул наличие обязанности законодателя при урегулировании соответствующих отношений найти справедливый баланс между собственниками помещений и СМИ и определил границы этого баланса, которые состоят в следующем:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4861.

1) федеральный законодатель вправе установить объем и пределы реализации права собственности на федеральное имущество, в том числе и право передачи в хозяйственное ведение СМИ находящихся в федеральной собственности помещений;

2) федеральный законодатель не вправе в данном Законе установить объем и пределы реализации права собственности на имущество (помещения), находящиеся в частной собственности. Норма Закона не может толковаться и применяться как обязывающая частных собственников передать принадлежащие им помещения в хозяйственное ведение СМИ. Иначе, к примеру, это означало бы возможность последующей приватизации помещений, которые уже находятся в частной собственности, что невозможно;

3) возможность передачи имущества без согласия собственника - субъекта РФ или муниципального образования, по существу, означает ограничение права собственности субъектов РФ и муниципальных образований, в частности права на ее признание и защиту наравне с иными формами собственности, тогда как право публичной собственности может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь тогда, когда это необходимо для защиты конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится.

Передача же помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ и муниципальным образованиям, без их согласия, если она осуществляется без разумной компенсации, выходит за рамки требований Конституции РФ и корреспондирующих с ней положений ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и, следовательно, не является адекватным средством для достижения цели, ради которой она установлена, нарушает баланс двух конституционных ценностей - права на информацию и права собственности, в ущерб последней.

В связи с этим ряд авторов предлагают различать ограничения права собственности в зависимости от установления их нормами частного или публичного права: к первой группе относятся сервитуты, права членов семьи собственника жилого помещения, иные ограниченные вещные права, а ко второй - ограничения, установленные законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц <1>. Полагаем, что следует согласиться с точкой зрения, заключающейся в том, что такого рода попытки являются воспроизведением считающегося классическим деления ограничений права собственности на частные, которые, как правило, устанавливаются нормами частного права, и общие, вводимые в большинстве случаев нормами публичного права. Еще в начале XX в. Г.Ф. Шершеневич писал об общих и частных ограничениях права собственности. С его точки зрения, ограничение является общим, если оно установлено в пользу всех без какого бы то ни было изъятия; и ограничение является частным в том случае, когда устанавливается единственно и исключительно в пользу какого-либо постоянного лица <2>. Действительно, как отмечают современные исследователи, неограниченное пользование правом со стороны каждого из смежных собственников, собственников "соприкасающихся" имуществ (например, земельных участков) могло бы повлечь фактическое стеснение каждого из них, например, если можно было бы лить воду на чужой участок, сметать мусор, направлять скат крыши на участок соседа и пр. Во избежание подобного законом устанавливаются ограничения прав собственников в защиту интересов конкретных лиц, как правило соседей <3>.

--------------------------------

<1> См.: Манукян А.А. Ограничения права собственности нормами публичного и частного права // Право и экономика. 1997. N 17.

<2> См.: Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 175.

<3> См.: Микрюков В.А. Ограничения и обременения гражданских прав. М., 2007. С. 125.

Поскольку приведенная классификация ограничений права собственности вполне устойчива, подтверждается практикой и не подвергается сомнениям, как представляется, вполне справедлив вывод о том, что общие ограничения права собственности продиктованы публичным интересом, а частные - индивидуальным. Хотя, следует оговориться, во всех случаях признанный индивидуальный интерес обобщается публичной властью и формализуется в правовых предписаниях, т.е. публичная власть гарантирует ограничение (любого) права собственности в интересах индивида через обычный для нее инструмент принятия решений - механизм правового регулирования. Так, к примеру, в соответствии с п. 7.1 СП 42.13330.2011 в районах усадебной и садово-дачной застройки расстояния от окон жилых помещений (комнат, кухонь и веранд) до стен дома и хозяйственных построек (сарая, гаража, бани), расположенных на соседних земельных участках, должны быть не менее 6 м. Расстояние от границы участка должно быть не менее: до стены жилого дома - 3 м; до хозяйственных построек - 1 м <1>. Что же касается случаев ограничения права собственности в связи с публичным интересом, то и здесь все не так однозначно и вполне может сложиться ситуация, когда публичный интерес совпадает с индивидуальным: так, в соответствии с ч. 2 ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. В этой гражданско-правовой формулировке отражен классический случай обобщения частного и публичного интереса.

--------------------------------

<1> Приказ Министерства регионального развития РФ от 28 декабря 2010 г. N 820 "Об утверждении свода правил СНИП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" // СПС "КонсультантПлюс".

В отличие от ограничения права собственности с целью защиты общих или даже всеобщих публичных интересов ограничение права собственности в связи с наличием индивидуальных интересов происходит в интересах конкретных лиц, например, в связи с тем что данные лица обладают теми или иными правами в отношении имущества собственника. Однако в действующем российском законодательстве очень четко и предметно разграничиваются случаи, когда индивидуальный интерес в ограничении права собственности устанавливается на основе волеизъявления сторон (на основании договора ренты, например), т.е. имеет место добровольное ограничение или самоограничение права собственности, и случаи, когда вне зависимости от воли сторон наличие индивидуального интереса само по себе признается основанием для ограничения (принудительного, если необходимо) права собственности. В таком случае даже в гражданском законодательстве мы встречаем императивные предписания, свойственные публичному праву, и адресованы они собственнику, права которого ограничиваются.

Один из наиболее распространенных примеров последнего рода - принудительного ограничения права частной собственности в индивидуальных интересах - это сервитут. В соответствии со ст. 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

По общему правилу, свойственному отраслям частного права вообще, собственникам (строящим свои отношения на основе принципа равноправия) предоставляется возможность договориться о том, как установить соответствующее ограничение права собственности: сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации. А в случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом. Очевидно, что ограничение права собственности в публичных интересах осуществляется на совершенно иных принципах - для сравнения можно привести нормы ст. 279 ГК РФ: земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Как видно, даже в акте частного права - ГК РФ появляются вполне императивные предписания: собственнику не предоставляется какая-либо возможность договориться - его право собственности принудительно прекращается на основании решения органа публичной власти.