Международная деятельность субъектов федерации. Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Pоссийской Федерации

Международное право не содержит нормы, которая бы да­вала решение вопроса о международно-правовом статусе поли­тико-территориальных образований, являющихся составными частями федеративного государства. Не провозглашая между­народной правосубъектности таких образований, оно вместе с тем ее и не отрицает.

Есть основания для суждения о косвенном признании оп­ределенного международно-правового статуса субъектов феде­рации как предпосылки их международной правосубъектности. Это признание складывается из следующих компонентов.

Во-первых, как уже отмечалось, современное международное право исходит из презумпции разнообразия субъектов и не исключает возможности появления новых, нетрадиционных субъектов..

Во-вторых, известна практика заключения между федера­тивными государствами двусторонних договоров, в той или иной форме констатирующих право составных частей этих государств самостоятельно устанавливать и поддерживать международные отношения и заключать международные договоры как с подобными себе образованиями в других государствах, так и непо­средственно с зарубежными федеративными государствами. Самый наглядный пример — Соглашение между СССР и Кана­дой от 20 ноября 1989 г. о сотрудничестве между союзными республиками СССР и провинциями Канады.

В-третьих, представляет интерес долголетняя международ­ная деятельность Украины и Белоруссии как государств — чле­нов ООН и ряда других организаций и участников многих меж­дународных договоров в тот период, когда они были союзными республиками в составе Союза ССР, а также значительно более скромные по содержанию международные контакты других со­юзных республик.

В-четвертых, в период с середины 1990 и по конец 1991 г., т. е. с момента разработки и принятия в союзных республиках деклараций о государственном суверенитете до прекращения существования Союза ССР и обретения этими республиками статуса независимых государств, ощущалась реальная между­народная деятельность тогда еще субъектов Союза. Так, РСФСР в то время заключила ряд договоров с субъектами зарубежных федераций — отдельными штатами США, землями ФРГ, рес­публиками тогдашней Югославии, несколько соглашений торгово-экономического характера с правительствами Венгрии, Чехословакии, других государств. Эти договорные связи, а так­же прямые дипломатические контакты свидетельствовали о признании зарубежными государствами международно-право­вого статуса республик в составе СССР.

В-пятых, за многие годы существования таких зарубеж­ных федераций, как США, Канада, Австрия, Швейцария, Ав­стралия, сложилась система вступления их субъектов — штатов, провинций, земель, кантонов — в непосредственные дого­ворные отношения друг с другом на межгосударственной осно­ве, а в отдельных случаях — договорные отношения субъекта одного государства с другим государством (например, провин­ции Квебек в Канаде с Францией).

Отмеченная международная практика имела свои внутри­государственные предпосылки в виде конституционных норм, допускавших определенные внешние связи субъектов федера­ции и в какой-то мере их регламентировавших.

Основной закон ФРГ предоставляет возможность землям в той мере, в какой они обладают законодательной компетенци­ей, и с согласия Федерального правительства заключать дого­воры с иностранными государствами (ч. 3 ст. 32). Формулировка Конституции США выглядит иначе: ни один штат не может без согласия Конгресса заключать договоры с другим штатом или иностранной властью (разд. 10 ст. 1), — однако из этого следует возможность договорных отношений штата при согласии Кон­гресса..Принципиально иное решение содержится в Конститу­ции Бельгии в редакции 1993 г., установившей в этой стране новую, федеративную форму государственного устройства: субъ­екты бельгийской федерации — сообщества и регионы — обла­дают в пределах своих полномочий правом заключения между­народных договоров, которое не обусловлено согласием феде­ральных органов (§ 1 ст. 127 и § 1 ст. 130). Такое конституцион­ное решение уже получило признание в ст. 9 Договора между Российской Федерацией и Королевством Бельгия о согласии и сотрудничестве от 8 декабря 1993 г.

Отечественный конституционный опыт свидетельствует о закреплении в Конституции СССР 1977 г. (ст. 80) и в конститу­циях союзных республик (например, ст. 75 Конституции РСФСР 1978 г.) комплекса республиканских полномочий в международ­ной сфере — право вступать в отношения с иностранными го­сударствами, заключать с ними договоры и обмениваться ди­пломатическими и консульскими представительствами, участ­вовать в деятельности международных организаций. И хотя в реальной ситуации эти конституционные нормы преимущест­венно оставались юридическими фикциями, они обладали пра­вовым потенциалом и в определенной мере были использованы в отмеченный выше период.

В современных условиях Российской Федерации общефедеральное регулирование ограничивается констатацией того, что республики в составе Российской Федерации, края, области и другие субъекты РФ являются самостоятельными участника­ми международных и внешнеэкономических, отношений (свя­зей). Это положение Федеративного договора не перенесено в новую Конституцию, но оно и не противоречит ей, поскольку в п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесена "координация международных и внешне­экономических связей субъектов Российской Федерации". Сле­довательно, Конституция исходит из признания международ­ной деятельности субъектов РФ, но не конкретизирует формы этой деятельности, относя соответствующую регламентацию к компетенции самих субъектов в пределах их самостоятельных полномочий. Для нормативной унификаций принципиальных во­просов предусмотрен Федеральный закон "О координации ме­ждународных и внешнеполитических связей субъектов Россий­ской Федерации".

Сам термин "субъект международного права" использован только в Конституции Республики Татарстан (ст. 61).

"Республика Башкортостан, — гласит ч. 2 ст. 74 ее Консти­туции, — вступает в отношения с другими государствами, за­ключает международные договоры и обменивается дипломати­ческими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций". Аналогичные или сходные положения сформулированы в конституциях Респуб­лики Татарстан (ст; 62), Республики Бурятия (ч. 2 ст. 13), Рес­публики Дагестан (ст. 66), Республики Саха (Якутия) (ст. 9) и др.

В Уставе города Москвы имеется специальная глава (13) "Международные связи". Город Москва имеет право на уста­новление международных и внешнеэкономических связей в со­ответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и Ус­тавом, участвует в пределах своей компетенции в выполнении международных договоров РФ (ст. 92). Аналогичные ссылки на Конституцию РФ и другие акты сопровождают положение ст. 9.2. Устава Хабаровского края о праве края самостоятельно заключать договоры с иностранными государствами. Согласно ст. 13 Устава Свердловской области, область вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэконо­мических связей, заключать соответствующие договоры (согла­шения), если это не противоречит Конституции РФ и феде­ральным законам.

Можно ли рассматривать указанные нормативные поло­жения как односторонние решения, не согласованные с Феде­рацией и федеральными органами? Очевидно, нет, если иметь в виду позицию Российской Федерации, выраженную в подпи­санных ею с Республикой Татарстан (15 февраля 1994 г.) и с Республикой Башкортостан (3 августа 1994 г.) договорах о раз­граничении предметов ведения и взаимном делегировании пол­номочий между органами государственной власти РФ и органа­ми государственной власти соответствующих республик. Соглас­но п. 11 ст. П Договора Российской Федерации и Республики Татарстан и п. 14 ст. 3 Договора Российской Федерации и Рес­публики Башкортостан каждая республика устанавливает от­ношения с иностранными государствами, заключает междуна­родные договоры, не противоречащие федеральной и респуб­ликанской конституциям (в первом из договоров — и междуна­родным обязательствам РФ), участвует в деятельности между­народных организаций. Примерно треть субъектов уже имеют такого рода внутрифедеральные договоры.

В ряде договоров наряду с закреплением права самостоя­тельного участия в международных и внешнеэкономических связях содержится более конкретная (ориентированная) харак­теристика договорной деятельности республик, областей, кра­ев: фиксируется право в процессе осуществления таких связей заключать "соответствующие договоры (соглашения) с субъек­тами иностранных федеративных государств, административ­но-территориальными образованиями иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных госу­дарств". Именно такая унифицированная формулировка вклю­чена в договоры Федерации с Чувашской Республикой (ст. 10), Свердловской областью (ст. 13), Алтайским краем (ст. 13), Саха­линской областью (ст. 14), городом федерального значения Санкт-Петербургом (ст. 16) и другими субъектами РФ.

Можно предположить, что равноуровневые договорные от­ношения — с членами (субъектами) зарубежных федераций, а также с административно-территориальными единицами уни­тарных стран — будут более распространенными, перспектив­ными, чем с иностранными государствами непосредственно.

Самостоятельный аспект международно-правового статуса субъектов РФ — их участие в заключении и выполнении меж­дународных договоров Российской Федерации. Конституция РФ (п. "о" ч. 1 ст. 72) относит к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов выполнение международных договоров РФ. Со­гласно Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации" (ч. 3 ст. 32) органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают в преде­лах своих полномочий выполнение международных договоров РФ. В ст. 4 этого Закона подробно регламентируется участие субъектов РФ в заключении договоров РФ, затрагивающих их полномочия. Имеется в виду прежде всего согласование соот­ветствующих вопросов с органами государственной власти за­интересованных субъектов. При этом разграничиваются вопро­сы, относящиеся к ведению субъектов, и договоры, затрагиваю­щие полномочия субъектов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Однако конкретные процедуры согласова­ния не предусматривают применительно к первому случаю та­кой регламентации, при которой получение согласия заинтере­сованного субъекта квалифицировалось бы как необходимая предпосылка разработки и подписания международного дого­вора РФ, а ведь речь идет о сфере, в которой по ст. 73 Консти­туции субъекты РФ "обладают всей полнотой государственной власти".

Таким образом, международные отношения (связи) субъ­ектов РФ не только зафиксированы в их законодательстве, но и признаны на федеральном уровне.

Для современного периода развития Российской Федерации характерно интенсивное сотрудничество с иностранными государствами. Россия участвует в деятельности международных организаций, межгосударственных объединений. Речь идет о внешней функции нашего государства, осуществляемой как на федеральном, так и на региональном уровне. В конституционном смысле это означает признание международной правосубъектности за Россией как федеративным государством и установление режимов участия субъектов федерации в ее осуществлении. Объем и характер их международных и внешнеэкономических связей предопределен пп. “к”, “л” статьи 71 и п. “ж” статьи 72, а также статьями 4, 73, 76 Конституции Российской Федерации.

Конституционное закрепление компетенции Федерации и ее субъектов в международной сфере позволяет определить весь механизм ее регулирования. В нем мы выделяем в качестве составной части механизм правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации. Он состоит из комплекса правовых средств, используемых в этих целях. Это, во-первых, конституционные нормы как основа регулирования, во-вторых, федеральные законы, указы Президента и акты Правительства Российской Федерации, иные акты, в-третьих, конституции, уставы, а также законы и иные акты субъектов федерации в данной сфере, в-четвертых, система международно-правовых актов, относящихся к этой сфере.

Понятно, сколь важно обеспечить правильное сочетание названных видов правового регулирования и не допустить противоречий между ними. Тогда общий механизм участия субъектов федерации в международной и внешнеэкономической деятельности будет устойчивым нормативным ориентиром. Рассмотрим подробнее разные аспекты этого регулирования.

Важнейшее значение имеет Федеральный закон “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации” (1999 г.). В нем установлены права регионов на осуществление деятельности в данной сфере, на ведение переговоров и заключение соглашений, особо подчеркнем их обязанность согласовывать проекты соглашений с МИД России. Предусмотрены порядок регистрации таких соглашений и координационные функции федеральных органов.

Поэтому в общем виде можно выделить такие средства координации международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации на федеральном уровне, как: а) единое законодательное регулирование порядка внешних сношений субъектов федерации; б) установление общей процедуры заключения соглашений субъектов федерации с зарубежными партнерами; в) оказание консультативно-методической помощи субъектам федерации; г) проверка соблюдения общих нормативных положений; д) обеспечение совместной и согласованной деятельности субъектов федерации во внешней сфере.

Важнейшим регулятором сферы международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации является Федеральный закон “О международных договорах Российской Федерации” (1995 г.). Два его положения имеют особое значение для субъектов федерации. Во-первых, предложения о заключении международных договоров до их представления Президенту или в Правительство Российской Федерации согласовываются с органами государственной власти соответствующих субъектов федерации (п.5 статьи 9). От последних требуется компетентное и заинтересованное участие. Во-вторых, на органы государственной власти соответствующих субъектов федерации возложена обязанность обеспечения в пределах их полномочий выполнения международных договоров Российской Федерации (п.3 статьи 32). Имеются в виду организационные, финансовые и материальные меры, ориентация региональных органов и хозяйствующих субъектов, последовательная реализация международных обязательств, корректировка собственных правовых актов.

Еще один аспект проблемы выявляется благодаря Федеральному закону “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” (21 июля 1995 г.), который заложил основы для участия субъектов федерации в осуществлении внешнеторговой деятельности. Следует отметить в данной связи, во-первых, четкое определение компетенции федеральных органов государственной власти, во-вторых, закрепление соответствующих полномочий государственных органов субъектов федерации в этой сфере, в-третьих, установление особых режимов осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности и особенно приграничной торговли и создания свободных экономических зон.

Весной 1998 г. вступил в действие Федеральный закон “О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами”. Предусмотренные в нем специальные защитные меры, антидемпинговые и компенсационные меры, средства ограничения импорта товаров, защиты при экспорте товаров относятся исключительно или преимущественно к компетенции федерального Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти. Это полностью соответствует статье 71 Конституции РФ о финансовом, таможенном, валютном регулировании единого рынка. Тем не менее, влияние субъектов федерации на защиту интересов отечественных производителей должно быть более ощутимым.

Большое значение имеет Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 1999 г. “О порядке регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации” и Правила государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов федерации. Министерство юстиции Российской Федерации утвердило 28 ноября 2000 г. порядок организации работы в данной сфере. Определены требования к соглашению, к заключению на соглашение и порядок их регистрации.

Следует обратить внимание на возможности участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, в осуществлении режима использования исключительной экономической зоны. Федеральный закон “Об исключительной экономической зоне Российской Федерации” (1998 г.) возложил на федеральные органы государственной власти обеспечение участия региональных органов исполнительной власти в составлении программ промысла живых ресурсов и разработки неживых ресурсов, в установлении порядка их использования, в выполнении мероприятий по охране зоны и ее морской среды.

Для государств Содружества отношение между приграничными регионами имеют особое значение. В рамках формирующегося Союзного государства России и Белоруссии хорошо себя зарекомендовали экономические и социальные связи между сопредельными регионами. Договоры о сотрудничестве между соответствующими территориальными государственными органами дополняются договорами, соглашениями между предприятиями, социально-культурными учреждениями. Реализуются совместные проекты и целевые программы. Развиваются тесные связи между приграничными областями России и Украины.

Основной объем работы по выполнению “внешних” функций государства приходится на Министерство иностранных дел. В Положении о МИД России (утверждено 14 марта 1995 г.) предусмотрены его функции по координации международных связей субъектов федерации, получение от органов государственной власти субъектов федерации документов, справочных и иных материалов, передача им в установленном порядке необходимой информации. Консультативный совет субъектов федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России (Положение утверждено 15 декабря 1994 г.) проводит экспертную оценку проектов нормативных документов, регламентирующих указанную сферу деятельности регионов, готовит рекомендации, обобщает позитивный опыт взаимодействия региональных органов.