Глава 17. Государство и право в информационном обществе: проблемы теоретического осмысления

§1 7.1. Информационное общество и роль государства в его формировании

Стремительное качественное обновление основных сфер жизнедеятельности российского общества, становление рыночной экономики, построение демократического правового государства - эти и многие другие проблемы выдвигают на первый план решение одной из глобальных задач современности - формирования в России единого информационного пространства.

В настоящее время человечество переживает пятую по счету информационную революцию, начавшуюся еще в ХХ веке. Этот революционный процесс, неразрывно связанный с информатизацией,[372] отразился на всех сторонах жизни государства, общества, каждого человека. Внедрение компьютеров и сетевых технологий, связанный с формированием и развитием трансграничных глобальных информационно-телекоммуникационных сетей, охватил все страны и континенты, проник в каждый дом и воздействует одновременно и на каждого человека в отдельности, и на огромные массы людей. Информационная революция заключается в интеграции в единую информационную сферу как информационно-телекоммуникационную инфраструктуру по всему миру программно-технических средств, средств связи и телекоммуникаций, информационных запасов или запасов знаний, в которой активно действуют юридические и физические лица, органы государственной власти и местного самоуправления.

Информационные ресурсы и телекоммуникации становятся фундаментом развития современной цивилизации. В итоге неимоверно возрастают скорости и объемы обрабатываемой информации, появляются новые уникальные возможности производства, передачи и распространения информации, ее поиска и получения. Наиболее яркий пример такого явления и одновременно результат этой пятой по счету информационной революции – Интернет[373].

Последняя информационная революция выдвинула на первый план не только новые отрасли, например информационную индустрию, связанную с производством технических средств, методов, технологий для распространения новых знаний, активно развивающихся и проникающих во все сферы деятельности – экономику, бизнес, образование. Главное заключается в наличии новой «информационной» стадии развития общества, где основным предметом труда большей части людей являются информация и знания, а орудием труда — информационные технологии. Проблема глобальной информатизации стала предметом внимания всех национальных систем, превратилась в мировую проблему, определяющую многие параметры парадигмы движения земной цивилизации. Современный этап социального развития настолько пронизан значимостью информатики, что породил определение «информационное общество»[374].

Информационное общество отличается от общества, в котором доминируют традиционная промышленность и сфера услуг тем, что информация, знания, информационные услуги, и все отрасли, связанные с их производством (телекоммуникационная, компьютерная, телевизионная) растут более быстрыми темпами, являются источником новых рабочих мест, становятся доминирующими в экономическом развитии.

Информационная революция изменила радикально парадигму развития, сделав технологически доступным совершенно новый вид ресурсов – информацию, который по своей природе неисчерпаем, возобновляем и имеет внутрисистемный генезис, т.е. и создается, и потребляется только в социальной среде[375].

Интернет является совершенно новым объектом, ранее на планете не встречавшимся и не имеющим даже теоретических аналогов. Сегодняшнее молодое поколение не может себе представить, что когда-то сотовых телефонов, компьютеров, Интернета вообще не было.

К сожалению, до настоящего времени нет нормативных (легальных) либо иных, всеми принимаемых определений основных понятий: «информация», «информационное общество», «Интернет». Когда говорят о признаках информационного общества, то, прежде всего, перечисляют «кирпичи», из которых его строят. Это компьютеры, программы и программное обеспечение, средства связи и системы коммуникаций, телефоны, радио, телекоммуникации, Интернет и т.п.

Информация, для которой создается система сетей передачи и технологии ее сбора, обработки, является объектом и составной частью информационного общества. «Электронная сфера» сигналов, волн и информационных элементов опутывает Землю и простирается за ее пределы. Видимая сторона этого феномена включает в себя оснащение электронных систем: кабели, спутники, космические корабли и самолеты (включая военные сети), телекоммуникационные вышки, спутниковые станции и «тарелки», коммутационные центры, маршрутизаторы, телефоны, телевизоры и компьютеры. С этой видимой (ощущаемой) информационной составляющей общества тесно связана невидимая сторона, особенно различные формы программного обеспечения, браузеры и инструменты навигации по электронным приборам, сохранение человеческих знаний в базах данных, экспертных системах и «искусственный интеллект», разрешенный для вычислений и поиска информации. Так называемое «киберпространство» обращается к неосязаемому миру электронной информации и процессов, сохраненных на множестве взаимосвязанных сайтов, с контролируемым доступом и различными возможностями для взаимодействия[376].

Обрабатываемая в информационных сетях информация вживается в ткань общественных отношений, складывавшихся веками и имеющих достаточно осязаемые механизмы управления ими. Информация всегда присутствовала в их структуре, но не выполняла роли «королевы», на которую она сейчас претендует: информационные ресурсы, информационные и коммуникационные технологии становятся рычагом, позволяющим воздействовать на механизмы социального управления во всех его видах и сферах. Суть влияния информации как раз и заключается в ее способности запускать и контролировать вещественно-энергетические процессы, параметры которых на много порядков выше самой информации. Информатизация, таким образом, становится новым этапом в развитии производительных сил, при котором обмен информацией, ее оперативная обработка и эффективное применение являются определяющими условиями всестороннего развития общества.

От общества индустриального типа информационное общество отличается, прежде всего, тем, что отрасли информационной экономики и сфера информационных услуг растут значительно более быстрыми темпами, постоянно наращивая свой вклад в ВНП и образуя совершенно новые формы самодеятельности населения и рабочие места, основанные на особо наукоемких технологиях и видах деятельности.

Итак, информационное общество – это общество, в котором обработкой информации (особенно высшей ее формы – знаний) занято больше людей, чем обработкой сырья и материалов.

В будущем учеными прогнозируется, что все мировое пространство превратится в единое компьютеризированное и информационное сообщество людей, все жилища будут оснащены всевозможными электронными приборами и компьютеризированными устройствами. Деятельность людей будет сосредоточена главным образом на обработке информации, а материальное производство и производство энергии будет возложено на машины.

Можно выделить следующие характерные черты сформированного информационного общества:

• обеспечен приоритет информации по сравнению с другими ресурсами;

• главной формой развития становится информационная экономика;

• в основу функционирования общества заложены автоматизированные генерация, хранение, обработка и использование знаний с помощью новейшей информационной техники и технологии;

• информационные технологии приобретают глобальный характер, охватывая все сферы социальной деятельности человека;

• сформировано информационное единство всей человеческой цивилизации;

• с помощью средств информатики реализован свободный доступ каждого человека к информационным ресурсам всей цивилизации.

Однако в развитом высокотехнологичном информационном обществе можно прогнозировать наличие опасных тенденций:

• все большее влияние на общество средств массовой информации;

• всепроникающие информационные технологии могут разрушить частную жизнь людей и секретность деятельности организаций;

• наличие проблемы отбора достоверной информации;

• трудности воспрепятствования обороту «вредной» информации, в частности содержащей сцены насилия, публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости;

• многим людям будет трудно адаптироваться ко все более технически усложняющейся среде информационного общества. Существует опасность разрыва между "информационной элитой" (людьми, занимающимися разработкой информационных технологий) и всеми остальными пользователями.

• в мире накоплен громадный информационный потенциал, но люди не могут им воспользоваться в полном объеме в силу ограниченности своих материальных, интеллектуальных, технических возможностей.

Информационная сфера в условиях стремительного развития технологий одновременно становится как фактором прогресса, так и угрозой социальной экологии общества. Она способна превратиться в не контролируемую государством стихию, если не мобилизовать определенные управленческие механизмы.

Государство - один из главных регуляторов беспроблемного, прогрессивного перехода общества в информационную эру. У государства действительно уникальное положение, чтобы быть катализатором перемен. Для обеспечения гармоничного перехода к информационному обществу государство призвано обратить особое внимание на то, как и с какой целью используются информационные и телекомуникационные технологии как в его структурах, так и во взаимоотношениях между людьми.

Международный опыт показывает, что высокие технологии, в том числе информационные и телекоммуникационные, уже стали локомотивом социально-экономического, культурного, образовательного развития народов многих стран мира, а обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации - одной из важнейших задач государств.

В этой связи главными целями государства в сфере информатизации следует признать: информационное обеспечение деятельности органов государства; информационное обеспечение внешних по отношению к государственным органам субъектов, в том числе физических лиц; сохранение и структурирование информационного пространства.

В настоящее время наметилась тенденция изменения характера информационного взаимодействия общества и государства, выражающаяся в расширении прав граждан путем предоставления моментального доступа к разнообразной информации, увеличении возможности людей участвовать в процессе принятия политических решений и следить за действиями правительств, в предоставлении возможности активно производить информацию, а не только ее потреблять, в обеспечении средств защиты частной жизни и анонимности личных посланий и коммуникаций. Уже сейчас существует широкое разнообразие методов для повышения участия граждан в управлении на всех уровнях. В их числе проявление инициативы, проведение референдумов, участие в голосовании на дому и др. Данные изменения стали возможны во многом благодаря международной телекоммуникационной сети Интернет, позволяющей организовать прямую и обратную связь между государственными органами и населением на качественно ином уровне, приблизить органы государственного управления к гражданам, улучшить работу с населением, повысить внутреннюю эффективность и сократить затраты на содержание госаппарата.

В информационном обществе любой человек де-факто имеет возможность, через использование Интернет-технологии, являющейся технологической базой информационного общества, самостоятельно выстраивать приватную организационно-управленческую политику, не испрашивая на это санкцию у статусных структур и «типовых ролей». Иначе говоря, в информационном обществе существенную, если не решающую, роль начинает играть нестатусная демократия — «нанодемократия»[377]: демократия индивидов, а не традиционная демократия организаций. Как справедливо отмечает В.И. Сарафанов, перед вызовом «нанодемократии» все статусные организационные формы общества, и, прежде всего, оргструктуры госуправления, обязаны становиться эффективными PR-субъектами - чтобы управлять «нанодемократией», иначе мир ожидает перспектива разрушения самого феномена государства и права[378]. При этом под PR понимается функция управления по установлению благоприятной для организации внутренней и внешней социальной среды.

Информационная функция государства - это направление его деятельности по развитию информационной сферы, которое охватывает совокупность отношений, связанных с созданием, хранением, обработкой, передачей и защитой информации.

Указанное понимание информационной функции государства отражает содержание информационных отношений, зафиксированное в Рекомендательном акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 23 мая 1993 г. «О принципах регулирования информационных отношений в государствах - участниках Межпарламентской Ассамблеи». Информационная функция носит многоаспектный характер и реализуется в различных направлениях государственной деятельности.

С правовой точки зрения - это организационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов[379].

Информационно-коммуникативная функция государства проявляется, прежде всего, в воздействии на сознание людей, придание этому сознанию желательных свойств, качеств, приближающих его к идеалу с точки зрения правящих органов. Реализация информационно-коммуникативной функции предполагает, прежде всего, три вида государственной деятельности:

во-первых, осуществление информационного обмена как внутри государства (между органами и институтами государственной власти), так и на международной арене (интеграция в мировое информационное пространство);

во-вторых, государственное информирование общества о принятых государственных решениях, об изданных нормативно-правовых актах и их содержании (правовое информирование), формирование общественного мнения посредством информационного воздействия и т.д.

в-третьих, государственное дозирование информации, обеспечение информационной безопасности, ограждение общества от воздействия вредной информации, государственная цензура[380].

Россия, правда, с некоторым опозданием, официально включилась в формирование современного, отвечающего технологическим, научным, практическим требованиям информационного общества. Рождение и реализация грандиозных проектов мировой системы информационных сетей, Интернета и национальных программ по использованию возможностей современной информатики в инновациях всех сфер жизни общества органически вписываются в жизнь. Выработка единой государственной информационной политики и политики развития и использования информационных технологий в ходе формирования инновационных процессов в социально-экономической и культурных сферах, является условием эффективной экономики и рационального управления. Информационная политика — основа развития всех направлений информатизации и формирования соответствующих систем государственного и в целом публичного управления, а также развития законодательства.

В юридической науке отмечается: «Курс на укрепление государства, принятый в России, – это курс на то, чтобы приспособить наше государство к условиям ХХI века, когда складываются условия для информационного, технотронного, высокотехнологичного общества, эффективно управлять делами которого можно, только существенно модернизировав организацию и деятельность государства»[381].

Государство своевременно реагирует на происходящие информационные процессы, так, 07.02.2008 г. Президентом РФ утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, в которой указано, что в рамках общемировых процессов активно идет формирование информационного российского общества. Однако динамика развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и высоких технологий в России не позволяет рассчитывать на существенные изменения в ближайшем будущем без совместных целенаправленных усилий органов государственной власти, бизнеса и гражданского общества. Необходимо уже в среднесрочной перспективе реализовать имеющийся культурный, образовательный и научно-технологический потенциал страны и обеспечить Российской Федерации достойное место среди лидеров глобального информационного общества.

При этом отмечено, что целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий[382].

Для обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с развитием информационного общества в Российской Федерации Президентским Указом № 1576 1 ноября 2008 г. создан Совет при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации[383].

Однако информационное общество в России развивается пока неравномерно, что не вселяет оптимизма. Государство, констатируя значимость развития инфраструктуры информационного общества, тем не менее, ограничивается общими перспективными планами и постановкой задач, принимая не нормативные правовые акты, а - программные документы, нацеленные на будущее: Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002—2010 годы)»; Доктрину информационной безопасности Российской Федерации, Концепцию использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации и т.д.

Развитие информационного общества вынуждает многие государства приступить к формированию «электронного правительства». Первоначально теория трансформации государственного механизма в условиях глобализации появилась в 1978 г. в работе профессоров Нью-Йоркского университета П. Бредли и А. Хула «Трансформация форм государственной системы: публичное (государственное) принуждение и административная юрисдикция», а сам термин «electronic government» начал широко использоваться во времена Б. Клинтона[384].

Общий подход к электронному правительству и понимание его функций во многом зависит от уровня внедрения информационных технологий в обществе. Например, в России, где электронное государство проходит начальный этап своего становления, это понятие сужается до совершенствования государственного управления с помощью использования новых информационно-компьютерных технологий, что, безусловно, должно повысить его эффективность[385].

Широкое понимание электронного правительства (в смысле электронного государства) выражает не только новый характер организационных отношений, но и трансформацию всего комплекса политических отношений. Электронное государство подразумевает реализацию последовательного, простого и индивидуализированного способа в предоставлении услуг и информации для населения – посредством использования информационных и телекоммуникационных технологий (преимущественно Интернета), структурную перестройку функционирования государственных органов и их взаимодействия с гражданами, частными компаниями и собственными служащими на основе Интернет-технологий.

Впервые опыт «электронного правительства» был опробован администрацией г. Сеула, внедрившей в деятельность административных органов программу «OPEN». Эта программа позволяет гражданам контролировать через систему «Интернет» процесс рассмотрения своих обращений государственными спецсубъектами. Без телефонных звонков и визитов граждане через систему Интернета отслеживают процесс рассмотрения поданных ими прошений в любое время и из любого места. Доступ в реальном времени к информации, касающейся деталей процедуры рассмотрения заявлений граждан, принятия решения об удовлетворении просьбы; возможность просмотра документов; отслеживание сроков рассмотрения и т.д.[386]

Наша страна приняла «Концепцию формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р)[387].

Согласно Концепции под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.

Целями формирования в Российской Федерации электронного правительства являются:

1. повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;

2. повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;

3. повышение качества административно-управленческих процессов;

4. совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.

Для достижения указанных целей необходимо обеспечить:

5. развитие и широкое применение в деятельности органов государственной власти средств обеспечения удаленного доступа организаций и граждан к информации о деятельности органов государственной власти, основанных на использовании современных информационно-коммуникационных технологий;

6. предоставление государственных услуг с использованием многофункциональных центров и сети Интернет на основе создания единой инфраструктуры обеспечения межведомственного автоматизированного информационного взаимодействия и взаимодействия органов государственной власти с организациями и гражданами;

7. создание защищенной системы межведомственного электронного документооборота;

8. внедрение ведомственных информационных систем планирования и управленческой отчетности в рамках создания единой государственной системы контроля результативности деятельности органов государственной власти по обеспечению социально-экономического развития Российской Федерации;

9. формирование нормативной правовой базы, регламентирующей порядок и процедуры сбора, хранения и предоставления сведений, содержащихся в государственных информационных системах, обмена информацией в электронной форме между государственными органами, организациями и гражданами, а также контроль за использованием государственных информационных систем[388].

Вместе с тем результаты внедрения информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти в настоящее время носят преимущественно внутриведомственный характер, что не позволяет значительно улучшить межведомственное взаимодействие и повысить качество государственных услуг, предоставляемых гражданам.

В информационном обществе для всех его членов, безусловно, важно не только создание электронного правительства, но и возможность бесплатного пользования правовой информацией. Несмотря на существующие справочные правовые системы «Гарант», «Консультант» и др., которыми каждый из субъектов правового общения пользуется ежедневно, подобной государственной общедоступной системы, к сожалению, не существует. Однако в правовом государстве все виды законодательных актов, судебной практики, проектов законодательства, форм официальных документов должны быть в свободном доступе. Для эффективной реализации гражданами своих прав, уяснения обязанностей и ответственности в случае нарушения ими прав и интересов других граждан, общества, государства, каждый должен иметь возможность знакомиться с действующими нормами права, их легальным толкованием. Ведь принцип «незнание закона не освобождает от ответственности» никто не отменял.

Следует отметить, что не только граждане не имеют доступа к официальным документам. Большинство действующих информационных систем формировалось органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативно-правовой базы и общей координации этих работ. Содержащиеся в них сведения зачастую недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при обмене информацией на межведомственном уровне, ее многократному сбору и дублированию в отдельных системах.

Использование в деятельности органов государственной власти закрытых технологий и отсутствие единой государственной политики, опоры на идеологию открытых информационных систем (открытых стандартов) ведут к росту технологической зависимости органов государственной власти от поставщиков средств информационно-коммуникационных технологий, снижают экономическую эффективность создания и развития информационных систем, нарушают права граждан и организаций на равный и недискриминационный доступ к государственным информационным системам.

Концепция электронного государства предусматривает переход не только к электронному правительству, но также становление электронного правосудия и электронного парламента.

В России имеется определенный опыт перехода к электронным сервисам в сфере правосудия, так, например, был принят Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» от 22.12.2008 г. № 262. Последний предусматривает, что тексты судебных актов подлежат размещению в сети Интернет.

Приоритетным направлением модернизации инфраструктуры судов является информатизация деятельности судебной системы, в том числе: создание электронного архива, формирование информационно-коммуникационной системы Конституционного Суда РФ и электронной специализированной общедоступной библиотеки Конституционного Суда РФ; реализация проекта электронного обеспечения правосудия в системе арбитражных судов; введение информационной системы судов общей юрисдикции государственной автоматизированной системы РФ «Правосудие» (ГАС – «Правосудие»); формирование необходимой телекоммуникационной инфраструктуры для обеспечения эффективного взаимодействия всех объектов арбитражных судов и судов общей юрисдикции, системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ[389].

Кроме того, разработаны также изменения в процессуальное законодательство РФ, которые позволят свидетелям и представителям сторон выступать в суде посредством видеоконференцсвязи[390].

Чтобы реализовать цели и задачи, связанные с реализацией информационной функции государства в информационном обществе, ему необходимо обратить внимание на то, как и с какой целью используются информационные и телекоммуникационные технологии в его структурах. Для обеспечения гармоничного перехода к информационному обществу государство призвано обратить особое внимание на правовое обучение, правовой механизм предос­тавления государственных услуг электронным образом, создание по возможности равноправия в доступе всех слоев населения к информационной инфраструктуре.

Доступная в электронном виде информация от государства может способст­вовать развитию диалога государства с общественностью. Государство как инструмент, призванный служить интересам общества, людей, с внедрением в органы государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий, получает новые возможности для информирования своих граждан, учета их мнения по ключевым вопросам, повышения эффективности своей деятельности. В информационном обществе государственные органы используют Интернет для реструк­туризации, повышения эффективности своей работы, открытого информа­ционного взаимодействия с общественностью. Те негативные проявления, которые могут иметь место в результате использования сети в качестве средства обеспечения взаимодействия государства и личности, не умаляют указанных выше преимуществ, тем более что существуют возможности по их предупреждению.

«Сетевая» культура перестраивает внутренние взаимоотношения, устраняет иерархические барьеры, как между подразделениями, так и между различными уровнями управляющих. Если этот процесс тормозится или данные последствия не принимаются в расчет, ценность информационной системы резко снижается, она не выполняет одну из своих главных функций - повышать эффективность деятельности всей организации. В целом можно утверждать, что Интернет - это не только средство выполнения государственных функций, но и способ их преобразования, а, следовательно, и элемент новой управленческой культуры.

Наряду с положительными моментами процесса информатизации создается и реальная угроза использования достижений в информационной сфере, в целях, несовместимых с задачами поддержания мировой стабильности и безопасности, соблюдением принципов суверенного равенства государств, мирного урегулирования споров и конфликтов, неприменения силы, невмешательства во внутренние дела, уважения прав и свобод человека. Учитывая скорость развития данной области, следует признать, что в правовом, организационном и технологическом отношении информационная сфера является наименее защищенным элементом государственного механизма.

Национальная безопасность Российской Федерации как государства существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать.

В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 09.09.2000 № Пр-1895, сказано, что под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства.

Интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность.

Интересы общества в информационной сфере заключаются в обеспечении интересов личности в этой сфере, упрочении демократии, создании правового социального государства, достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России.

Интересы государства в информационной сфере заключаются в создании условий для гармоничного развития российской информационной инфраструктуры, для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею в целях обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и правопорядка, развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества[391].

Особо можно отметить роль и значение Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», в котором были обновлены основы правового регулирования отношений во всех важнейших предметных областях информационных процессов, информации и в области информационной безопасности. В частности, в статье 3 Закона сказано о таком принципе правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации как - обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации[392].

Например, совершение правонарушений в сфере оборота информации, информационных технологий и защиты информации может повлечь дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

Дисциплинарные взыскания определены Трудовым кодексом Российской Федерации от 30 декабря 2001 г., например за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей в сфере оборота охраняемой информации.

Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает ответственность за следующие нарушения законодательства в области связи и информации: нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11); нарушение правил защиты информации (ст. 13.12); незаконная деятельность в области защиты информации (ст. 13.13); разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14) и др.

Особенности гражданско-правовой ответственности обусловлены тем, что гражданское право главным образом регулирует имущественные отношения, следовательно, гражданско-правовая ответственность имеет имущественное содержание, а ее меры носят имущественный характер. Тем самым эта гражданско-правовая категория выполняет функцию имущественного (экономического) воздействия на правонарушителя и становится одним из методов экономического регулирования общественных отношений.

В зависимости от особенностей конкретных гражданских правоотношений различаются и виды имущественной ответственности за них. Так, по основаниям наступления можно выделить ответственность за причинение имущественного вреда (совершение имущественного правонарушения) и ответственность за причинение морального вреда (вреда, причиненного личности).

Уголовная ответственность устанавливается в соответствии с нормами Уголовного кодекса РФ. Информационные преступления предусмотрены во всех главах действующего уголовного закона. Так, интересы личности нарушаются при совершении незаконных деяний с охраняемой государством официальной информацией, предусмотренных ст. 127.1, 127.2, 129, 130, 137, 138, 140, 144, 155 УК; посягательство на законную деятельность в сфере экономики может быть совершено с помощью информации, наказание за него предусмотрено ст. 159, 164, 170, 171, 171.1, 179, 180, 181, 183, 185, 185.1, 187, 188, 189, 195, 197, 198, 199,185, 185.1, 189, 195, 202 УК; за посягательство на общественную безопасность и общественный порядок — ст. 207, 233, 237, 238, 242, 242.1, 272, 273, 274 УК; на интересы государственной власти — ст. 275, 276, 280, 282, 283, 284, 287, 292, 292.1, 303, 306, 307, 309, 310, 311, 320, 322, 324, 325, 326, 327, 327. 1 УК; на законную военную службу – ст. 339 УК; на интересы мира и безопасности человечества — ст. 354 УК.

Отдельно следует указать на важные, впервые введенные в уголовное законодательство нормы, предусмотренные Главой 28 УК РФ «Преступления в сфере компьютерной информации»: «Неправомерный доступ к компьютерной информации» (ст. 272); «Создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ» (ст. 273); «Нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети» (ст. 274). Однако с момента принятия уголовного закона, то есть за 14 лет, несмотря на существенный технологический прорыв, изменения в них не вносились, что, несомненно, порождает проблемы в правоприменительной деятельности.

В целом, анализ статей уголовного кодекса позволил сделать вывод, что наряду с общепризнанными объектами уголовно-правовой охраны во всех указанных деяниях посягательство осуществляется и на дополнительный объект – охраняемый государством законный информационный оборот.

Нормы права, устанавливающие тот или иной вид юридической ответственности, реализуются в правоприменительной деятельности. Под правоприменительной деятельностью в области обеспечения информационной безопасности И.Л. Бачило понимает основанное на законодательстве оперативное, повседневное выполнение органами исполнительной власти (государственного управления) возложенных на них функций, заключающихся в:

- подготовке, принятии и исполнении решений органов исполнительной власти по осуществлению конкретных мероприятий по противодействию угрозам информационной безопасности;

- координации деятельности органов в системе исполнительной власти в процессе подготовки и реализации конкретных мероприятий;

- организационных, регистрационных и иных форм осуществления правоприменительной практики в рассматриваемой области;

- консультативной и информационной деятельности органов исполнительной власти, направленной на создание условий для эффективного выполнения возложенных на эти органы задач;

- учетных, аналитических, прогнозных и программных форм работы, являющихся разновидностью информационной деятельности;

- взаимодействии органов исполнительной власти с органами других ветвей государственной власти в целях согласования усилий по противодействию угрозам;

- информационном обеспечении деятельности субъектов противодействия угрозам информационной безопасности в системе исполнительной власти;

- государственном контроле за законностью деятельности субъектов правового регулирования в рассматриваемой области[393].

Более десяти лет в России идет процесс формирования нормативно-правовой основы информационного права, но остаются вопросы нормотворчества, например, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. указано, что отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

Практические сложности для законодателя и правоприменителей создает то обстоятельство, что в настоящее время сложилась «ситуация накладки» нескольких сложных процессов: реализации программы административной реформы, правовой реформы и программы информатизации, выраженной в ФЦП «Электронная Россия»[394].

В этой связи необходимо решать задачи информационного взаимодействия органов управления государства с гражданами, соблюдая при этом состояние безопасности общества, государства, личности, что становится невозможным без правового регулирования возникающих при этом отношений.

Государство обеспокоено состоянием криминогенной обстановки, сопровождающейся тенденциями сращивания государственных и криминальных структур в информационной сфере, повышения доступности конфиденциальной информации для криминальных структур, усиления влияния организованной преступности на жизнь общества, снижения степени защищенности законных интересов граждан, общества и государства в информационной сфере, что отражено в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г.

Таким образом, в условиях мирового научно-технического прогресса, стремительного развития и повсеместного внедрения новейших информационных технологий и глобальных средств телекоммуникаций одной из важнейших составных частей безопасности государства является обеспечение информационных процессов и существование информационных ресурсов. Это обусловлено тем, что ведущие страны мира вступили в новую фазу общественного развития, в фазу, характеризующуюся определяющей ролью информации в обеспечении национальных интересов и обороноспособности страны, т.е. в фазу информационного общества, которое стремительно развивается. Более того, функционирование важных государственных объектов полностью зависит от состояния их информационной сферы (например, автоматизированных систем управления ими).

В информационном обществе существенно меняется взаимодействие специфических «законов» развития техники и социальной среды и, соответственно, правовой среды обитания. В значительной степени опережающая все прогнозы скорость развития аппаратных и программно-технологических средств уже сегодня начинает определенным образом «диктовать» отношения в информационном обществе, требующие, однако, своего правового определения.

Однако реальные процессы, происходящие в информационной сфере, слабо регламентируются нормами информационных законов, и поэтому в настоящее время остро необходим Информационный кодекс[395], теоретическую модель структуры Первого раздела которого уже разработана учеными-юристами.[396]

Существующая нормативная правовая база не обеспечивает достаточного регулирования сложившегося многообразия отношений, возникающих в рамках создания и использования информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении, и не соответствует международной практике. Действующие нормативные правовые акты не согласованы между собой и регламентируют только отдельные аспекты информационного обмена между органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и гражданами.

На сегодняшний день информационное общество в России находится в стадии становления, государству, обществу требуется проделать еще значительную работу по его формированию, развитию, эффективному функционированию. Если философы, социологи, политологи еще только заняты поиском ответов на вопросы, как могут и должны ли сочетаться признаки виртуальности и реальности современной жизни, как информационное общество трансформирует отношения, складывавшиеся веками и основанные на постулатах государственности, суверенитета, национальной и этнической культуры, собственности и т.д., то юридическая наука уже сегодня обязана на основе современных теоретических представлений предложить работающие правовые механизмы. Действительно, с одной стороны, право как древнейший механизм самоорганизации общества включает каждое новое явление в уже сложившуюся и отлаженную систему отношений и правового регулирования. Там, где новые явления не укладываются в систему регуляции правом, создаются новые механизмы и институты. С другой стороны, право и его система подвержены воздействию новых технологий и не могут не использовать возможности технического и научного прогресса в своей сфере.

17.2.Информация, информатизация, Интернет: теоретические вопросы правового регулирования

Как реагирует правовая система на новые явления и процессы в информационной сфере, на усиление значимости информации во всех областях жизни общества, на факт возникновения особой области деятельности людей – информационной? Известно, что расширение информационной сферы, развитие и активное внедрение информационных технологий в общественную жизнь обусловили появление такой отрасли законодательства, как информационное право. Состояние информационного права отражает роль и место информатизации в жизни страны, отношение к ней со стороны власти и всего общества. Будучи в значительной мере предопределено объемом, характером и назначением всего информационного дела, само информационное право, в свою очередь, воздействует на ход информационных процессов[397].

Информационное право не является в чистом виде публичным, оно является также и частным правом, носит смешанный частно-публичный характер, так как «регулирует не только информационные отношения, вытекающие из деятельности государственных органов, средств массовой информации, общественных организаций, а также и частноправовые отношения различных субъектов информационной деятельности с гражданами, с предпринимательскими структурами»[398].

Формирующееся информационное право претендует на более высокий статус, чем «просто» отрасль права. С точки зрения охвата общественных отношений, входящих в его предмет, оно вполне может претендовать на роль одной из подсистем российского права (наряду с такими парными подсистемами, как материальное и процессуальное право или публичное и частное право).

В рамках системы российского права создается еще одна пара ее подсистем: 1. информационное право, важной частью которого является право виртуального пространства;

2. все остальное право реального пространства, со всеми его традиционными отраслями, объединенными в имеющиеся парные подсистемы (материальное и процессуальное право; публичное и частное право; внутригосударственное и международное право).

Об этом свидетельствует предложение считать информационное право «метаправом».[399] Или определение, которое дает ему И. Л. Бачило: информационное право - это часть общественных отношений, связанная с созданием, формированием, хранением, обработкой, распространением, использованием информационных ресурсов и их конкретных объектов, с управлением в области формирования и использования информационного ресурса в обществе и его отдельных структурах, с развитием и использованием новых технологий работы с информацией и технологий передачи в системах и сетях коммуникаций, с установлением и реализацией мер по обеспечению безопасности в информационных сферах, а также с юридической ответственностью субъектов права в названных областях [400].

Несмотря на то, что в России процесс формирования нормативно-правовой основы информационного права идет более десяти лет и не все проблемные вопросы решены, законодатель внес определенные изменения в базовые нормативные акты информационного и иных отраслей права. Однако они не привели к эффективному межотраслевому согласованию. По мнению авторов Концепции развития информационного законодательства в Российской Федерации, тонкий слой федерального законодательства РФ включает до десятка законов, которые очень слабо развиты в подзаконных актах, предназначенных для развития и включения в правовое пространство страны[401].

Продолжение процесса нормотворчества необходимо для эффективного межотраслевого согласования норм, т. к. информация представляет собой сложноорганизованную систему, урегулировать которую нормами одной отрасли права невозможно. Законодатель вынужден регулировать правоотношения, возникающие в информационной сфере нормами различных отраслей права: гражданского, административного, уголовного, международного и др. На сегодняшний день правоприменители при квалификации существующих информационных преступлений испытывают сложности практического и теоретического характера, обусловленные недостатками законотворческого порядка.

Основными документами, регламентирующими информационные процессы в России на сегодняшний день являются: "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая)" от 18.12.2006 № 230-ФЗ[402]; Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"[403]; Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ "О связи"[404]; Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ "О техническом регулировании"[405]; Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации"; Федеральный закон от 29.07.2004 № 98-ФЗ "О коммерческой тайне"[406]; Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ "О персональных данных"[407]; Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 "О средствах массовой информации"[408]; Постановление Правительства РФ от 15.08.2006 № 504 "О лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации",[409] Указ Президента РФ от 20.01.1994 № 170 "Об основах государственной политики в сфере информатизации"[410] и другие.

Несмотря на достаточно большое количество принятых нормативных актов, не все проблемы правового регулирования создаваемого информационного общества решены.

И. Л. Бачило выделяет следующие группы проблем в сфере информационного законодательства:

- общие проблемы информации (документированная информация, информационные ресурсы, недокументированная информация, носители информации);

- правовой режим информационного ресурса (документирование, документооборот, собственность на информационные ресурсы, интеллектуальная собственность на информационный продукт, национальное достояние, категории информации по доступу — открытая информация, информация, не подлежащая ограничению по доступу, информация ограниченного доступа);

- виды информационных ресурсов (архивы, архивные фонды;

- библиотечные фонды;

- реестры, кадастры, классификаторы;

- научно-техническая информация;

- правовая информация; служебная информация, официальная информация; массовая информация; деловая информация и т. д.);

- регистрация и учет информационных ресурсов (инвентаризация, индексация, регистрация, бухгалтерский учет)[411].

Некоторые из этих проблем не могут быть разрешены без предварительного теоретического осмысления. Так, основным предметом отношений в информационной сфере является информация в самых разных формах проявления, по поводу которой и возникают отношения субъекта с государственными структурами или субъекта с другим равнозначным или неравнозначным по статусу субъектом[412].

Одной из теоретических и правоприменительных проблем на сегодняшний день является межотраслевое определение понятия «информация». К. Шеннон считал, что у большинства из тех, кто работал над этим кругом проблем, возникло предчувствие, что достаточно сделать небольшое обобщение, похожее на сделанное в свое время обобщение понятия «энергия», и термин «информация» поможет установить какую-то глубинную закономерность нашего мира, эквивалентную по своему познавательному значению закону сохранения энергии[413]. К сожалению, до сегодняшнего дня такое открытие не сделано.

В толковом словаре по вычислительной технике и программированию указано, что информация — одно из первичных, не определяемых в рамках кибернетики понятий[414]. Однако, по мнению И. Л. Бачило, именно успехи кибернетики и информатики создали основу для дальнейшего движения в области организации решения социальных проблем[415].

Согласно теории права, для того чтобы правильно применять закон, необходимо руководствоваться ясными понятиями.

Легальные определения информации и документированной информации содержатся в Федеральном законе от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон об информации), где информация — это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления; документированная информация — зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством РФ случаях ее материальный носитель. При этом понятия материального носителя в законодательстве нет. В постановлении Правительства РФ от 06.07.2008 № 512 «Об утверждении требований к материальным носителям биометрических персональных данных и технологиям хранения таких данных вне информационных систем персональных данных» сказано, что в настоящих требованиях под материальным носителем понимается машиночитаемый носитель информации (в т. ч. магнитный и электронный), на котором осуществляются запись и хранение сведений, характеризующих физиологические особенности человека и на основе которых можно установить его личность (далее – материальный носитель). В п. 3 Требований сказано, что они не распространяются на отношения, возникающие при использовании бумажных носителей для записи и хранения биометрических персональных данных.

Законе о государственной тайне носителями названы материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов; в Федеральном законе от 25.07.1998 № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» материальные носители определены как «дактилоскопические карты, носители магнитной или иных видов записи, содержащие дактилоскопическую информацию»; в ГОСТе Р 52292–2004 «Информационная технология. Электронный обмен информацией. Термины и определения» [416] указано, что документ может существовать в виде материального объекта или процесса, выступающего в роли посредника информационного взаимодействия[417].

В теории права существует ряд классификаций видов носителей информации, так В. Б. Вехов, В. В. Попова, Д. А. Илюшин говорят о машинных носителях информации — это любое техническое устройство либо физическое поле, предназначенное для фиксации, хранения, накопления, преобразования и передачи компьютерной информации[418].

Правоприменительные сложности создает то, что информация вне указанных носителей может быть предметом правовой охраны только в случае ее фиксации в форме документа, как указано в Законе об информации.

Законодатель принимает определенные меры охраны недокументированной информации, например Указом Президента РФ от 11.02.2006 № 90 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» указанный перечень дополнен рядом видов информации, в частности сведениями, раскрывающими силы, средства, источники, методы, планы, результаты разведывательной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; и другоми. Таким образом, государство охраняет и недокументированную, т. е. вне носителей информацию, поэтому законодателю следует обратить внимание на межотраслевую согласованность норм и внести соответствующие изменения в нормативные акты.

В этой связи считаем заслуживающим внимания существование исключительного специфического носителя охраняемой государством официальной информации — человека, его памяти, которая позволяет информацию хранить, переносить, передавать другому субъекту[419].

На наш взгляд, в охране, нуждается информация, обладающая определенными юридическими признаками, которые будут обоснованы ниже, а именно — охраняемая государством официальная информация.

При формулировании определения термина «информация» следует рассмотреть ее свойства и виды, влияющие на характер регулирования. В теории права информация имеет несколько классификаций. Одна предложена И. Л. Бачило, В. Н. Лопатиным, М. А. Федотовым. Согласно ей, выделяют следующие виды информации: информация, обладающая ограниченным доступом; без права ограничения доступа; объекты интеллектуальной собственности; «вредная информация» с ограничением по распространению; иная общедоступная информация[420].

В основу второй классификации информации положен критерий наличия или отсутствия у нее экономической стоимости, как законной так и не законной. В Федеральном законе от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», отмененном Законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ, прямо указывалось, что информационные ресурсы могут быть товаром, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Считаем, что новый закон, убрав такое указание, оставил неурегулированным вопрос о наличии стоимости у информации. В настоящее время большой объем охраняемой государством официальной информации имеет экономическую стоимость (государственная, банковская, налоговая, коммерческая тайны и др.). При этом существенное значение, влияющее на правовое регулирование охраняемой государством официальной информации, имеет тот факт, что определенные ее виды вовлекаются в экономический оборот незаконно.

Третья, существенная для правового регулирования классификация, основана на особенностях носителей информации. Мы пришли к выводу, что вся совокупность охраняемой государством официальной информации в зависимости от вида носителей подразделяется на следующие группы: на материальных носителях (машинном, бумажном, компьютерном, аудио-, видео-, кино-, фотоносителях и иных); вне носителей, как сумма достоверных знаний об информации уже содержащейся на носителях.

Предметом правовой охраны является не вся совокупность информации, а только обладающая определенными признаками, которые, к сожалению, в ряде случаев либо не выработаны, либо недостаточно определены. Не все используемые законодателем термины имеют легальное, пригодное для квалификации информационных преступлений толкование. Например, к ним относятся термины: «конфиденциальная информация», «охраняемая информация», «информация ограниченного доступа», «профессиональная тайна», «служебная тайна», «официальный документ», «компьютерная информация».

На наш взгляд, охраняемой государством официальной является информация, содержащая сведения о фактах, имеющих юридическое значение; созданная уполномоченным государством производителем (юридическим или физическим лицом); подчиняющаяся определенному правовому режиму оборота; находящаяся как на носителях, так и вне таковых.

Учитывая уникальные перечисленные признаки и исключительные свойства охраняемой государством официальной информации, следует сделать вывод, что ее нельзя поставить в один ряд с уже освоенными правом объектами регулирования и поэтому необходимо выделить его как нуждающийся в отдельном теоретическом исследовании.

Кроме этого, важно определиться, как трактовать процессы, связанные с формированием и развитием глобальных информационных сетей, в частности Интернета и их правового регулирования.

Date: 2015-10-18; view: 1432; Нарушение авторских прав