Государственная служба. Статус государственной службы в Японии определяется Законом о государственных служащих, принятым 21 октября 1947 г

Статус государственной службы в Японии определяется Законом о государственных служащих, принятым 21 октября 1947 г., в который в дальнейшем вносились неоднократные поправки и изменения. Контроль за соблюдением данного за­кона возложен на Совет по делам персонала при кабинете министров.

В категорию государственных служащих в Японии вклю­чают не только работников административного аппарата, чи­новников в собственном смысле слова, но и тех, кто работа­ет на предприятиях, принадлежащих государству, служащих государственных железных дорог, работников телевидения, государственных и общественных (муниципальных) школ, во­еннослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции и пожарной службы. По численности государственных служащих Япония значительно уступает странам Западной Европы и США, что связано с относительно небольшими размерами государственного сектора в стране.

Конституция Японии закрепила положение государствен­ных служащих как «слуг всего общества, а не какой-либо од­ной его части». В развитие этого определения Закон о госу­дарственных служащих предписывает, что чиновник должен работать только ради общественного интереса и посвящать ему все силы и помыслы.

Находящиеся на государственной службе лица в зависимо­сти от характера выполняемой работы подразделяются на две основные группы: а) работники «обычной службы» и б) ра­ботники «особой службы».

Работники «обычной службы» — это основная масса чи­новников, которых в стране насчитывается около трех мил­лионов. Они направляются на работу после сдачи экзаменов на должность, и их жалованье определяется соответствующей стандартной шкалой. Все, входящие в эту группу, делятся За­коном на 7 категорий, причем к чиновникам как таковым можно отнести только лиц первой категории, занимающихся канцелярской работой и трудом, требующим специальных профессиональных знаний и получающих жалованье за адми­нистративную работу. Именно эта категория государственных служащих является самой многочисленной среди других го­сударственных лиц. К другим категориям относятся работни­ки полиции и налоговой службы, просвещения, здравоохране­ния, занимающиеся научно-исследовательской работой и т.д.

Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов, которые проводятся по прин­ципу «открытых дверей» с сообщением о времени и месте их проведения в средствах массовой информации. Подобная си­стема была введена в Японии еще в конце XIX века и дей­ствует до настоящего времени практически без изменений. Организацией конкурсных экзаменов ведает Совет по делам персонала, в составе которого находится специальный экза­менационный отдел и 4 главных экзаменатора. К экзаменам допускаются только японские подданные. Экзамены для впервые поступающих на государственную службу проводятся по трем отдельным группам: 1) для лиц, окончивших высшие учебные заведения; 2) для лиц, имеющих неполное высшее образование; 3) для лиц, окончивших средние учебные заве­дения. Лиц, сдающих экзамены по первой группе, в случае успеха зачисляют в категорию «квалифицированных служа­щих», к которой принадлежат, в частности, высшие слои чи­новничества. Кроме того, желающие стать административными работниками на экзаменах составляют отдельную подгруппу. Характерно, что обычно число претендентов в несколько (иногда и в десятки) раз превосходит количество вакантных мест.

Через конкурсные экзамены происходит и повышение в должности. Японские законы формально дают каждому лицу, поступившему на административную службу, равное право на повышение в должности. Совет по делам персонала ежегод­но летом проводит конкурсные экзамены на повышение в должности работников «обычной службы», в которых могут участвовать любые лица, находящиеся на нижестоящих по­стах. Однако существует ряд оговорок и ограничительных усло­вий, предъявляемых к претендентам на руководящие посты. Одно из важнейших условий — образовательный ценз. Су­ществующая практика исключает возможность назначения на посты начальников секций, отделов и департаментов лиц, не имеющих высшего образования. Кроме того, успешная сдача экзаменов не означает автоматического назначения на долж­ность. Это сопряжено, как правило, с испытательным сроком (не менее полугода), по истечении которого при положитель­ных результатах и происходит официальное назначение на искомую должность.

Служебное положение чиновников определяется должно­стями, которые они занимают в соответствии со своими ран­гами, стажем работы и другими обстоятельствами. От долж­ности, определяющей объем полномочий, зависят размеры жалованья, которое жестко регламентировано специальной шкалой. В соответствии с этой шкалой, все чиновники (т.е. государственные служащие, входящие в первую категорию лиц, занятых на «обычной службе») подразделяются на восемь рангов. Каждый ранг, в свою очередь, делится на 15 разря­дов. Ранг каждого чиновника зависит от должности, занима­емой им в государственном аппарате, а его разряд — от ста­жа работы, образования, служебных характеристик и т.п. Высшим рангом в чиновничьей иерархии является первый, что же касается разрядов, то первый в каждой ранговой ка­тегории — самый низкооплачиваемый. Кроме должностного оклада, государственный служащий получает различные над­бавки: премии, доплату на содержание домашнего хозяйства, за сверхурочные, за работу в выходные дни, «отраслевые» над­бавки и др.

Привилегированные чиновники трех первых рангов состав­ляют сравнительно небольшую часть всех служащих централь­ного административного аппарата. Однако, занимая посты начальников департаментов, отделов и секций или равные им по значимости должности, чиновники этих рангов фактиче­ски держат в своих руках рычаги административной власти во всех министерствах и ведомствах страны. Что же касается остальных групп чиновников, то они являются лишь испол­нителями решений и указаний своих начальников.

На государственной службе Японии, равно как и в подав­ляющем большинстве учреждений и предприятий страны, дей­ствует специфическая система «пожизненного найма». Эта си­стема предполагает длительную (вплоть до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной организации. Его дол­жность и размер жалованья ставятся в прямую зависимость от продолжительности непрерывного стажа. Например, при прочих равных условиях чиновнику необходимо проработать в одном государственном ведомстве 15—20 лет, чтобы достичь поста начальника секции, и около 30 лет, чтобы получить должность начальника департамента. Данная система предоп­ределяет практическое отсутствие межведомственной мобиль­ности чиновников, что стало одной из наиболее характерных черт государственной службы в Японии. В то же время осо­бенностью являются частые, каждые два—три года, переме­щения чиновников внутри их ведомства.

Еще одна отличительная черта бюрократического мира Японии — межведомственные трения и раздоры. Они обус­ловлены как наличием у чиновников каждого из звеньев государственно-административного аппарата собственных узковедомственных интересов, так и дублированием и пере­крещиванием функций различных подразделений этого ап­парата.

Специфической особенностью является и «культ» образо­ванности, характерный для всего японского общества. В част­ности, высшее образование дает чиновникам на всех этапах служебной карьеры целый ряд преимуществ, помимо уже ра­нее упомянутых. Так, если лица со средним и специальным техническим образованием зачисляются при поступлении на службу во 2-й разряд 8-го ранга, то выпускники университе­тов получают сразу 1-й разряд 7-го ранга. При дальнейшем служебном повышении в разрядах и рангах выпускники уни­верситетов также получают ряд привилегий и льгот. Однако далеко не все чиновники, обладающие университетскими ди­пломами, имеют равные шансы на успех при продвижении по служебной лестнице. Весьма важным фактором служит «ранг» университета. Бесспорный приоритет здесь принад­лежит Токийскому университету, который известен как «пи­томник бюрократии». Его выпускники гораздо быстрее, чем остальные их коллеги, проходят нижние ступени админи­стративной лестницы и через 10 лет достигают высоких ран­гов и руководящих постов, тогда как выпускники других ву­зов всячески оттираются.

Японское законодательство допускает существенное ограни­чение трудовых прав государственных служащих. В частности, на ряд категорий не распространяются правила об условиях труда, урезаны права на ведение коллективных переговоров. Полностью запрещены забастовки государственных служащих. Чиновники также значительно ограничены в политической де­ятельности: вступление в политические партии не запреще­но, но они не могут баллотироваться на выборные публич­ные должности и выступать в качестве политических консуль­тантов.

Закон о государственной службе четко определяет круг долж­ностных лиц, находящихся на «особой службе». Они направ­ляются на работу без экзаменов, и их жалованье не связано со стандартной шкалой. В их число входят: премьер-министр, министры, советники по делам персонала и ревизионного со­вета, генеральный секретарь кабинета и его заместители, пар­ламентские вице-министры, личные секретари премьер-ми­нистра, министров и других видных должностных лиц. К этой же группе относятся все государственные должностные лица, избираемые парламентом либо утверждаемые обеими или од­ной из палат. Сюда входят также чрезвычайные и полно­мочные послы, посланники, члены Академии наук Японии, судьи и другие судебные работники, служащие управления обороны, служащие парламента, секретари депутатов парла­мента и другие должностные лица.

Работников «особой службы» насчитывается всего несколь­ко сот человек, но они составляют самый верхний слой чинов­ников центрального государственного аппарата. Исключени­ем являются лишь члены Академии наук, служащие парла­мента и секретари депутатов парламента, которые по характеру своей работы не могут быть причислены к чиновникам. Лица, занятые на «особой службе», получают оплату в порядке, уста­новленном специальными законами.

Законодательство предусматривает дисциплинарную ответ­ственность государственных служащих, причем взыскания на них могут налагать как их начальники по службе, так и Со­вет по делам персонала. Основаниями для привлечения к дис­циплинарной ответственности могут служить: нарушение Закона о государственных служащих и правил, издаваемых Со­ветом по делам персонала; невыполнение должностных обя­занностей; совершение поступков, порочащих государствен­ного служащего в качестве «слуги всего народа».

Основными видами дисциплинарных взысканий являют­ся: увольнение от должности; временное отстранение от за­нимаемой должности сроком от одного дня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года); письменный выговор (заме­чание).

Как правило, дисциплинарные взыскания влияют на ре­шения о продвижении по службе, прибавке к жалованью, уста­новлении надбавки за усердие. Запись о дисциплинарных санкциях никогда не изымается из личных дел.

Однако государственный служащий может обратиться за восстановлением в правах к вышестоящим административным руководителям, а также в Совет по делам персонала, напра­вив туда заявление о «неподчинении» в отношении приня­тых к нему дисциплинарных мер. Если Совет принимает ре­шение в пользу обратившегося, то в соответствии с Законом о государственных служащих дисциплинарное взыскание ан­нулируется, а также принимаются меры по исправлению до­пущенной несправедливости.

Японское законодательство провозглашает принципы «деполитизации» и «деидеологизации» административного аппа­рата и декларирует его подчиненность кабинету министров. Тем не менее политическая реальность Японии показывает, что эти юридические предписания нередко носят формаль­ный характер и японская бюрократическая элита самым непосредственным образом участвует в политической деятель­ности. В соответствии с существующими законами, министра­ми не могут быть назначены официальные должностные лица, то есть штатные чиновники. Практически все министры на­значаются из числа депутатов парламента и, следовательно, министр в Японии — это не чиновник, а политический дея­тель, который призван контролировать и направлять работу штатных служащих государственного аппарата — чиновников, долг которых — действовать в соответствии с указаниями ми­нистра. Такая система как будто закрепляет главенство поли­тиков над бюрократией. Но на деле все происходит иначе, и подобное положение связано с несколькими обстоятельст­вами.

Во-первых, частая сменяемость политиков на министер­ских постах приводит к частым перемещениям в правительстве. Реальная деятельность министра, профессионального политика, зачастую сводится к назначению на высшие ад­министративные посты своих сторонников и представлению интересов своего ведомства в парламенте. Практическая же работа соответствующего министерства направляется ап­паратом, его высшими звеньями во многом независимо от того, какое лицо в данный момент занимает пост министра. Во-вторых, высшие органы бюрократии Японии обладают значительно большей, по сравнению с правительством, ста­бильностью, так как частые перемещения в кабинете мини­стров не отражаются на персонале правительственных учреж­дений.

Большие преимущества дают чиновничеству также спе­циальные знания и юридическое образование. Последним обладает подавляющее большинство (около 70%) высокопо­ставленных чиновников, что облегчает им ориентирование в огромной массе юридических норм и предписаний.

Для послевоенной Японии характерно еще одно явление, связанное с усилением роли бюрократии в политической жиз­ни страны. Это массовый переход высокопоставленных пра­вительственных чиновников к политической деятельности пу­тем выдвижения своих кандидатур на парламентских выборах после ухода с государственной службы. За годы работы в цен­тральном административном аппарате они завязывают тесные контакты с партиями, получают богатый опыт участия в дея­тельности парламентских комиссий, составления законопро­ектов и т.д. В результате многим бывшим правительственным чиновникам удается получить назначение на министерский пост.

Сфера влияния бюрократии распространяется не только на исполнительные, но и на законодательные органы государ­ственной власти. Ведь чиновникам в действительности при­надлежит важнейшая роль в законодательном процессе, ибо большинство выносимых на утверждение парламента законо­проектов — это законопроекты правительства, то есть подго­товленные правительственными учреждениями. Их составле­ние является от начала и до конца делом рук бюрократии. Из числа проектов, подготовленных парламентом, лишь не­большая часть получает силу закона, а правительственные за­конопроекты становятся законами в своем подавляющем боль­шинстве. Поэтому и в стенах парламента чиновники являются влиятельными лицами.

Date: 2015-10-18; view: 1042; Нарушение авторских прав