Державна політика у сфері розбудови інституційної інфраструктури регіонального розвитку в Україні

В «Концепції державної регіональної політики» систематизовано основні кроки формування концептуальних засад політики регіонального розвитку в Україні.

Одним із шляхів розбудови інституційної інфраструктури регіонального розвитку, згідно цього документу, є створення «регіональних агенств розвитку».

Основною метою діяльності таких інституцій має стати:

· поліпшення умов використання передових інноваційних технологій,

· підвищення інвестиційної привабливості регіонів,

· розширення залучення вітчизняних та іноземних інвестицій для регіонального розвитку,

· вдосконалення підготовки та перепідготовки відповідних фахівців з проблем регіонального розвитку,

· координації програм технічної допомоги, спрямованих на підтримку регіонального розвитку» [2].

Це положення є важливим для подальшого аналізу, адже воно вміщує офіційне бачення ролі та завдань агенцій регіонального розвитку щодо реалізації державної регіональної політики.

Розпорядженням Кабінету Міністрів від 13 вересня 2001 р. № 437-р затверджено «Заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики».

Перший етап (2001–2003 роки) реалізації «Заходів» передбачає - створення центрального органу виконавчої влади з питань регіональної політики і підтримки місцевого самоврядування, а також формування мережі агентств регіонального розвитку.

У серпні 2002 р. Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України були підготовлені й надіслані до Верховної Ради та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних рад і облдержадміністрацій, Київської та Севастопольської міських рад і державних адміністрацій «Методичні рекомендації щодо створення та функціонування агенств регіонального розвитку»,

В цих рекомендаціях визначено: поняття, види, статус і завдання АРР, форми їх взаємодії з органами влади, джерела залучення фінансових ресурсів для їх діяльності. Зокрема, агентства регіонального розвитку визначалися як «інституції, основним завданням яких є сприяння розвитку і зростанню соціально-економічного потенціалу та конкурентоспроможності певної території, а також рівня та якості життя її населення. Це структури, створені на засадах партнерства між приватним, державним та громадським секторами з метою комплексного вирішення проблем певної території» [4].

«Методичні рекомендації» містять ще декілька важливих положень:

· АРР виступають як один із інструментів реалізації регіональної політики в Україні,

· Діяльність АРР необхідно провадити у тісній співпраці з центральними та місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування,

· Сформована головна мета діяльності АРР — «координація ініціатив просторового розвитку регіону» [5].

В «Методичних рекомендаціях» також чітко сформований перелік завдань агенцій регіонального розвитку.

Центральним органом виконавчої влади, що «здійснює методологічне та методичне забезпечення створення та діяльності АРР на місцевому, регіональному та міжрегіональному рівнях, підготовку фахівців, розповсюдження досвіду роботи, залучення коштів міжнародної технічної допомоги для підтримки їх функціонування», визначено Міністерство економіки та питань європейської інтеграції України [6].

На необхідності створення інституційних механізмів забезпечення сталого розвитку регіонів наголошують й основні стратегічні документи. Наприклад, «Стратегія економічного і соціального розвитку України на 2004–2015 рр.» передбачає удосконалення механізмів управління регіональним розвитком як основний стратегічний вектор активної державної регіональної політики.

Зокрема в цьому документі сказано: «Необхідно створити дієву систему інституцій, які мали б можливість працювати на забезпечення сталого розвитку окремих територій, узгоджувати свою діяльність з іншими організаційними структурами. Такою інституцією може бути система агентств регіонального розвитку, що репрезентуватимуть державні, громадські та приватні інтереси. Існуючі в Україні агентства регіонального розвитку — це потенційна база вдосконалення інституційної інфраструктури регіонального розвитку.» [7].

Отже - стислий огляд основних державних документів, що визначають концептуальні засади регіональної політики в Україні, демонструє не тільки розуміння важливості та необхідності інституційного забезпечення регіонального розвитку, а й досить чітко формулює завдання, що покладаються на один з основних інституційних інструментів — агентства регіонального розвитку.

(!!!!!!!)Але слід зауважити, що в наш час державна політика у сфері розбудови інституційної інфраструктури регіонального розвитку має дещо декларативний характер. (!!!!!!!!)

Це підтверджується такими моментами:

· В Україні нині відсутні нормативно-правові акти, які чітко б визначали юридичний статус АРР, правові та фінансові засади їх створення й функціонування, принципи співпраці з місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

· Відсутні конкретні кроки і заходи на рівні держави які б забезпечили фактичну розбудови мережі АРР в Україні, в тому числі стимулювання органів місцевої влади до створення агенцій регіонального і місцевого розвитку, а також механізми їх фактичної різнопланової діяльності.

Інтерес держави до діяльності агенцій регіонального розвитку нині полягає лише в щорічному збирання та узагальнення Міністерством економіки інформації про діяльність АРР.

Слід зазначити, що такі агенції протягом останнього десятиріччя з’явилися в Україні без будь-якої підтримки з боку держави. (!!!)

Очевидно, що Україна значно відстала від інших країн Центральної та Східної Європи (Польщі, Угорщини, Словаччини, Чеської Республіки, Румунії, Болгарії, Словенії) у питаннях розбудови інституційного базису регіонального розвитку. В цих країнах нині створені та ефективно функціонують мережі агенцій регіонального й місцевого розвитку.
2. Стан та проблеми розбудови інституційної інфраструктури регіонального розвитку в Україні

Незважаючи на відсутність цілеспрямованої державної політики щодо розбудови інституційної інфраструктури регіонального розвитку, в Україні створена і функціонує велика кількість агенцій регіонального розвитку та організацій, які не мають такої назви, але ідентифікують себе як такі, що цілком або частково діють з метою сприяння регіональному та/або місцевому розвитку.

У липні 2001 р. за підтримки Канадської агенції міжнародного розвитку було утворено Асоціацію агенцій регіонального розвитку України (ААРРУ). Дана асоціація діє як всеукраїнська спілка громадських організацій і станом на травень 2005 р. об’єднує 39 АРР та структур, діяльність яких спрямована на всіляке сприяння регіональному і місцевому розвитку.

Метою створення «Асоціації» є «сприяння створенню інституційних засад та інших сприятливих передумов для системної реалізації державної регіональної політики, динамічного збалансованого розвитку територій, гармонійного взаємоузгодження державних та місцевих інтересів шляхом налагодження і підтримання ефективної взаємодії центру та регіонів, координації діяльності своїх членів» [8].

За організаційно-правовими формами АРР в Україні представляють майже весь можливий, згідно з українським законодавством, спектр організацій:

· комунальне підприємство,

· комунальна установа,

· підприємницька юридична особа,

· благодійна організація,

· громадська організація у вигляді об’єднання громадян.

Дві останні організаційно-правові форми створення і функціонування АРР в Україні є найбільш поширеними, адже за чинним законодавством саме так вони можуть діяти як неприбуткові організації

(!!!!!)Як бачимо, тут не представлені такі потенційно можливі форми, як державна організація та державна установа. Саме відсутність державних структур означає та підкреслює декларативність державної політики у сфері розбудови інституційної інфраструктури регіонального розвитку в Україні.

Слід згадати, що ще у 1999 р. з’явилися дві постанови Кабінету Міністрів України — № 1394 від 30 липня 1999 р. «Про утворення Координаційної ради з формування мережі регіональних агенств розвитку» та № 1996 від 28 жовтня 1999 р. «Про затвердження Положення про Координаційну раду з формування мережі регіональних агенств розвитку».

Згідно з цим «Положенням», Координаційна рада з формування мережі регіональних агенств розвитку мала бути «консультативно-дорадчим органом при Кабінеті Міністрів України, створеним з метою вирішення питань щодо поглиблення економічних реформ на регіональному рівні, підтримання розвитку підприємництва та формування ринкової інфраструктури».

«Положення» визначало повноваження Координаційної ради, порядок фінансування її діяльності, функції тощо. Крім того, вона наділялася правом «вносити на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо прискорення процесу створення мережі регіональних агенств розвитку». Але Постановою Кабінету Міністрів України № 946-2001 вищезазначені постанови було скасовано. (!!!!!)

(!!!!!!!) Тож сьогодні в Україні не існує мережі агенцій регіонального розвитку, яка б виконувала роль інструменту реалізації державної політики регіонального розвитку.

Незважаючи на досить вагомий внесок організацій — членів Асоціації агенцій регіонального розвитку України у вирішення конкретних проблем розвитку регіонів і територій в межах нашої держави, вони не можуть сьогодні розглядатися як провідники такої політики, адже більшість з них є незалежними установами, які самостійно визначають пріоритети і напрями своєї діяльності. До того ж в умовах повільного процесу децентралізації державного управління в Україні та слабкості місцевого самоврядування рівень співпраці зазначених організацій та місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування залишається низьким.

Цьому свідчать такі моменти:

· АРР та організації, що діють з метою сприяння регіональному та місцевому розвитку, майже не залучаються до розробки місцевих і регіональних програм та стратегій розвитку та процесу їх подальшої реалізації;

· діяльність існуючих в Україні АРР і організацій, що сприяють регіональному та місцевому розвитку, сьогодні здійснюється переважно за рахунок фінансової підтримки з боку іноземних і міжнародних донорів;

· практично відсутня координація та узгодження діяльності організацій, що позиціонують себе як АРР, на регіональному рівні.

Однак такі організації, безумовно, мають бути віднесені до наявних інструментів регіонального і місцевого розвитку.

Аналіз діяльності організацій, які сьогодні працюють в Україні та позиціонують себе як АРР, наочно свідчить про те, що найбільш ефективними з них за критерієм внеску в місцевий та/або регіональний розвиток є ті, які були створені за безпосередньої участі місцевих органів державної влади та/або органів місцевого самоврядування і діяльність яких координується місцевою владою та здійснюється частково за її підтримки.

Яскравий приклад — Агентство з розвитку бізнесу в місті Славутич, створене в 1997 р. за сприяння ЄС в рамках проекту ТАСIS «Інтегрована підтримка міста Славутич для пом’якшення соціальних наслідків закриття Чорнобильської атомної електростанції: створення Агентства з розвитку бізнесу та посилення можливостей місцевої адміністрації». Згідно з установчими документами, метою створення Агентства є «сприяння сталому соціально-економічному розвитку Славутицького регіону через створення нових робочих місць шляхом надання професійних послуг з підтримки малого та середнього бізнесу та залучення зовнішніх інвестицій» [10]. За організаційно-правовою формою Агентство — комунальне підприємство. Його засновником є територіальна громада в особі виконавчого комітету міської ради.

Серед основних напрямів діяльності Агентства такі: підтримка славутицьких фірм та компаній; просування міста Славутич і залучення інвестицій у Славутицький регіон; розробка програм регіонального розвитку; підготовка аналітичних матеріалів щодо розвитку території; надання консультаційних послуг; проведення тренінгів; розробка бізнес-планів та інвестиційних проектів; проведення державних експертиз проектів для спеціальної економічної зони «Славутич»; реєстрація підприємств «під ключ»; маркетингові дослідження; організація виставок та презентацій. Агентство надає 31 вид послуг, з яких 23 — це соціальне замовлення місцевої влади. Соціальні послуги Агентства сплачуються місцевим бюджетом згідно із затвердженим кошторисом на рік, основною статтею якого є заробітна плата 11 із 24-х працівників Агентства. Відсоток оплати консультантів агентства з бюджетних коштів складає 50% від загального рівня заробітної плати. Часткове бюджетне фінансування дозволяє надавати послуги представникам бізнесу за ціною зі знижкою 50% їх ринкової вартості [11].

Якщо ж влада не розуміє ролі АРР як дійового інструменту територіального розвитку, не виявляє зацікавленості в їх наявності, то в окремих випадках функціонування таких агенцій в Україні може бути загальмовано або взагалі припинено. У цій царині вже накопичився певний негативний досвід, зокрема в Одесі. У травні 2001 р. за сприяння Європейської Комісії в рамках проекту ТАСIS «Створення центру міських технологій в Одесі» було засновано однойменну організацію. Метою її діяльності визначено сприяння розвитку міста Одеса та запровадження сучасних міських технологій. Незважаючи на стрімкий початок роботи, відсутність зацікавленості та будь-якої підтримки з боку міської влади призвела до того, що через рік після завершення терміну фінансування проекту Європейською Комісією Центр міських технологій в Одесі фактично припинив своє існування.

У вересні 2004 р. знову ж таки за сприяння ЄК в рамках проекту ТАСIS «Бізнес-інфраструктура в Одеській області — Єврорегіон «Нижній Дунай» було утворено Агенцію регіонального розвитку в Одеській області. Ініціаторами створення цієї інституції виступили Одеська обласна державна адміністрація та Одеська обласна рада. За своєю організаційно-правовою формою Агенція — благодійний фонд, засновниками якого є Одеська регіональна торговопромислова палата, Одеська асоціація промисловців і підприємців, Одеська обласна організація роботодавців. Однак як неприбуткова організація АРР в Одеській області стикнулася з низкою незручностей, пов’язаних з обмеженнями видів діяльності, що їх мають благодійні фонди, та неможливістю залучити Одеську облдержадміністрацію та Одеську облраду як співзасновників. Попри це зазначена АРР в Одеській області намагається діяти у співпраці з регіональними органами влади, про що свідчить підписання Протоколу про наміри між АРР, Одеською облдержадм іністрацією та Одеською облрадою.

Водночас, як приклад успішної діяльності можна назвати Агенцію регіонального розвитку та європейської інтеграції у Львові, співзасновниками якої виступили обласна державна адміністрація та міськвиконком.

Різноманітність організаційно-правових форм і назв організацій, які самоідентифікують себе як АРР, викликала необхідність більш-менш чітко розібратися зі змістом поняття «агенція регіонального розвитку».

Деякі українські експерти для загального визначення «усіх інституцій, певним чином залучених до процесу регіонального розвитку», запропонували використовувати формулювання «інституції, спрямовані на вирішення проблем регіонального розвитку». Натомість термін «агентство регіонального розвитку», на їх думку, мало б використовуватися більш вузько, наприклад для інституцій, заснованих урядом [12].

Слід зазначити, що досвід функціонування АРР в інших європейських країнах також свідчить про відсутність єдиної моделі створення та діяльності цих інституцій регіонального (місцевого) розвитку. Дискусія про те, що саме слід розуміти під цією назвою триває й досі.

У 1982 р. британський дослідник Д. Юлл запропонував таке визначення: «будь-яка організація, що фінансується з бюджету, однак не є структурним підрозділом урядової адміністрації чи органу місцевого самоврядування, створена з метою сприяння економічному розвитку регіонів, які мають статус проблемних чи пріоритетних» [13]. Наприкінці 1990-х рр., намагаючись створити «модельне» агентство, теоретики «нового регіоналізму» дещо модифікували це визначення: «будь-яка регіональна організація, яка фінансується з бюджету, однак не є структурним підрозділом урядової адміністрації чи органу місцевого самоврядування, створена з метою сприяння економічному розвитку регіону» [14]. Ще одну спробу визначити поняття АРР було зроблено Р. Аленом: «будь-яка громадська організація, яка не входить до системи центральної та місцевої адміністрації, але має визначені управлінські повноваження щодо сприяння промисловому розвитку в регіонах, які визначені як проблемні чи пріоритетні» [15].

Варто взяти до уваги критерії, яким, на думку експертів Європейської асоціації агенцій регіонального розвитку (EURADA), має відповідати АРР:

· сприйматися органами державної влади та місцевого самоврядування, політичними структурами як інституційний механізм регіонального розвитку;

· координувати свою діяльність з державними та самоврядними органами;

· одночасно зберігати незалежність у прийнятті рішень;

· мати розроблену стратегію місцевого чи регіонального розвитку, яка повинна узгоджуватися з пріоритетами, визначеними органами державної влади або місцевого самоврядування;

· володіти достатніми фінансовими ресурсами для реалізації базових проектів регіонального розвитку та підтримки власної технічної інфраструктури;

· Мати кваліфікований персонал.

(!!!) Як зазначають деякі українські експерти, що досліджували еволюцію АРР в Європі, завдання та послуги, які надаються цими інституціями, надзвичайно різняться і значною мірою залежать від потреб розвитку тієї чи іншої території [16]. Цього самого принципу скоріш за все необхідно дотримуватися у процесі розбудови мережі АРР в Україні, адже рівень розвитку регіонів і територій є різним, проблеми мають свою специфіку, тож і методи їх подолання повинні бути відповідними.

Однією з перешкод на шляху розбудови інституційної інфраструктури, здатної ефективно забезпечувати втілення політики регіонального розвитку в Україні, залишається відсутність базового нормативно-правового документа, який чітко б визначав цілі, пріоритети, принципи, методи і механізми здійснення такої політики в нашій країні. Зауважимо, що згадана вище «Концепція державної регіональної політики» не є законодавчим актом і лише визначає концептуальні засади регіональної політики в Україні.

Для прикладу однією з найбільш прагматичних є «румунська модель» формування мережі АРР, що відбувалося на основі Закону «Про регіональний розвиток у Румунії» (18.07.1998 р.). Серед головних цілей регіональної політики законом визначено «підготовку інституційних підвалин, які б відповідали критеріям інтеграції в структури ЄС та отримання доступу до структурних фондів і Фонду згуртування» [17].

У документі врегульовано механізмутворення регіонів розвитку, національної та територіальної структур регіонального розвитку - Національної ради, Національного агентства і Національного фонду регіонального розвитку, а також аналогічних інституцій, що діють у межах кожного з таких регіонів.

АРР у Румунії є основним інструментом здійснення політики регіонального розвитку. Вони є неурядовими неприбутковими організаціямизі статусом юридичної особи, до головних функцій яких належать:

· розробка стратегій регіонального розвитку і планів використання фондів,

· визначення несприятливих зон,

· реалізація програм регіонального розвитку.

АРР розпоряджаються фондами регіонального розвитку, надають пропозиції Національному АРР щодо фінансування затверджених проектів з коштів Національного фонду регіонального розвитку [18].

Серед головних переваг «румунської моделі» — чітка визначеність на законодавчому рівні цілей політики регіонального розвитку й інструментів її реалізації; створення такого механізму, який забезпечує зворотний зв’язок між владою всіх рівнів та інституціями регіонального розвитку, зокрема АРР, визначення конкретних джерел фінансування програм регіонального розвитку, що їх здійснюють зазначені агентства.

Слід зауважити, що румунський досвід цікавий для України ще й тим, що він дає приклад співіснування АРР, які виникли спонтанно ще на початку 1990-х рр. як відповідь на потребу в адекватних інструментах регіонального розвитку, і мережі АРР, що була створена пізніше централізовано як складова механізму реалізації національної політики регіонального озвитку.

Отже, серед чинників, що стримують створення ефективної інституційної інфраструктури регіонального розвитку в Україні, слід назвати такі:

• надмірна централізація державного управління і слабкість місцевого самоврядування в Україні, що має свій прояв, зокрема, в міжбюджетних відносинах. Одним із головних інструментів впливу на розвиток регіонів у нашій країні й досі залишається перерозподіл бюджетних коштів. За таких умов інституційні інструменти регіонального розвитку не розглядаються як ключові фактори здійснення регіональної політики в державі;
• відсутність базового закону про регіональний розвиток в Україні, де було б чітко визначено механізм та інструменти регіонального розвитку, конкретні джерела фінансування проектів регіонального і місцевого розвитку, що мають здійснюватися АРР;
• відсутність центрального органу виконавчої влади, відповідального за здійснення в Україні регіональної політики, яка б ґрунтувалась на принципах просторового планування і розвитку, а також розбудову мережі АРР у країні;
• нерозвиненість в Україні практики залучення місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування АРР і організацій, що ставлять за мету своєї діяльності сприяння регіональному та/або місцевому розвитку, до процесу управління регіональним і місцевим розвитком.