Задачи экспертизы законопроектов в Государственной Думе

В ходе экспертизы законопроектов должна быть получена информация, позволяющая законодателям принимать решения по законопроектам на основании их всесторонней и достоверной оценки.

Для оценки формально-юридических оснований принятия закона экспертам необходимо выполнить следующие задачи:

проверить наличие отсылок к данному (предлагаемому) закону в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах и отсутствие действующих законов, регулирующих данные отношения (непосредственно или более общим образом);

проанализировать соответствие действующих законодательных актов, регулирующих данную сферу отношений, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, нормам и принципам международного права.

Для помощи в оценке потребности фактической ситуации в изменении законодательного регулирования экспертам необходимо:

представить информацию о распространенности проблемы (о группах лиц, затронутых данной проблемой, и их ориентировочной численности), проанализировать "глубину" проблемы - оценить влияние ее на основные права и свободы граждан;

спрогнозировать развитие ситуации без вмешательства федеральных властей;

провести анализ факторов проблемной ситуации, в том числе выявить роль существующего законодательного регулирования в порождении проблем.

Для поддержки оценки законодателями возможности предлагаемого законодательного регулирования экспертам необходимо:

проверить соответствие предмета законопроекта сфере законодательного регулирования на уровне Российской Федерации, которое складывается из: принадлежности вопроса к сфере ведения Российской Федерации или сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; принадлежности вопроса к сфере законодательного регулирования (отсутствия в нем элементов, отнесенных к исключительной компетенции Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации);

проверить соответствие норм законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, международным договорам Российской Федерации, а также Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Для того чтобы помочь депутатам в оценке качества законопроекта, экспертам необходимо:

проанализировать согласованность законопроекта (или нескольких законопроектов, направленных на урегулирование одной проблемы и внесенных субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы одним пакетом) с действующим законодательством, выявить все противоречия, нестыковки и пробелы в законодательстве, которые возникнут в случае принятия данного проекта в неизменном виде;

выявить все возможные последствия введения в действие данного акта (ближайшие и отдаленные, прямые и опосредованные). Для того чтобы депутаты могли сопоставить положительные и отрицательные последствия действия закона, их необходимо "привести к одному знаменателю" - выразить через влияние на основные права и свободы граждан;

проанализировать потенциальную эффективность всех элементов предлагаемого регулирования (на основе сопоставления с иными существующими и возможными вариантами разрешения данной проблемы, анализа исторического и зарубежного опыта урегулирования аналогичных и сходных ситуаций);

оценить соответствие текста законопроекта правилам законодательной техники.

Информационно-аналитическое обеспечение этой работы может осуществляться в Думе на базе создаваемых информационных ресурсов, которые по мере внедрения автоматизированных прикладных технологий накапливаются в Фонде информационных ресурсов Госдумы (на электронных носителях, в единой технологической среде), а также фонда Парламентской библиотеки. В обоих этих фондах сосредоточиваются централизованные информационные ресурсы Госдумы, в том числе актуальная и полная информация по законодательству Российской Федерации, информационно-аналитические разработки всех подразделений Аппарата Госдумы, материалы, поступающие из Администрации Президента, Правительства Российской Федерации, Совета Федерации, министерств и ведомств, научно-исследовательских центров, зарубежных парламентов.

Формирование и использование правовых информационных ресурсов строится в соответствии с президентской программой "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации" и Федеральным законом от 4 июля 1996 года N 85.

Обеспечение полноты экспертной оценки законопроектов <121>.

--------------------------------

<121> См.: Акофф Р. Искусство принятия решений. М., 1982; Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений: Опережающее управление. М., 1984; Евланов Л.Г. Принятие решений в условиях неопределенности. М., 1976; Евланов Л.Г., Кутузов В.А. Экспертные оценки в управлении. М., 1978; Питерс В.Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. М., 1986; Экспертные оценки в социологических исследованиях / Под ред. С.Б. Крымского. Киев, 1990.

После уточнения общей концепции, структуры и предварительного текста проводятся экспертизы проекта закона. Как уже говорилось, законопроекты могут подвергаться различной юридической, лингвистической и иной специализированной экспертизе, в том числе независимой. Как правило, проводятся правовая, лингвистическая, экологическая, финансово-экономическая и др. экспертизы.

Целью экспертиз законопроекта является глубокое исследование предмета правового регулирования, направленное на улучшение качества федеральных законов.

Причем следует отметить, что отсутствие правового регулирования проведения предварительной экспертизы законопроекта (до внесения в Государственную Думу) - особенно актуальная проблема. Об этом свидетельствует тот факт, что даже при соблюдении формальных требований большое количество законопроектов поступает в Государственную Думу в "сыром" виде.

Экспертизы могут различаться в зависимости от осуществляющих их субъектов. Например, экспертиза, проводимая по решению государственного органа, будет государственной экспертизой. Экспертиза, осуществляемая общественной организацией, считается общественной экспертизой. Кроме того, экспертизы можно разделить на федеральные и проводимые на уровне субъекта Федерации. Как правило, экспертиза законопроекта бывает комплексной. В ее проведении участвуют эксперты, специализирующиеся в различных областях знаний и законодательства. Правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта являются обязательными, что предусмотрено Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Высокое качество экспертизы и соответственно своевременное устранение замечаний по законопроекту исключают проведение дополнительных и повторных экспертиз <122>.

--------------------------------

<122> Любимов А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов // Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001. С. 268 - 269.

Одним из важнейших требований к экспертному обеспечению рассмотрения проектов и принятия ответственных управленческих решений является полнота исследования проблемы и предлагаемого варианта ее разрешения (исключение возможности ошибки, связанной с недоучетом каких-либо особенностей существующей ситуации или последствий принятия предлагаемого проекта). К сожалению, большая часть экспертных заключений, имеющихся в Государственной Думе, содержит далеко не все позиции, необходимые для взвешенного принятия решения по законопроекту.

Каждый законопроект (как и закон), с одной стороны, является уникальным решением, так как проблемные ситуации в обществе практически неповторимы, но, с другой стороны, каждому законодательному акту присущи общие черты - и как специфическому управленческому решению, и как результату воздействия на одну управляемую область. Для того чтобы не упустить некоторые аспекты экспертного исследования законопроекта, целесообразно использовать исходный перечень общих вопросов. Для иного взгляда на законопроект (помимо заранее заданной канвы общих вопросов) и выявления индивидуальных особенностей проблемы и вариантов ее разрешения, целесообразно в каждом случае просить экспертов высказать и все иные соображения по проекту. В дальнейшем такие "индивидуальные" аспекты рассмотрения могут быть использованы при корректировке и пополнении исходного перечня общих вопросов.

В качестве исходного перечня общих вопросов можно использовать вопросы по проверке необходимости, действенности и понятности правотворческих актов Федерации и вопросы по проверке конституционности актов Федерального министерства юстиции ФРГ <123>, вопросы, на которые целесообразно ответить экспертам при подготовке заключений по законопроектам, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации <124> и нижеприведенный перечень. Предложение собственного варианта вызвано тем, что перечень, применяемый в Германии, не полностью соответствует особенностям российской ситуации, а перечень, предлагаемый Институтом законодательства и сравнительного правоведения, носит достаточно общий характер и предполагает политические оценки и выводы.

--------------------------------

<123> Справочник по вопросам проверки проектов законов и постановлений - рекомендации по конституционному и единообразному оформлению правовых предписаний. Бонн, 1995. С. 19 - 28.

<124> Проект "Методических правил проведения научно-правовой экспертизы законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы", подготовленный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (направлен в комитеты Государственной Думы письмом от 18 ноября 1996 N 13-19/469 Секретариата Первого заместителя Председателя Государственной Думы).

Общие вопросы для организации экспертной оценки законопроекта <125>.

--------------------------------

<125> При подготовке и корректировке данного перечня вопросов были использованы следующие работы: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993; Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980; Как готовить законы (научно-практическое пособие). М., 1993; Фишер Р., Юри У. Путь к согласию или переговоры без поражения. М., 1990. С. 56 - 102; Любимов А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов // Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001. С. 260 - 283.

Вопросы по проблеме и возможностям ее разрешения.

1. Насколько полно и точно поставлена проблема субъектом права законодательной инициативы, можно ли принять такую постановку для работы над законопроектом? Если нет, то как можно сформулировать проблемы в данной сфере общественных отношений, их состоянии и развитии? Насколько они отражаются на интересах общества в целом и отдельных социальных групп (кто и как страдает или может пострадать в связи с существующим положением дел)? Каковы интересы в данной ситуации вовлеченных в нее общественных групп?

2. Что является причинами данных проблем, в том числе какое поведение каких лиц и организаций?

3. Почему недостаточно существующее нормативное правовое регулирование данной сферы? Какие особенности существующего регулирования вызывают или допускают поведение субъектов, порождающее проблемы?

4. Возможно ли принятие федерального закона в данном случае? Входит ли данная сфера в компетенцию федерального уровня управления или в сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов? Не является ли предмет законопроекта одним из элементов исключительной компетенции Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, одной из палат Федерального Собрания?

5. Необходимо ли именно законодательное вмешательство в существующую ситуацию? Чем предпочтительно законодательное регулирование данного вопроса в сравнении с действиями исполнительной власти?

Вопросы по законопроекту.

1. Соответствуют ли нормы предлагаемого закона Конституции Российской Федерации? Не являются ли нормы данного законопроекта нарушением прав субъектов, на отношения которых он распространяется? Не являются ли льготы, устанавливаемые данным законопроектом, недопустимым ущемлением прав иных субъектов? Правомерно ли соотношение прав и обязанностей граждан и государства? Соответствуют ли нормы предлагаемого закона международному праву и международным договорам Российской Федерации?

2. Соответствуют ли нормы предлагаемого закона действующим законам, определяющим основы затронутых отношений? Для законодательных актов, вводящих особенности регулирования определенных отношений для отдельных субъектов - насколько правомерно и целесообразно выведение данных субъектов из-под действия существующего общего правила?

3. Порождает ли введение предлагаемого закона коллизии в системе законодательства? Необходимо ли изменение действующего законодательства (в том числе отмена действующих в настоящее время актов)? Есть ли все соответствующие законопроекты, готовые к принятию одновременно с данным актом?

4. Насколько полно по отношению к исходной проблеме определен предмет законодательного регулирования, насколько нормы закона необходимы и достаточны для достижения его целей (почему нельзя от них отказаться?)

5. Нужен ли в данном случае отдельный закон, нельзя ли обойтись изменением существующего законодательства?

6. Насколько предлагаемое регулирование соответствует причинам проблемы (направлено на них и действенно для них)? Каковы ожидаемые последствия действия предлагаемого закона (с точки зрения достижения цели и получения положительных и отрицательных побочных результатов)? Существуют ли иные варианты законодательного регулирования, дающие больший положительный и меньший отрицательный эффект?

7. Насколько законопроект последователен, насколько полно реализованы положенные в его основу цели и принципы?

8. Определены ли процедуры реализации норм, порядок правоприменения и способы разрешения конфликтных ситуаций? Является ли предлагаемая регламентация достаточной? Все ли необходимые нормы и их элементы имеются? Корреспондируются ли права и обязанности, определенные данным законопроектом? Насколько конкретно и однозначно определены права и обязанности субъектов?

9. Есть ли все необходимые ресурсы для реализации данного закона (в том числе кадровые, финансовые), соответствуют ли их возможности потребностям закона?

10. Соответствует ли предлагаемый срок вступления закона в силу возможностям задействованных органов и лиц, участвующих в подготовке его к реализации?

11. Насколько урегулирована проблемная ситуация непосредственно предлагаемым законом? Насколько строго проведено делегирование полномочий (не может ли произойти искажение духа закона подзаконными актами)? Нельзя ли обойтись без подзаконной регламентации?

12. Для законопроекта о внесении изменений и/или дополнений в действующий закон насколько сейчас удобна работа с действующим законом и его изменениями, нет ли необходимости принятия закона в новой редакции (сведения всех накопленных и предлагаемых изменений в единый текст)?

13. Нет ли в законопроекте позиций ненормативного характера, дублирования действующих норм и правил?

14. Каков ожидаемый срок неизменного действия данного закона? Как можно его продлить? Есть ли законы более общего характера, принятие или изменение которых потребует пересмотра данного закона? Когда предполагается это сделать?

15. Соответствует ли законопроект правилам юридической техники? Что является нарушением и как следует это исправить?

16. Заложена ли возможность оценки эффективности закона (определена ли и насколько четко определена цель закона)?

17. Можно ли обойти предписания данного законопроекта? Каким образом?

Оценивая процесс экспертно-аналитического сопровождения законодательного процесса в Государственной Думе, в целом следует отметить несколько моментов.

Во-первых, экспертно-аналитическая работа в Госдуме рассредоточена между сотрудниками фракций, депутатских групп, комитетов и ряда структурных подразделений Аппарата.

Конечно, центр тяжести законодательной деятельности Государственной Думы сегодня приходится на ее комитеты. Однако они построены по отраслевому принципу и целый ряд задач общего плана, необходимых для обеспечения системности в развитии законодательства, либо не входит в компетенцию ни одного из них, либо дублируется при выполнении их каждым из комитетов. К тому же высококвалифицированные внештатные эксперты привлекаются к законотворческому процессу спорадически, по частным вопросам. Все правовое поле, закрепленное за тем или иным комитетом, они не анализируют.

В результате, хотя российский законодатель действует в рамках конституционно-правового института законотворчества, основанного на демократических принципах и процедурах, однако пока не приходится говорить об отлаженном процессе законотворчества, гарантирующем необходимое содержательное и юридическое качество принимаемых законов, полноту и системность формируемого законодательства, эффективность использования ресурсов законодателя.

Во-вторых, в организации законодательной деятельности обращают на себя внимание ряд серьезных проблем <126>.

--------------------------------

<126> См.: Статистические характеристики законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва (1996 - 1999 гг.) // Аналитический вестник Государственной Думы. 2000. Вып. 3 Серия: Проблемы совершенствования законодательного процесса.