Политика и бюрократия

В политической науке дискуссионным остается вопрос об отношении бюрокра тии к политике. В идеальной модели, созданной Вебером, бюрократический аппарат лишь исполнитель принятых политических решений. Однако моделей взаимоотношений может быть несколько. Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять таких моделей.

Согласно первой, государственный чиновник является лишь послушным ис полнителем воли своего начальника. Такая модель является пародией на веберов- ское представление о бюрократическом аппарате.
С точки зрения второй модели бюрократия и политическая элита имеют об щий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти. Эта модель фактически воспроизводит тезис о существовании единой властвующей элиты.
Третья модель акцентирует внимание на функциональном единстве админист ративной и политической элит.
С позиций четвертой модели между бюрократией и политической элитой пред полагается конкуренция и даже враждебность по поводу контроля над политикой и осуществления власти. Конфликт между политиками и чиновниками может иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта может стать борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.
Пятая модель исходит из положения, что над принятием политических реше ний довлеет бюрократия. Получая ресурсы для реализации принятых решений, бюрократия получает в свое распоряжение и рычаги влияния на избирателей и институты, представляющие их интересы. Это возможно потому, что для реализа ции политических интересов и достижения поставленных целей требуется опреде ленное профессиональное мастерство, которым монопольно владеет бюрократия.
Такая постановка вопроса развеивает миф о политической нейтральности бю рократии. Бюрократия в этой модели превращается в активного актора, который участвует в процессе артикуляции интересов и их передаче представительным ор ганам власти. Таким образом, границы между ролями политика и чиновника ока зываются размытыми.
Основой такого подхода стали представления о том, что бюрократия обладает собственными интересами. Одним из первых обратил на это внимание Э. Даунс. В работе «Бюрократия изнутри» (1964) он отмечал две группы рациональных мо тивов поведения чиновника: личных и альтруистических. Рациональность высту пает как стремление к оптимизации издержек и прибыли. К личным интересам Даунс отнес: 1) власть внутри административного аппарата и вне его; 2) денежные доходы; 3) престиж; 4) минимизацию личных усилий и 5) безопасность как умень шение угрозы утраты власти, доходов, престижа и комфорта. В альтруистическую мотивацию американский политолог включил: 1) лояльность министерству, ве домству, коллективу или сообществу в целом; 2) самоидентификацию с реализу емыми решениями; 3) гордость за собственные профессионализм, мастерство и до стижения; 4) стремление к реализации общественных интересов.

На основе комбинации указанных мотивов: Э. Даунс выделил пять типов лич ности бюрократа. Первые два связаны исключительно с личными интересами, три следующих — с сочетанием личных и альтруистических мотивов.
Первый тип бюрократа — это карьерист, стремящийся исключительно к уве личению власти, богатства и престижа. Для него характерно проведение реформ, укрепляющих личную власть и обеспечивающих сохранение привилегий.
Второй тип бюрократа он называет «активистом». Активист — это лицо, стре мящееся повысить свой социальный статус.
Третий тип бюрократа — консерватор, желающий стабильности и сохранения статус-кво. Стремление к комфорту и спокойствию перевешивает у него стремле ние к увеличению власти, престижа.

Четвертый тип бюрократа — фанатика — связывается Даунсом со стремлени ем к неукоснительной реализации программ, в которых он заинтересован и кото- рыг считает необходимыми для общества.
Пятый тип бюрократа — адвокат ориентирован на увеличение власти своего ведомства ради исполнения основной своей функции — долга перед клиентами. Чиновники, относящиеся к этому типу, связывают свои успехи с лояльностью к клиенту. Этот тип ближе всего соответствует «идеальному типу» бюрократии М. Вебера.
Таблица 12.1
Перспективы модернизации и управления Инструменталистский подход Системный подход Общие харак-тери-стики Средняя неопределенность и риск Четкое разделение труда между акторами
Требование понизить обществен ные расходы
Давление рынка (прозрачность, антикоррупционность) Высокая неопределенность и риск
Сотрудничество между правитель ством, бизнесом, гражданским обществом Глобализация
Требование доверия и предсказу емости Основ ной фокус Снабженческие структуры
Упор на менеджмент
Стремление к производительности
Подвижность/автономия
Акцент на клиенте/потребителе
Специализация
Операциональная эффектив ность/подотчетность
Ориентация на результат Кратковременные перспективы Одноцелевые агентства Раздельные проблемы/программы Эффективность и совершенствова ние услуг Governance-структуры Упор на политику Стремление к эффективности Обеспечение совместной и целост ной работы правительства Акцент на гражданах
Интеграция, координация (горизонтальная, вертикальная)
Макропроизводительность - воз-действие/подотчетность Ориентация на последствия Долговременные перспективы Многоцелевые министерства Межпроблемные программы Риск-менеджмент и усиление инно ваций Вызовы Низкая макропроизводительность Накопительная ментальность Недостаток координации Слабость механизмов управления риском Недостаточная сбалансированность различных подходов/ценностей Способность к адаптации в услови ях возникающих вызовов Создание новых форм сотрудниче ства между носителями прав Источник: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4. С. 54.

В последние годы проблема деятельности административных институтов и их результативности осмысляется в рамках теории governance. Смысл понятия gover nance заключается в управлении с помощью правительственных и неправительст венных структур. В соответствии с данной теорией управление должно основы ваться на децентрализации структур и исполняемых функций, усилении граждан ского контроля за деятельностью бюрократии и одновременном увеличении свободы чиновника. Результатом должно стать увеличение эффективности пра вительственных структур и укрепление их связи с гражданским обществом. Эф фективность деятельности бюрократии рассматривается и оценивается как с по мощью критериев рыночной экономики: конкурентоспособность, оптимальность, адаптивность, так и принципов демократического управления.
Приверженцы концепции governance утверждают, что современное общество нуждается в административных реформах, которые должны изменить характер и принципы государственного управления. Российский политолог Л. В. Сморгунов утверждает, что с позиций этой концепции «государственное управление утра-чивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между пра вительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом». Основой такой модели управления становится не иерархия и не «сделка», а пе реговоры, торг и компромиссы между государственными и негосударственными структурами, ориентированные на принятие социально значимых решений.
Отличия нового подхода к организации административного аппарата и госу дарственного управления от прежних моделей приведены в табл. 12.1.